전주지방법원 2013.10.30. 선고 2011구합3224 판결

가. 원고(유진산업 주식회사에서 2009. 10. 8. 원고로 상호가 변경되었다. 이하 상호변경 전후 모두 '원고'라 한다)는 충남 서천군 장항읍 원수리 153 일대에서 바다모래 채취 · 운반용 부선 및 예인선 등을 소유하고 골재채취업 및 해상 화물 운송업 등을 영위하는 회사이다.

나. 원고는 2008. 5. 19. 모래채취·운반 용도의 부선(艀船)인 제32신흥호(길이 67.28m, 너비 14.00m, 깊이 5.00m, 총톤수 987톤, 이하 '이 사건 선박'이라 한다)를 매수하여 2008. 5. 21. 선박등기부에 그 명의의 소유권이전등기를 마쳤다. 그런데 이 사건 선박의 갑판 위에는 바다모래 준설을 위한 펌프 및 호스를 끌어올리기 위한 구조물인 "리마다"가 부착되어 있고, 외부 레이더 안테나를 부착하기 위한 기둥인 "마스트"가 세워져 있어 이 사건 선박이 교각 아래를 통과하기 위하여는 일정 높이 이상의 선박 통항고(通航高, '항로고', '형하고(型下高)'라고도 하며, 바다와 교각상판과의 거리 · 높이를 말한다. 이하 '통항고'라 한다)가 확보되어야 한다.

다. 한편 구 국토해양부(2013. 3. 23. 국토교통부로 명칭이 바뀌었다) 익산지방국토관리청(이하 '익산지방국토관리청'이라 한다)은 2008. 9. 16. 구 도로법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 도로법'이라 한다) 제24조에 따라 국도 4호선 (군산 ~ 경주) 노선 중에서 미개통구간인 군산시와 장항읍 사이의 연결도로 개설공사 중 군장대교 건설공사에 관하여 도로구역 결정(변경) 고시(익산지방국토관리청 고시 제2008-194호, 이하 '이 사건 도로구역 결정고시'라 한다)를 하였다.

라. 원고는 2009. 9. 17.경 익산지방국토관리청에 군장대교의 통항고가 20m로 결정됨으로써 이 사건 선박이 군장대교 아래를 통과하는 것이 불가능하게 되었다면서 이 사건 선박에 대한 손실보상협의를 요청하였는데, 익산지방국토관리청은 2010. 10. 15.경 원고에게, '군장대교 건설공사 시공업체가 결정된 후 실시설계시 교량 통항고 결정을 위하여 원고로부터 보유선박 제원을 받아서 설계에 반영하였는바, 원고는 향후 군장대교의 선박 통항고가 20m로 결정될 것을 사전에 인지하고도 이 사건 선박을 구입하였으므로 보상이 어렵다'는 취지로 회신하였다.

마. 위와 같이 사업시행자인 익산지방국토관리청과 이 사건 선박에 대한 매수협의가 불성립되자, 원고는 구 도로법 제92조 제3항에 따라 피고에게 손실보상재결을 신청하였고, 피고는 2011. 10. 7. '원고는 2008. 5. 19. 군장대교의 통항고가 20m로 결정될 예정이라는 점을 인지하고도 이 사건 선박을 매수하였고, 군장대교의 설치는 2013년경으로 예정되어 있으므로 현재 원고에게 손실이 발생하였다고 볼 수 없다'는 이유로 원고의 위 신청을 기각하는 내용의 재결(이하 '이 사건 재결'이라 한다)을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 갑 제7, 8호증, 갑 제27, 28호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변

피고는, 이 사건 소는 실질적으로 이 사건 선박에 대한 손실보상금의 증액을 구하는 내용으로 원고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '공익사업법'이라 한다) 제85조 제2항에 따라 사업시행자인 익산지방국토관리청을 상대로 보상금 증감의 소를 제기하여야 하고, 피고를 상대로 이 사건 재결의 취소를 구하는 항고 소송을 제기할 수는 없으므로, 이 사건 소는 부적법하다는 취지로 본안전항변을 한다.

나. 판단

살피건대, 구 도로법 제92조 제1항은 '이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토해양부장관이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하고, 그 밖의 행정청이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 그 행정청이 속하여 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다'고 하고, 제2항은 '제1항에 따른 손실의 보상에 관하여는 국토해양부장관이나 그 밖의 행정청이 그 손실을 입은 자와 협의하여야 한다'고 하며, 제3항은 '제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다'고 규정하고 있다.

구 도로법 시행령(2013. 3. 23. 대통령령 제24443호로 개정되기 전의 것) 제72조 제1항은 '법 제92조 제3항에서 국토해양부장관 또는 시·도지사의 처분이나 제한으로 인한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회에 신청하고, 시장·군수 또는 구청장의 처분이나 제한으로 인한 재결은 지방토지수용위원회에 신청하여야 한다'고 규정하고 있다.

그런데 구 도로법은 위 제92조 제2항에 따른 협의가 성립되지 아니하거나, 협의를 할 수 없는 경우 개시되는 제92조 제3항에 따른 관할 토지수용위원회의 손실보상 재결에 대한 불복절차에 관하여 특별한 규정을 마련하고 있지 않고, 구 도로법 제92조 제2, 3항에 따른 손실보상 재결에 관하여 공익사업법 제85조를 준용한다는 규정도 없으므로, 이 사건 재결에 대하여는 공익사업법상 수용재결 및 이의재결에 대한 불복절차에, 관한 규정인 공익사업법 제85조가 적용되는지 여부가 불분명하다.

따라서 원고로서는 행정소송법 제3조 제1호, 제4조의 규정에 따라 이 사건 재결에 대하여 그 취소를 구하는 항고소송의 형태로 불복이 가능하다고 할 것이고, 이와 다른 취지의 피고의 본안전항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 선박이 군장대교 아래를 통과하기 위하여는 그 마스트 및 리마다 높이 때문에 군장대교의 만조시의 통항고가 28m 이상이 되어야 하나, 이 사건 도로구역 결정고 시에 의하여 그 통항고가 20m로 확정됨으로써 이 사건 선박은 개조를 하지 않고서는 원래의 상태대로 군장대교를 통과할 수 없게 되었고, 원고는 원고의 다른 선박인 신흥 3호가 군장대교 가설공사 부분에 부딪치는 사고가 발생한 2009. 8. 25.경 담당공무원으로부터 그 통항고가 20m로 결정되었다는 사정을 듣고 이를 알게 된 것으로, 이 사건 도로구역 결정고시일인 2008. 9. 16. 이전인 2008. 5. 19.경 그 통항고가 20m로 확정될 것이라는 사정을 미처 인지하지 못한 채 이 사건 선박을 매수하였으며, 원고는 바다모래의 채취·운송·판매 등 본래의 영업을 원활하게 진행할 목적으로 이 사건 선박을 취득한 것일 뿐 군장대교의 건설공사와 관련하여 손실보상을 받을 목적으로 이를 취득한 것은 아니다.

따라서 피고는 헌법 제23조, 도로법 제92조 제1항에 의거 원고에게, 군장대교의 통항고가 20m로 결정되어 이 사건 선박이 제대로 그 항로를 통행하지 못하게 됨으로써 원고가 입게 된 손실인 ① 이 사건 선박의 개조에 소요되는 비용 및 ② 이 사건 선박을 개조하는 기간 동안의 원고가 조업을 중단함으로 인하여 입은 영업상의 손실 등을 보상하여야 하므로, 원고의 손실보상청구를 기각한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정사실

가) 군장대교 건설공사의 진행 경위 및 통항고의 결정 과정

(1) 익산지방국토관리청은 2007. 1. 14. 이른바 턴키방식(turn-key : 설계·시공 일괄입찰방식으로 입찰참여업체의 기본설계를 근거로 최종 실시설계적격업체를 선정한 후 계약하는 방식)으로 군장대교 건설공사에 관한 입찰공고를 하였고, 2007. 6. 5. 입찰참가업체인 ① 삼환기업 컨소시엄(삼환기업 주식회사(이하 '삼환기업'이라 한다) 등으로 구성됨} 및 ② 삼성물산 컨소시엄{삼성물산 주식회사(이하 '삼성물산'이라 한다), 에스케이건설 주식회사, 현대산업개발 주식회사 등으로 구성됨 등 2개 컨소시엄으로부터 군장대교의 기본 설계도면과 가격입찰서 등 입찰견적서를 제출받았다.

(2) 한편 위 입찰참가업체들은 군장대교의 기본설계도면 작성과정에서 원고로부터 군장대교의 통항고 설계에 반영하기 위한 목적으로 원고로부터 보유선박의 현황 (소유 및 임대현황), 제원(선박규모 : 총톤수, 폭원, 마스트 높이, 준설펌프 높이), 공유수면 점용기간(허가기간) 등 관련 자료를 제출받았는데, 위 자료에 따르면 2007. 3. 23. 당시 원고가 보유하고 있는 선박 중 군장대교를 통과하는 선박은 총톤수 781톤, 선수길이 62.04m, 너비 18m, 깊이 3.30m, 마스트 및 리마다 높이 28m의 신흥3호(원고는 2007. 2. 2. 이를 취득하였다)를 포함하여 모래채취 · 운반용 부선 및 예인선 8척이었고, 당시 원고는 이 사건 선박을 보유하고 있지 않았다.

(3) 삼환기업은 위 기본설계도면 작성과정에서 2007. 4.경 원고에게, 군장대교의 통항고를 24m로 설계할 경우 신흥3호의 운항에 지장이 있을 것이므로 마스트 및 리마다 높이의 조절이나 기타 방법으로 이를 해결할 수 있는지 여부에 관하여 문의하였는데, 이에 대하여 원고는 2007. 4. 13. '마스터 높이는 시설장비 교체 및 선박교체로 가능하며 이러한 문제점이 해결될 경우 통항고를 24m로 조절하는 데 동의한다'는 취지의 답변을 하였고, 그 후 원고는 2007. 4. 30. 삼환기업과 사이에 '원고는 삼환기업이 군장대교의 통항고를 25m로 설계함에 동의하고, 삼환기업은 원고가 신흥3호의 마스트 및 리마다 높이를 25m 이하로 조정하는 것에 추후 협의한다'는 내용의 동의서를 작성하기도 하였다. 또한 삼성물산 컨소시엄이 2007. 6. 5. 익산지방국토관리청에 제출한 군장대교의 기본설계도면에는 통항고가 25.5m로 제시되어 있었다.

(4) 그 후 익산지방국토관리청은 2007. 7. 18. 삼성물산 컨소시엄을 군장대교 건설공사의 최종 실시설계적격자로 선정하였고, 삼성물산 컨소시엄은 2007. 7. 18.부터 2008. 7. 28.까지 실시설계를 진행하였다.

(5) 삼성물산 컨소시엄은 실시설계 과정에서 2008. 5. 22. 익산지방국토관리청에 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 변경하기로 하는 내용으로 된 '통항고 변경 실정보고'를 하였고, 익산지방국토관리청은 2008. 5. 26. 현지여건 및 관계기관 협의사항을 반영하여 그 통항고를 20m로 확정하였으며, 삼성물산 컨소시엄은 2008. 7. 28. 위와 같은 내용으로 최종 실시설계를 완료하였다. 그 후 익산지방국토관리청은 2008. 9. 9. 삼성물산 컨소시엄과 사이에 위와 같은 내용으로 군장대교 건설공사에 관한 최종 시공계약을 체결하였다.

나) 통항고 변경에 관한 원고 및 관계 기관과의 협의 과정 등

익산지방국토관리청은 위와 같이 군장대교의 통항고가 20m로 확정되기까지 관계기관인 군산시, 군산지방해양항만청(2008. 2. 29. 구 해양수산부 군산지방해양수산청에서 국토해양부 소속으로 변경됨, 이하 소관부처 및 명칭 변경 전후 모두 '군산지방해 양항만청'이라 한다) 등과 수차례에 걸쳐 업무협의를 하였고, 원고를 비롯한 이해관계자들과 수차례 의견을 교환하였는데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다.

(1) 익산지방국토관리청장은 2007. 2. 26. 군산지방해양항만청장과 군장대교 건설공사 관련 협의를 하였고, 군산지방해양항만청장은 군장대교 건설과 관련하여 2007. 3. 16. 15:00경 원고와 다른 선박회사 등 이해관계자들을 상대로 '선박의 통항로 확보를 위한 교량의 높이 및 교각간의 거리 협의'를 안건으로 공청회를 개최하였는데, 원고는 위 공청회 당시 군장대교의 통항고를 28m로 하여 줄 것을 요구하였으나, 익산지방국토관리청은 도로의 기하구조기준에 부합하는 연결로의 설치가 불가능하여 수용이 곤란하다는 취지로 답변하였다.

(2) 군산지방해양항만청장은 2007. 9. 11. 익산지방국토관리청장에게 군장대교 통항고를 18m 이하로 낮추고 피해선박인 원고의 신흥3호에 대하여는 보상할 것을 요청하였고, 또한 군산시장은 2007. 11. 2. 익산지방국토관리청장에게 '군장대교의 군산측 진출입로가 급경사로 안전사고의 위험이 매우 높으므로 안전사고 예방 및 유지관리가 용이하도록 교량 높이를 18m 이하로 낮추고, 원고의 신흥3호에 대하여는 보상을 요한다'는 취지의 실시설계 협의의견 회신을 보냈으며, 2008. 1. 9. 익산지방국토관리청장에게 원고가 보유한 신흥3호의 리마다 높이는 28.5m이나 항무과 확인결과 2000년 이후 입·출항 실적이 없으므로 통항고를 20m로 조정할 필요가 있다는 추가의견을 제출하였다.

(3) 익산지방국토관리청장은 2008. 1. 30. 다시 군산지방해양항만청장에게 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 조정할 수 있는지 여부에 관하여 의견을 문의하였고, 군산지방해양항만청장은 2008. 1. 31. 원고에게 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 조정할 경우 보유선박의 운항에 지장을 주는지 여부에 관하여 의견을 제시할 것을 요청하였다.

(4) 이에 대하여 원고는 2008. 2. 14. '원고는 삼환기업과 군장대교의 통항고를 25m로 설계하는데 합의하였는데, 그 후 다른 건설사인 삼성물산 컨소시엄이 실시설계자로 선정되어 아무런 협의가 되지 않은 상태에서 통항고가 25.5m로 결정되었다고 하니 당혹스럽다. 만일 통항고가 20m로 결정된다면 원고가 소유한 다른 선박인 808/807 신흥호의 하우스 마스트 높이가 18.8m이므로 파랑에 의한 동요 등의 문제로 선박의 안전운항에 문제가 생긴다. 원고가 보유한 리마다(호스를 들어 올리는 방식)를 사용하는 모래 채취선박은 지속적인 모래채취로 바다의 해심이 깊어지는 관계로 펌프호스를 연장하여야 하므로 상대적으로 리마다의 길이를 높여야 하는데, 현재의 리마다 타입 방식의 원심펌프를 릴타입(호스를 감는 방식)의 전동펌프로 교체함으로써 통항고를 낮출 수 있을 것으로 생각되나, 전동펌프교체는 제작기간과 비용의 부담이 상당하므로 충분한 검토와 협의가 필요할 것으로 생각된다. 삼환기업과 합의하였던 것처럼 사업에 지장이 없고 선박의 시설 및 제반 비용이 해결된다면 원칙적으로 국책사업에 동의한다'는 내용의 답변을 하였고, 이에 군산지방해양항만청장은 2008. 2. 21. 익산지방국토관리청장에게 '통항고를 25.5m에서 20m로 하향 조정하기로 하는 협의 요청에 대하여 관계자의 의견을 수렴한 결과, 일부 관련기관 및 원고를 비롯한 단체와 업체에서 이의를 제기함에 따라 군장대교 육·해상 안전사고 예방을 위하여 별도 협의를 통한 이견 조정이 필요하다'는 취지의 답변을 하였다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 갑 제7 내지 16호증, 갑 제18호증, 갑 제20호증, 을 제4호증(각 가지번호 있는 것은 가지 번포 호함)의 각 기재, 이 법원의 군산지방해양항만청장, 군산시장, 익산지방국토관리청장, 삼성물산에 대한 각 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2) 판단,

살피건대, 위 인정사실에다가 앞서 든 각 증거와 이 법원의 익산지방국토관리청장, 삼성물산에 대한 각 사실조회 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 도로구역 결정고시일은 2008. 9. 16.이나, 이 사건 도로구역 결정고시일 이전인 2007. 1. 14. 설계·시공 일괄입찰방식으로 군장대교 건설공사에 관한 입찰공고가 이루어졌는바, 사업시행자인 익산지방국토관리청은 입찰참가업체들로 하여금 원고로부터 군장대교의 건설로 인하여 피해를 입게 되는 신흥3호 등 보유선박 제원을 제출받아 기본설계도면 작성에 반영하도록 하였고, 그 후 최종 실시설계적격자로 선정된 삼성물산 컨소시엄이 작성한 최종 실시설계안에서도 이를 반영하여 통항고가 결정되었던 점, ② 원고가 보유한 신흥3호의 마스트 및 리마다 높이는 28m였고, 입찰참가업체들인 삼환기업과 삼성물산 컨소시엄 등이 기본설계도면에서 제시한 통항고는 그보다 낮은 24m ~ 25.5m였는데, 원고는 2007.4.30. 삼환기업과 사이에 신흥3호 의 마스트 및 리마다의 개조를 전제로 군장대교의 통항고를 25m로 설계하는 안에 합의하였던 점, ③ 그 후 삼성물산 컨소시엄의 최종 실시설계안 작성과정에서 관계기관 협의를 통하여 진입로의 안전성 확보 등을 위하여 군장대교의 통항고를 삼성물산이 입찰 당시 기본설계도면에서 제시하였던 25.5m에서 18m ~ 20m 사이로 추가로 낮추는 방안이 논의되던 중, 군산지방해양항만청장은 2008. 1. 31. 원고에게 군장대교의 통항고를 25.5m에서 20m로 조정할 경우 보유선박의 운항에 지장을 주는지 여부에 관한 의견을 제시할 것을 요청하였고, 이에 대하여 원고는 '신흥3호의 리마다 타입 방식의 원심펌프를 릴타입(호스를 감는 방식)의 전동펌프로 교체함으로써 통항고를 낮출 수 있고, 선박의 시설 및 제반 비용의 해결을 전제로 원칙적으로 동의한다'는 취지의 회신을 하였는바, 적어도 원고로서는 위 시점에 군장대교의 통항고가 20m까지 낮아지게 될 수도 있는 가능성을 인식할 수 있었을 것으로 보이는 점, ④ 그 후 원고는 2008. 5. 19. 신흥3호와 선박의 구조, 마스트 및 리마다 높이가 유사하여 군장대교의 통항고가 만조시 28m 이상으로 되지 않는 한 교각 아래를 통과하기 위하여는 개조가 불가피한 이 사건 선박을 추가로 매수하여 2008. 5. 21. 그 명의로 소유권이전등기를 마쳤는바, 원고로서는 이 사건 선박을 매수할 당시 향후 개조를 전제로 하지 않는 한 이 사건 선박이 군장대교 아래를 제대로 통과하지 못할 것이라는 점을 예상하였거나, 충분히 예상할 수 있었다고 봄이 상당한 점, ⑤ 가사 원고가 정당한 영업상의 동기로 이 사건 선박을 매수하였다고 하더라도, 위와 같이 군장대교 건설공사의 최종 실시설계안 확정 과정에서 원고가 기존에 소유한 선박인 신흥3호의 제원을 반영하여 그 통항고가 설계되었고, 원고가 위와 같이 이 사건 선박의 군장대교 통행이 어려울 것이라는 점을 예상하고도 이를 매수한 이상, 군장대교의 통항고가 20m로 결정됨에 따른 이 사건 선박의 개조 및 그에 따라 발생할 수 있는 원고의 영업손실이 군장대교의 건설공사로 인하여 비로소 발생하게 된 것이라고 할 수는 없는 점 등의 제반 사정을 종합하면, 군장대교의 통항고가 20m로 결정됨으로써 원고에게 이 사건 선박에 대한 구 도로법 제92조 의 손실보상청구권이 발생하였다고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 한 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 취지의 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.