광주고등법원 전주재판부 2014.8.25. 선고 2013누951 판결

가. 원고(유진산업 주식회사는 2009. 10. 8. 원고로 상호를 변경하였다. 이하 상호 변경 전후를 모두 통틀어 '원고'라고만 한다)는 충남 서천군 장항읍 원수리 153 일원에서 바다모래 채취 · 운반을 위한 부선과 예인선 등을 소유하면서 골재채취, 골조 도·소매, 해상화물 운송 등의 영업을 영위하는 법인이다.

나. 원고는 2008. 5. 19. 주식회사 대흥으로부터 모래채취·운반 용도의 부선(艀船)인 제32신호(선박번호: JHB-930333, 총 톤수: 987톤, 주요치수: 길이 67.28m, 너비 14m, 깊이 5m, 이하 '이 사건 선박'이라 한다)를 5억 원에 매수하였고, 같은 달 21. 원고 명의의 소유권이전등기를 마쳤다. 그런데 이 사건 선박의 갑판 위에는 바다모래 준설을 위한 펌프 및 호스를 끌어올리기 위한 구조물인 "리마다"가 부착되어 있고, 외부 레이더 안 테나를 부착하기 위한 기둥인 "마스트"가 세워져 있어 이 사건 선박이 교각 아래를 통과하기 위하여 만조 시 28m 이상의 선박 통항고[通航高, '항로고', '형하고(型下高)'라고도 하며, 바다와 교각상판과의 거리 · 높이를 말한다. 이하 '통항고'라고만 한다]가 확보되어야 한다.

다. 구 국토해양부(2013. 3. 23. 국토교통부로 명칭이 바뀌었다) 산하 익산지방국토관리청장은 2008. 9. 16. 익산지방국토관리청고시 제2008~194호로 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도로법'이라 한다) 제24조에 의하여 국도4호선 노선 중 미개설구간인 군장대교 건설공사에 관하여 아래와 같은 내용의 도로구역 결정(변경) 고시(이하 '이 사건 도로구역 결정고시'라 한다)를 하였다.

라. 원고는 2009. 9. 17.과 2009. 10. 13. 익산지방국토관리청에 군장대교 건설공사와 관련한 통항고가 20m로 결정됨으로써 이 사건 선박이 군장대교 아래를 통과하는 것이 불가능하게 되었다고 하면서 이 사건 선박에 대한 손실보상협의를 요청하였는데, 익산지방국토관리청은 2009. 10. 15. 원고에게, "군장대교 긴설공사 시공업체가 결정된 후 실시설계 시 교량 통항고 결정을 위하여 원고로부터 보유선박 제원을 받아서 설계에 반영하였는바, 향후 군장대교의 선박 통항고가 20m로 결정될 것을 사전에 인지하고도 원고가 이 사건 선박을 구입한 것이므로 보상이 어렵다."는 취지로 회신하였다.

마. 원고는 익산지방국토관리청과 사이에 이 사건 선박에 관한 손실보상의 협의가 성립되지 않게 되자 구 도로법 제92조 제3항에 의하여 피고에게 손실보상재결을 신청하였고, 피고는 2011. 10. 7. "원고는 2008. 5. 19. 군장대교의 통항고가 20m로 결정될 예정이라는 점을 인지하고도 이 사건 선박을 매수하였고, 군장대교의 설치는 2013년경으로 예정되어 있으므로 현재 원고에게 손실이 발생하였다고 볼 수 없다."는 이유로 원고의 손실보상재결신청을 기각하는 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였다.

【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 제5호증의 2, 3, 제6, 7, 24, 27, 28호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5호증의 각 기재와 영상, 당심의 익산지방국토관리청장에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고 주장의 요지

이 사건 소는 실질적으로 이 사건 선박에 대한 손실보상금의 증액을 구하는 것이다. 따라서 원고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라 한다) 제85조1) 제2항에 따라 사업시행자인 익산지방국토관리청을 상대로 보상금 증감의 소를 제기하여야 하고, 피고를 상대로 이 사건 재결의 취소를 구하는 항고소송을 제기할 수는 없으므로, 이 샤건 소는 피고적격이 없는 자를 상대로 제기된 것이어서 부적법하다.

나. 판단

구 도로법 제92조 제1항은 '이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토해양부장관이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하고, 그 밖의 행정청이 한 치분이나 제한으로 인한 손실은 그 행성청이 속하여 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다."고 규정하고 있고, 제2항은 "제1항에 따른 손실의 보상에 관하여는 국토해양부장관이나 그 밖의 행정청이 그 손실을 입은 자와 협의하여야 한다."고 규정하고 있으며, 제3항은 "제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다."고 규정하고 있다. 또한, 구 도로법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제72조 제1항은 "법 제92조 제3항에서 국토해양부장관 또는 시·도지사의 처분이나 제한으로 인한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회에 신청하고, 시장·군수 또는 구청장의 처분이나 제한으로 인한 재결은 지방토지수용위원회에 신청하여야 한다."고 규정하고 있다.

이와 같은 구 도로법 등의 관련 규정에 따르면, 구 도로법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자는 국토해양부장관이나 그 밖의 행정청과 사이에 손실보상에 관한 협의를 하고, 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관할 토지수용위원회에 손실보상 재결을 하도록 하면서 그 재결에 대한 불복질차에 관하여 특별한 규정을 마련하지 않고 있을 뿐만 아니라 사업시행자를 상대로 손실보상금의 증감을 구하도록 규정하고 있는 공익사업법 제85조 제2항을 준용한다는 명시적인 규정을 두고 있지도 않다.

따라서 원고는 사업시행자인 익산지방국토관리청과 사이에 이 사건 선박 등에 관한 손실보상의 협의를 하고, 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 피고에게 재결을 신청하고 그 재결에 관하여도 불복일 때에는 피고를 상대로 이 사건 재결에 대한 행정소송을 제기하는 방법으로 권리구제를 받을 수밖에 없다 할 것이므로, 이와 다른 전제에 선 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

3. 본안에 관한 판단

가. 원고 주장의 요지

원고는, 이 사건 도로구역 결정고시 이전인 2008. 5. 19. 원고 소유의 신흥3호 외에 바다모래의 채취·운송·판매 등 본래의 영업을 원활하게 진행하는데 가장 적합한 이 사건 선박을 매수하게 되었고, 그 당시 군장대교의 통항고는 20m로 확정되어 있지도 않았다. 특히 원고가 소유한 이 사건 선박이 군장대교 아래를 통과하기 위하여는 마스트 및 리마다 높이 때문에 만조 시 통항고가 28m 이상이 되어야 하고, 이러한 사정으로 원고로서는 이 사건 선박을 개조하는 등의 방법으로 운항이 가능할 것을 조건으로 군장대교 건설공사에 동의하였다. 또한, 군산지방해양항만청은 익산지방국토관리청에 원고 소유의 신흥3호 외에 이 사건 선박에 관한 손실보상을 하고, 그 결과를 통보하라는 조건을 부가하여 공유수면 점 · 사용 허가를 하였는데도, 익산지방국토관리청은 원고에게 이 사건 선박에 관한 손실보상을 위한 아무런 조치도 취하지 않았다. 한편 구 공유수면관리법(2010. 4. 15. 법률 제10272호 공유수면관리법 부칙 제2조 제1호 로 폐지되었다. 이하 '구 공유수면관리법'이라 한다) 제7조 제1호에서는 공유수면의 점·사용 허가로 인하여 피해가 예상되는 권리를 가진 자의 동의가 필요하다고 규정하고 있는데, 익산지방국토관리청은 군산지방해양항만청에 공유수면 점·사용 허가신청을 하면서 원고의 동의서를 제출하지도 않았고, 군산지방해양항만청은 감정평가 등의 보상절차에 따라 조치할 계획이라는 익산지방국토관리청의 회신만을 근거로 공유수면 점·사용 허가를 하였다.

따라서 피고는 원고에게 헌법 제23조, 구 도로법 제92조 제1항 또는 구 공유수면 관리법 제18조 제3항, 제1항, 제16조 제4호에 따라 군장대교의 통항고가 20m로 결정되어 이 사건 선박이 제대로 그 항로를 통행하지 못하게 됨으로써 원고가 입게 된 손실인 ① 이 사건 선박의 개조에 소요되는 비용, ② 이 사건 선박을 개조하는 기간 동안의 원고가 조업을 중단함으로 인하여 입은 영업상의 손실 등을 보상하여야 하므로, 원고의 손실보상청구를 기각한 이 사건 재결은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정 사실

1) 원고의 공유수면 점·사용허가 및 변경허가

가) 원고는 2006. 10. 13. 군산지방해양항만청 장양해양사무소장2)으로부터 충남 서천군 장항읍 원수리 153번지 지선 14,544㎡를 골재야적 및 반 · 출입을 위한 부선선착장(하역시설, 세척시설 포함), 골재운반선 접안 및 하역을 위한 부속시설(부선) 설치의 목적으로 허가기간 2006, 10. 13.부터 2007. 9. 28.까지(그 후 1회에 걸친 변경허가에 의하여 허가기간이 2007. 9. 29.부터 2008. 9. 28.까지로 변경됨)로 하는 공유수면 점·사용 허가를 받았는데, 당시 부가된 허가조건의 주요 내용은 아래와 같다.

○ 허가기간 만료 등 계속해서 점·사용하지 않을 경우는 원상회복하여야 하며 사전에 복구계획서 등을 제출하여야 함(제7항).

○ 항만운영 및 개발계획 등 필요할 경우에는 변경 · 취소할 수 있으며 원고는 이에 따라야 하고 이로 인하여 발생되는 비용 및 손해를 청구할 수 없음(제15항).

나) 그 후 원고는 2009. 10. 14. 군산지방해양항만청 장양해양사무소장으로부터 충남 서천군 장항읍 원수리 153번지 지선 13,550㎡(직접: 5,700㎡, 간접: 7,780㎡)에 관하여 허가기간 2008. 9. 29.부터 2010. 5. 31.까지(그 후 3회에 걸친 변경허가가 이루어져 허가기간이 2013. 5. 31.까지로 변경됨)로 하는 공유수면 점·사용 허가를 받았는데, 당시 부가된 허가조건의 주요 내용은 아래와 같다.

○ 공용, 공공용 또는 공익사업에 필요한 때에는 언제든지 공유수면 점 · 사용 허가의 전부 또는 일부에 대하여 취소할 수 있다(제9항).

○ 허가기간이 만료되거나 점·사용 허가가 취소된 경우에는 원고의 부담으로 공유수면에 설치한 공작물 등을 제거하여 공유수면을 원상으로 회복하여야 하며, 원상회복 완료 후 그 결과를 제출하여야 한다(제10항).

○ 국가에서 공공목적으로 필요한 경우에는 허가조건을 변경 · 취소할 수 있으며 원고는 이에 따라야 하고 이로 인하여 발생되는 비용 및 손해를 요구할 수 없다(제11항).

2) 익산지방국토관리청의 군장대교 건설공사에 관한 공사계약 체결 경위

가) 익산지방국토관리청은 2007. 1. 14. 이른바 턴키방식(turn-key : 설계·시공 일괄입찰방식으로, 입찰참여업체의 기본실계를 근거로, 최종 실시실계적격업체를 선정한 후 계약하는 방식)으로 군장대교 건설공사에 관한 입찰공고를 하였다.

나) 삼성물산 주식회사(이하 '삼성물산'이라 한다)는 2007. 3. 15. 원고에게 군장대교, 건설공사의 입찰에 참여하기 위한 기본설계도면 작성 시 원고가 보유한 선박의 현황 · 제원, 공유수면 점·사용허가기간을 적극 반영할 예정이므로 이에 대한 업무 협조를 하여 달라고 요청하였는데, 원고는 2007. 3. 23. 삼성물산에게 군장대교를 통과하는 원고 보유의 선박에 관하여 아래와 같은 내용의 현황 · 제원 등의 관련 자료를 제출하였다.

다) 삼환기업 주식회사(이하 '삼환기업'이라 한다)는 2007. 4.경 원고에게 군장대교 건설공사의 기본설계를 시행 중에 있는데, 그 주교량부의 통과 선박을 고려한 통항고를 24m로 설계하면 원고의 모래채취부선인 신흥3호의 운항에 지장이 있을 것이므로 높이의 조절 등 기타 방법으로 문제를 해결할 수 있는지, 이와 같은 문제 해결이 가능하다면 군장대교의 높이를 24m로 설계하는데 동의할 수 있는지에 관하여 검토한 후 회신하여 달라고 요청하였다.

라) 이에 대하여 원고는 2007. 4. 13. 삼환기업에게 신흥3호의 마스터 높이는 시설장비 교체 및 선박 교체로서 가능하며 이러한 문제점을 해결하여 준다면 군장대교의 높이를 24m로 설계하는데 동의할 수 있다는 내용의 회신을 하였고, 2007. 4. 30. 삼환기업과 사이에 "원고는 삼환기업이 군장대교 건설공사의 설계를 수행함에 있어서 항로 구간의 통항고를 25m로 설계함에 동의하고, 삼환기업은 원고가 소유한 모래채취부선인 신흥3호의 마스트 및 리마다 높이(현재 28.0m)를 25m이하로 조징하기 위하여 협의 후 조치하는 것에 동의한다."는 내용의 동의서를 작성하였다.

마) 그 후 익산지방국토관리청은 2007. 6. 5. 입찰참가업체인 삼환기업 컨소시엄, 삼성물산 컨소시엄(삼성물산, 에스케이건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사로 구성됨)으로부터 각 군장대교 건설공사와 관련한 기본 설계도면과 가격입찰서 등 입찰견적서를 제출받았다.

바) 삼성물산 컨소시엄은 2007. 7. 18. 익산지방국토관리청으로부터 군장대교 건설공사의 최종 실시설계적격자로 선정되었고, 그 무렵부터 2008. 7. 28.까지 군장대교 건설공사를 위한 실시설계를 진행하였으며, 2008. 9. 9. 익산지방국토관리청과 사이에 군장대교 건설공사에 관한 시공계약을 체결하였다.

3) 군장대교 건설공사를 위한 통항고 변경 과정

가) 익산지방국토관리청은 2007. 2. 26. 군산지방해양항만청과 사이에 군장대교 건설공사 관련 협의를 하였는데, 군산지방해양항만청은 2007. 3. 16. 15:00 원고를 포함한 이해관계자들을 상대로, '군장대고, 건설과 관련한 선박의 안전한 통항로 확보를 위한 교량의 높이 및 교각간의 거리'를 협의할 목적으로 회의를 개최하였다.

나) 그 후 익산지방국토관리청은 2007. 3. 30. 군산시에, 2007. 4. 19. 군산지방해 양항만청에 각 설계 · 시공일괄입찰공사로 추진하고 있는 군장대교 건설공사의 통항고 등에 관한 협의를 위한 의견 요정을 하여 관련 기관으로 아래와 같은 내용의 의견을 제시받았다.

[군산지방해양항만청]

원고와 별도 협의를 통해 요구사항(통항고 28m) 반영 여부를 결정할 필요가 있음

[일괄입찰 참여 업체 의견]

○ 삼성물산

- 통항고를 28m 계획 시 교차로 설치 기준 위배(기준 S=11% 상회: 도시구간)

- 군산지방해양항만청 공유수면 점 · 사용 조건부 허가(조수대기 운항, 리마다 개조)

○ 삼환기업

선박의 운행 빈도, 조수대기 등을 고려하여 통항고 24m 적정

○ 현대산업개발

- 해망IC 종단경사가 최소 13.5%로 설계기준을 만족하지 못해 해망IC 계획 곤란

- 조위차를 이용 평균해수면 이하에서 통행 가능 및 선박 리마다 개조

[군산시 의견]

교량 높이가 24m로 계획되면 기존 도로와의 접속을 위하여 군산시 랜드마크인 월명산의 훼손이 불가피하고 경관중점 관리대상인 월명공원 주변의 경관저해가 우려될 뿐만 아니라 연결 램프가 급경사로 차량 통행에 지장이 우려되므로, 이와 같은 사정을 고려하여 교량 높이는 18m 내외로 계획

[익산지방국토관리청 의견]

통항고 28m 계획 시 도로시설기준에 맞는 교량건설 등이 곤란하며, 원고의 배 1척으로 인하여 통항고를 높일 경우 건설비가 과다하게 소요되므로, 경제적인 측면 등을 감안하여 군산지방해양항만청에서는 적정 통항고(24m)를 계획할 수 있도록 원고의 공유수면 점 · 사용(2007. 9.경 만료) 연장 허가 시 조수대기 운항 또는 리마다 개조의 조건부 허가 제시 요망

다) 한편 삼성물산 컨소시엄이 2007. 6. 5. 입찰 참가 당시 제출한 군장대교 건설공사 기본설계에 의하면 통항고가 25.5m로 제시되었다. 또한 삼성물산 컨소시엄은 2007. 9.경 익산지방국토관리청에 군장대교 건설공사 항로 시설한계 검토보고서를 제출하였는데, 이에 의하면 군장대교를 운항하는 신흥3호, 807 신흥호, 808신흥호, TERAOKA-41호 등 원고를 포함한 이해관계자들이 보유하고 있는 선박의 현황 • 제원을 고려하여 설계항 로폭 130m(가항폭 140.5m), 통항고 25.5m로 제시되어 있다.

라) 그런데 군산시는 익산지방국토관리청에 군장대교 건설공사 관련 실시설계 협의의견 제시 요청과 관련하여, ① 2007. 9. 11. 군장대교의 통항고를 18m 이하로 낮추고 피해선박인 원고의 신흥3호에 대하여는 보상할 것을 요청하고, ② 2007. 11. 2. 안전사고 예방 및 유지관리가 용이하도록 교량 높이를 18m 이하로 낮추고 피해대상인 선박에 대하여는 보상을 요한다는 등을 주요 내용으로 하는 의견제시를 하였으며, ③ 2008. 1. 9. 원고가 보유한 신흥3호의 리마다 높이는 28.5m이나 2000년 이후 입·출항 실적이 없는 것으로 확인되어 군장대교의 통항고를 20m로 조정할 필요가 있다는 등의 추가의견을 각 제시하였다.

마) 익산지방국토관리청은 2008. 1. 30, 군산지방해양항만청에 군장대교 건설공사와 관련하여 통항고를 25.5m에시 20m로 하향 조정하여 달라는 군산시의 요구에 대하여 선박 등의 운항 지장 여부를 검토하여 조정 가능한지 여부에 대하여 협의를 요청하였다.

바) 군산지방해양항만청은 2008. 1. 31. 원고, 서천군 등 관련기관이나 이해관계자들에게 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 조정할 경우 원고가 보유한 선박의 운항에 지장을 주는지 여부에 관하여 의견을 제시해 달라고 요청하였는데, 이와 관련하여 원고와 서천군에서 제시한 의견은 아래와 같다(그 외에도 원고는 2008. 2. 5. 군산지방해양항만청 장항해양수산사무소로부터 부선인 신흥3호가 단독으로 입출항 신고를 하지 않고 이와 결합하여 운항하는 예인선인 신흥7호에 대한 2007. 4. 7.부터 2007. 9. 17.까지의 입출항 내역을 확인하여 제출하였다).

[원고 - 2008. 2. 14.]

① 원고는 군장대교 건설공사와 관련한 선박의 안전한 통항로 확보를 위한 교량의 높이 및 교각간의 거리'를 협의하기 위한 회의 당시 신흥3호의 리마다 높이를 28m로 강조하였으나 어찌된 연유인지 설계가 25.5m로 하향 조정되었고, 이대로 군장대교가 건설된다면 신흥3호의 운항이 원천적으로 불가능한 상태인데도 통항고를 25.5m에서 20m로 조정한다면 선박 운항이 불가능하므로 이에 대하여 해결책이 강구되지 않고 시행된다면 원고의 존폐문제까지 대두된다.

② 통항고가 20m로 결정된다면 원고가 소유한 다른 선박인 808신흥호, 807신흥호의 하우스 마스트 높이가 18.8m이므로 파랑에 의한 동요 동의 문제로 선박의 안전운항에 문제가 생긴다.

③ 원고가 보유한 리마다(호스를 들어 올리는 방식)를 사용하는 신흥3호는 지속적인 모래채취로 바다의 해심이 깊어지고, 이로 말미암아 펌프호스를 연장하여야 하므로 상대적으로 리마다의 길이를 높여야 하는데, 리마다 타입 방식의 원심펌프를 릴타입(호스를 감는 방식)의 전동펌프로 교체함으로써 통항고를 낮출 수 있을 것으로 생각되나, 전동펌프교체는 제작기간과 비용의 부담이 상당하므로 충분한 검토와 협의가 필요할 것으로 생각된다.

④ 원고는 삼환기업과 약속했던 것처럼 어떤 건설사와도 사업에 지장이 없고 선박 (신흥3호)의 시설 및 제반 비용이 해결된다면 원칙적으로 국책사업에 전적으로 동의함을 표명한다.

[서천군 - 2008. 2. 15.]

금강하구언 공사 이후 토사가 지속적으로 쌓여 매년 준설공사를 하고 있는 실정에서 만조 시 어선입출항, 상류 어선어업활동 등에 지장을 초래할 우려가 있다는 이유로 당초 계획대로 통항고를 25.5m로 유지하여야 한다.

사) 군산지방해양항만청은 2008. 2. 21. 익산지방국토관리청에게 '통항고를 25.5m에서 20m로 하향 조정하기로 하는 협의 요청에 대하여 관계자들의 의견을 수렴한 결과, 일부 관련기관 및 원고를 비롯한 단체에서 이의를 제기함에 따라 군장대교 육·해상 안전사고 예방을 위하여 별도 협의를 통한 이견 조정이 필요하다'는 취지의 답변을 하였다.

아) 익산지방국토관리청은 그 동안의 관련기관과 이해관계인들 사이의 협의 사항을 검토한 결과 통항고를 20m로 하향 조정하게 되면 원고가 소유하고 있는 신흥3호만 이 운항에 지장이 있을 것으로 조사되고, 원고 소유의 신흥3호에 대한 손실보상이 이루어지면 원고로서도 군장대교 건설공사에 원칙적으로 동의한다는 의견이 표명된 만큼 군장대교의 통항고를 20m로 변경하여 실시설계를 추진하기로 하였다.

자) 이에 삼성물산 컨소시엄은 2008. 5. 22. 익산지방국토관리청에 군장대교의 실시설계를 진행하는 과정에서 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 변경하기로 하는 통항고 변경 실정보고'를 하여 2008. 5. 26. 익산지방국토관리청의 승인을 받았고, 2008. 7. 28. 군장대교의 통항고를 20m로 하는 최종 설계도서를 완료하였다.

차) 한편 익산지방국토관리청은 2008. 7. 1. 군산지방해양항만청, 군산시, 서천군 등에게 군장대교 건설공사의 도로구역 결정고시를 위한 사전 협의를 요청하였는데, 원고는 2008. 7. 30. 군산지방해양항만청(장항해양사무소)에 이 사건 선박과 신흥3호는 군장대교의 선박 안전 통과높이가 해수면의 만조 시 28m 이상이 되지 않을 경우 운항하지 못함을 알려드리니 이 점을 반영하여 달라는 회신을 하였고, 그 결과 군산지방해 양항만청은 2008. 8. 1. ① 교량 높이를 25m→20m로 변경함에 따른 항계 내에 등록된 선사의 선박 운항지장에 대한 사전보상 등의 조치를 완료 후 공사를 시행하여야 하고, ② 피해가 예상되는 인접한 토지 · 공작물의 소유자 또는 점유자[한양통상(주), 원고]에 대하여 보상 등 피해대책을 수립하여 조치하여야 한다는 것을 주요 내용으로 하는 사전협의 의견을 회신하였다(그밖에 군산시, 서천군은 군장대교의 통항고 20m에 대하여 별다른 의견을 제시하지 않는 채 군장대교 건설공사에 따른 어업피해, 어선의 입출항 지장 등의 예방이나 대책에 대한 의견만을 회신하였다).

4) 익산지방국토관리청의 공유수면 점·사용 허가

가) 익산지방국토관리청은 군산지방해양항만청에 군장대교 건설공사를 위하여 2008. 7. 8. 이 사건 도로구역 결정 고시를 위한 사전협의를 거친 후 2008. 10. 27. 공유수면 점 · 사용 허가신청을 하였다.

나) 이에 대하여 군산지방해양항만청은 2008. 11, 26. 의산지방국토관리청에 ① 국토해양부에서 추진 중인 항만재개발 사업타당성 및 평가체계 구축 용역(군산내항 재개발) 사업구간과의 간섭에 대한 본부 항만재개발과 사이에 협의 결과, ② 군장대교 건설공사로 피해가 예상되는 인접 점유자(원고)의 동의 여부 등 처리 대책을 보완하여 달라는 요청을 하였고, 원고는 2008. 12. 1. 군산지방해양항만청에 익산지방국토관리청의 군장대교 건설공사와 관련한 공유수면 점·사용 허가신청에 대하여 통항고가 28m에 이르지 않으면 모래 채취운반 부선인 신흥3호와 이 사건 선박의 운항이 불가능하므로 이를 반영하거나 선박 개조 등의 피해 대책을 마련해 달라는 의견을 제시하였다.

다) 익산지방국토관리청은 2008. 12. 15. 군산지방해양항만청에, ① 고가램프 통행으로 인한 차량소음 방지 대책 수립 등으로 군산내항 재개발사업에 지장이 없도록 조치하여 군장대교 건설공사를 시행하기로 하는 국토해양부와 업무 협의결과를 첨부하고, ② 원고가 보유한 선박의 운항 지장에 대하여는 감정평가 등 보상절차에 따라 조치할 계획이라는 내용의 공유수면 점·사용 허가신청 보완자료를 제출하였다.

라) 군산지방해양항만청은 2008. 12. 30. 익산지방국토관리청에게 구 공유수면관리법 제6조 제1항에 의하여 공유수면 점·사용 허가를 하였는데, 그와 관련한 승인 조건의 주된 내용은 아래와 같다.

○ 공유수면 점·사용 위치는 군산시 해망동 57-40 지선 및 충남 서천군 장항읍 원수리 317-9 지선 연결구역의 공유수면이다(제1항).

○ 점·사용 면적은 56,056㎡이고, 점·사용 목적은 군장대교 건설이다(제2항).

○ 공유수면 점 · 사용 허가기간은 2008. 12. 30.부터 2011. 12. 29.까지(3년)이다(제3항).

○ 원고 소속 선박인 신흥3호 및 이 사건 선박의 선박통항 지장에 대해서는 향후 보상 절차에 따라 조치하여야 하며, 그 결과를 군산지방해양항만청에 통보하여야 한다(제15항).

마) 군산지방해양항만청은 2011. 12. 20. 익산지방국토관리청에게 공유수면관리 및 매립에 관한 법률 제10조 제2항에 의하여 공유수면 점·사용 허가기간을 2011. 12. 30.부터 2016. 12. 29.까지(5년)로 하는 공유수면 점 · 사용 변경승인을 하였다.

5) 이 사건 재결 후 원고에 대한 손실보상의 경과

가) 익산지방국토관리청은 2012. 9. 5. ㈜중앙감정평가법인 전북지사장, ㈜대한감정평가법인 충청지사장에게 군장대교 건설공사에 따른 원고 소유의 신흥3호에 관한 상태를 확인한 후 보상방법 등을 정하기 위하여 감정평가를 의뢰하였다.

나) 익산지방국토관리청은 2012. 11. 26. 원고에게, "원고가 신흥3호의 개조비용에 대한 감정평가가 아닌 잔존가치에 따른 시가감정에 대한 평가방식에 이의를 제기하면서 물건조사 등을 거부함으로써 2012. 10, 23. 감정평가가 진행되지 못하였으니 적절한 보상금 산정을 위하여 협조하여 달라."는 요청을 하였고, 이에 대하여 원고는 2012. 12. 16. 익산지방국토관리청에 "원고가 바다모래 채취 등의 사업을 계속 영위하기 위하여 신흥3호와 이 사건 선박의 개조가 필요하고, 그에 따라 위 각 선박의 개조 비용이 아닌 잔존가치 평가에 따른 시가보상이 이루어지게 된다면 원고로서는 폐업할 수밖에 없어 불가피하게 익산지방국토관리청의 요청에 응할 수 없다."는 내용의 회신을 하였다.

다) 익산지방국토관리청은 2013. 1. 15. 2013. 7. 29. 원고에게 군장대교 건설공사로 통항에 지장이 예상되는 원고 소유의 신흥3호에 대한 손실보상을 위하여 물건조사 및 감정평가가 이루어질 수 있도록 적극적으로 협조해 달라고 다시 요청하였다.

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제4호증, 제5호증의 1, 4, 제9호증, 제10호증의 1, 5, 제11 내지 14호증, 제16 내지 26호증, 제41 내지 46호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기제, 제1심 법원의 군산지방해양항만청장, 군산시장, 익산지방국토관리청장, 삼성물산에 대한 각 사실조회 결과, 당심의 군산지방해양항만청장, 익산지방국토관리청장에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 구 도로법에 의한 손실보상 여부

구 도로법 제92조 제1항은 "이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토해양부장관이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하고, 그 밖의 행정청이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 그 행정청이 속하여 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다.”고 규정하고 있을 뿐, 그 손실의 범위나 손실보상의 구체적인 기준에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않다. 그러나 공법상 손실보상이란 공공필요에 의한 행정작용에 의하여 사인에게 발생한 특별한 희생에 대하여 전체적인 공평부담의 견지에서 그를 조정하기 위하여 공익사업의 주체가 그 재산적 손실을 전보해주는 제도라는 점에서 그 사인에게 특별한 희생이 발생하여야 하는 것은 당연하며(대법원 2010. 12. 9. 선고 2007두6571 판결 등 참조), 공익사업의 시행에 따라 헌법이 예정한 당해 재산권의 내용과 한계 내에 머무르거나 재산권의 사회적 기속성의 범주에 해당된다면 그 사인에게 손실보상청구권이 발생된다고 볼 수 없다.

이러한 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 익산지 방국토관리청의 이 사건 도로구역 결정고시에 의한 군장대교 건설공사의 시행으로 인하여 원고에게 적법한 공권력의 행사로 가하여진 과도한 침해로서 특별한 희생이 발생하여 손실보상청구권이 인정된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 재결은 적법하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 군장대교 건설공사의 기본설계도면 작성 과정에서 원고 소유의 선박인 신흥3호의 현황 · 제원이 반영되어 통항고가 25.5m로 설계되었는바, 이와 같은 통항고에 의하여 신흥3호나 그와 제원이 비슷한 이 사건 선박은 정상적인 운항이 어렵다는 점을 원고로서는 이미 알고 있었다. 그 뿐만 아니라 익산지방국토관리청은 삼성물산 컨소시엄을 통하여 군장대교 건설공사를 위한 최종 설계도면을 작성하면서 군산시의 요청에 따라 그 통항고를 18m ~ 20m로 하향 조정하기 위하여 관련기관 및 이해관계자들을 상대로 지속적인 협의 절차를 진행 중에 있었고, 이에 대하여 원고는 지속적으로 의견 제시 등을 하고 있었던 만큼 군장대교의 통항고가 하향 조정될 가능성을 충분히 예상할 수도 있었다. 이러한 사정들에 의하면, 원고가 이 사건 선박을 매수하여 모래 채취·운반을 위한 영업을 계속할 수 있었을 것이라고 정당하게 신뢰할 만한 특별한 사정이 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라 이 사건 선박의 개조 비용과 그에 따라 발생할 수 있는 원고의 영업상 손실이 군장대교의 건설공사로 인하여 비로소 발생하게 되었다고 보이지 않는다.

② 익산지방국토관리청은 군장대교의 설치로 인한 주교량부의 통과 선박을 고려한 통항고를 구체적으로 확정하는 과정에서 원고를 포함한 이해관계자들과 관련 기관들 사이의 이익 형량 즉, 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에 미칠 수 있는 정당한 이익을 비교하여 그 통항고를 확정하였다고 보이고, 이러한 과정에서 원고가 매수한 이 사건 선박이 고려 대상에서 제외(익산지방국토관리청이 원고의 이 사건 선박 매수한 사실을 잘 알면서도 이를 반영하지 않은 채 그 통항고를 확정하였다고 볼 만한 자료도 없다)된 것에 불과하여 군장대교의 설치에 따른 주교량부의 통과 선박을 고려한 통항고의 결정 과정에 정당성과 객관성이 결여되었다고 볼 수는 없으므로, 통항고가 당초 25.5m에서 20m로 하향 조정된 후 이 사건 도로구역 결정 고시기 있고 그에 따라 군장대교 건설공사가 시행념으로 인하여 원고에게 실질적이고 현실적인 피해가 발생되었다고 단정할 수도 없다.

③ 이 사건 도로구역 결정 고시 이전에 이미 공익사업인 군장대교 건설공사의 시행이 이미 객관적으로 확정되어 있었고, 다만 군장대교의 설치로 인한 주교량부의 통과 선박을 고려한 통항고를 구체적으로 확정하기 위한 절차가 진행되고 있었다. 여기에다 위 인정 사실에서 알 수 있는 원고의 모래 채취·운반 사업의 현황, 이 사건 선박의 제원, 군장대교의 통항고 결정 경위, 이 사건 선박의 매수 시기와 이 사건 도로구역 결정 고시 사이의 시간적 간격 등의 사정을 보태어 보면, 이 사건 도로구역 결정 고시 이전에 원고가 이 사건 선박을 취득하였다는 사정만으로는 이 사건 선박의 개조 비용과 그에 따라 발생할 수 있는 원고의 영업 손실이 손실보상의 대상에 해당되고, 그 결과 공평부담의 견지에서 이와 같은 재산적 손실을 조정해 주어야 할 필요성이 있다고 보기 어렵다.

2) 구 공유수면관리법에 의한 손실보상 여부

구 공유수면관리법 제18조 제1항은 "관리청은 제16조의 규정에 의한 처분으로 인하여 손실을 입은 자가 있는 때에는 그 손실을 보상하여야 한다."고 규정하고 있고, 제16조 제4호는 "관리청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 의 규정에 의한 공익사업을 위하여 필요한 경우에는 점·사용 허가를 받은 자에 대하여 그 허가를 취소하거나 점·사용의 정지, 시설물 기타 공작물의 개축·이전을 명할 수 있다."고 규정하고 있다.

이와 같은 관련 규정의 체계 및 문언에 따르면, 관리청인 군산지방해양항만청이 공익사업인 군장대교 건설공사를 위하여 원고에 대한 공유수면 점·사용 허가를 취소하거나 점 · 사용의 정지, 시설물 기타 공작물의 개축 · 이전을 명하는 경우 원고에게 그 손실을 보상하여야 한다는 것으로 해석되므로, 익산지방국토관리청으로서는 구 공유수면관리법 제18조 제1항에 의하여 손실보상의무를 부담하는 주체라고 볼 수 없고, 나아가 관리청인 군산지방해양항만청이 군장대교 건설공사를 위하여 원고에 대한 공유수면 점·사용 허가를 취소하거나 점 · 사용의 정지 등을 명하였다고 인정할 만한 아무런 증거도 없는 만큼 원고에게 손실보상청구권이 발생되었다고 보기도 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 그 밖의 원고의 주장에 대하여

가) 익산지방국토관리청의 공유수면 점·사용 허가 조건 위반 주장에 대하여

원고는, 익산지방국토관리청이 군산지방해양항만청으로부터 원고 소유의 선박인 신흥3호 뿐만 아니라 이 사건 선박에 대하여도 보상절차에 따라 조치를 취하고 그 결과를 군산지방해양항만청에 통보하는 것을 조건으로 공유수면 점·사용 허가를 받았는데도, 이와 달리 아무런 조치를 취하지 않고 있으므로, 이러한 허가조건의 불이행에 책임이 있는 익산지방국토관리청이 손실보상의무를 부담한다는 취지의 주장을 한다.

위 인정사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음의 사정 즉, ① 군산지방해양항만청이 익산지방국토관리청에 공유수면 점 · 사용허가를 하면서 부가한 허가조건은 원고가 익산지방국토관리청에 대하여 적법한 손실보상청구권이 발생되었음을 전제로 그에 따른 정당한 손실보상을 이행하라는 의미로 해석될 뿐 원고의 손실보상청구권이 발생되지 않은 이 사건 선박에 대해서 까지 무조건 익산지방국토관리청이 원고에게 직접 손실보상을 이행하라는 근거가 된다고 보이지 않는 점, ② 익산지방국토관리청은 원고 소유의 신흥3호에 대하여 손실보상을 하기 위한 절차를 진행 중에 있는 점, ③ 익산지방국토관리청이 공유수면 점·사용 허가조건을 위반하였다는 원고의 주장(구 공유수면관리법 제7조 제1호에 의하여 권리자인 원고의 동의서가 없는데도 군산지방해양항만청장이 익산지방국토관리청에 공유수면 점·사용허가를 하였다는 원고의 주장을 포함한다)에 의하더라도, 그러한 사정은 군산지방해양항만청의 익산지방국토관리청에 대한 공유수면 점·사용 허가에 대한 취소 등을 할 수 있는 사유에 해당된다고 보아야 하는 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 원고가 내세우는 사정만으로는 익산지방국토관리청이 원고에게 이 사건 선박에 대한 손실보상의무를 부담한다고 볼 수는 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 공익사업법에 의한 절차 위반 주장에 대하여

원고는, 공익사업법 제26조, 제15조 제1항에 의하여 토지조서 및 물건조서를 작성한 후 보상계획을 토지소유자 등의 이해관계인에게 통지하고, 이에 대하여 토지소유자 등의 이해관계인이 이의가 있으면 사업시행자에게 서면으로 이의를 제기할 수 있다고 규정하고 있는데, 이와 같은 규정에 위반하여 익산지방국토관리청이 정당한 이유 없이 공익사업법 제14조, 제15조 제3항에서 인정하고 있는 토지조서 및 물건조서에 관한 원고의 서명·날인이나 이의할 정당한 권리를 박탈하였으므로, 이 사건 재결이 위법하다고 주장한다.

구 도로법 제48조 제1항은 "관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 도로구역에 있는 토지 · 건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지 · 건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하기나 사용할 수 있다.”고 규정하고, 같은 조 제3항은 "제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 공익사업법을 준용한다."고 하여 수용(사용)재결에 관한 규정을 두고 있다. 다른 한편, 구 도로법 제92조 제1항은 "이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토해양부장관이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하고, 그 밖의 행정청이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 그 행정청이 속하여 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다."고 규정하고, 같은 조 제3항은 "제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다."고 하여 손실보상재결에 관한 규정도 두고 있다.

그런데 앞서 본 처분의 경위 및 을 제5호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, ① 이 사건 재결은 익산지방국토관리청이 아닌 이 사건 도로구역 결정고시로 손실을 받은 원고의 신청에 의하여 이루어진 점, ② 원고는 이 사건 도로구역 결정고 시에 의한 군장대교 건설공사로 이 사건 선박의 운항이 어렵게 되었다고 하면서 익산지방국토관리청장에게 손실보상협의를 요청하였으나, 그 협의가 성립되지 아니하자 구 도로법 제92조 제3항, 같은 법 시행령 제72조에 의한 손실보상재결을 신청하였다고 보이는 점, ③ 이 사건 재결의 주문에서는 원고의 손실보상재결신청을 기각한다고 기재되어 있을 뿐 수용 또는 사용할 토지의 구역 및 사용방법, 수용 또는 사용의 시기와 기간에 관하여 아무런 기재가 없고, 그 이유 부분에서는 원고가 이 사건 도로구역 결정 고시에 의하여 군장대교의 선박 통항고가 20m로 결정된 사실을 원고가 사전에 인지하였으며, 군장대교 교량의 설치가 2013년경으로 예정되어 현재 손실이 발생되었다고 볼 수 없어서 구 도로법 제92조 제1항에 의한 손실보상청구권이 인정되지 아니한다고 기재되어 있는 점 등의 사정이 있음을 알 수 있다. 이에 의하면 이 사건 재결은 수용(사용)재결이 아닌 구 도로법 제92조 제1항, 제3항에 의한 손실보상재결에 해당된다 할 것이어서 구 도로법 제48조 제1항, 제3항에 의한 토지 등의 수용(사용)재결과 관련한 공익사업법의 규정이 직접 준용된다고 볼 수 없으므로, 원고가 내세우는 사정만으로는 이 사건 재결이 위법하게 된다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장 판사 임상기

판사 김세용

판사 이수환

주석

1) 공익사업법 제85조 (행정소송의 제기)

① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.

② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(증감)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지 소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다.

2) 해양수산부 군산지방해양수산청은 2008. 2. 29. 국토해양부 군산지방해양항만청으로 소속 변경되었다. 그리고 군산지방해양수산청 장항해양수산사무소도 군산지방해양항만청 장양해양사무소로 변경되었다. 이하 소관부처 및 명칭 변경 전후를 모두 합하여 변경된 명칭으로 특정하기로 한다.