서울행정법원 2020.1.10. 선고 2018구합53344 판결

주위적으로, 피고가 2017. 12. 29. 확정공고한 제8차 전력수급기본계획을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2017. 12. 29. 확정공고한 제8차 전력수급기본계획 중 '월성1호기 조기폐쇄 1), 신규원전 6기(신한울 3·4호기, 천지 1·2호기, 신규원전 1·2호기) 백지화' 부분을 취소한다.

이유

1. 기초 사실

피고는 2017. 12. 29. 구 전기사업법(2019. 4. 23. 법률 제16364호로 개정되기 전의 것) 제25조에 따라 제8차 전력수급기본계획(2017~2031)을 공고하였다(산업통상자원부 공고 제2017-611호, 이하 '이 사건 기본계획'이라 한다). 이 사건 기본계획의 주요 내용 및 그중 원고들이 사익을 침해당하였다고 주장하는 부분은 아래와 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 당사자들의 주장

원고들은 이 사건 기본계획에 각종 절차적 · 실체적 하자가 있다고 주장하면서 주위적으로는 이 사건 기본계획 전부의 취소를, 예비적으로는 이 사건 기본계획 중 '월성1호기 조기폐쇄, 신규원전 6기(신한울 3·4호기, 천지 1·2호기, 신규원전 1·2호기) 백지화' 부분의 취소를 각 구한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 기본계획이 비구속적 행정계획에 불과하여 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다고 주장한다.

나, 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실 및 갑 제2호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 기본계획은 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소는 모두 부적법하다고 봄이 타당하다.

가) 전력수급기본계획은 전력수급의 안정을 위하여 피고가 2년 단위로 수립·시행하는 행정계획이다(전기사업법 제25조 제1항, 전기사업법 시행령 제15조 제1항), 전력수급기본계획에는 전력수급의 기본방향에 관한 사항, 전력수급의 장기 전망에 관한 사항, 발전설비계획 및 주요 송전 · 변전설비 계획에 관한 사항, 전력수요의 관리에 관한 사항, 직전 기본계획의 평가에 관한 사항, 그 밖에 전력수급에 관하여 필요하다고 인정하는 사항 등이 포함되어야 한다(전기사업법 제25조 제6항), 위와 같은 전력수급기 본계획의 수립목적 및 내용을 고려하면, 전력수급기본계획은 전력에 대한 장래의 수요량과 공급량을 개략적으로 전망하고 이를 통하여 향후 전력공급능력을 안정적으로 확보할 수 있도록 장기적 · 종합적인 정책방향을 제시하는 행정계획으로서 이는 그 성질상 행정기관 내부에서 사업의 기본 방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 아니하는 비구속적 행정계획에 해당한다(대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 등 참조).

나) 전력수급기본계획에 관한 규정은 전기사업법이 2000. 12. 23. 법률 제6283호로 전부 개정되면서 도입되었다. 위 법률 개정은 기존에 한국전력공사가 독점하고 있는 전기산업을 경쟁체제로 전환하는 등 전기산업의 기본 제도를 전면적으로 개편하는 것을 골자로 한다. 그런데 위 법률 개정 당시 소관 상임위원회(산업자원위원회)의 수석전문위원이 작성한 검토보고서에 의하면, 전력수급기본계획에 관한 규정을 도입하는 이유는 "전력산업이 경쟁체제가 될 경우 발전투자가 민간기업에 의해 자율적 분산적으로 수행되기 때문에 현행과 같은 중앙집권적 · 구속적 장기전력수급계획의 수립·시행은 적절치 않으나, 전력공급의 예측성 확보와 전력수급의 균형유지를 위하여는 민간부문의 투자계획 · 공급계획 등 전력수급의 기초자료를 입수하여 전력수급을 유도하기 위한 계획을 수립할 필요가 있기 때문"이다. 이와 같은 검토의견이 있었음에도 해당 법률안 중 제25조 부분)은 별도의 수정 없이 그대로 입법되었다. 이러한 입법경과에 비추어 볼 때, 입법자는 전력수급기본계획에 대외적인 구속력을 부여하지 않음을 전제로 관련 규정을 정비하였던 것으로 보인다.

3) 결국 전력수급기본계획은 전기사업에 관한 각종 계획을 수립하기 위한 행정기관의 내부적인 지침으로서 행정기관만을 적용대상으로 할 뿐이며, 전력수급기본계획이 수립된 것만으로 곧바로 개인의 권리·의무관계에 구체적인 영향을 미친다고 볼 수 없다. 다만 비구속적 행정계획이나 행정지침이라도 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는 예외적으로 항고소송의 대상이 될 여지도 없지 않으나[헌법재판소 2000, 6. 1. 선고 99헌마538 · 543 · 544-545 · 546 549(병합) 전원재판부 결정 등 참조], 이 사건 기록(원고들이 이 사건 변론종결 이후에 제출한 자료 포함)을 모두 살펴보더라도, 그와 같은 사유, 특히 이 사건 기본계획이 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것임이 틀림없을 것으로 예상될 수 있다는 점을 확인할 수 있는 자료는 제출된 바 없다. 오히려 이 사건 기본계획 중 원고들이 사익을 침해당하였다고 주장하는 부분의 말미에는 "수급계획 이후 연료전환 등 변동사항 발생시, 수급계획 변경 검토"라는 내용이 기재되어 있으며(갑 제2호증 20쪽), 이는 전기사업을 둘러싼 여건이 급변할 수 있음을 감안하여 이 사건 기본계획을 변경할 수 있음을 전제하고 있다.

4) 월성1호기의 조기폐쇄는 별도의 집행행위를 요한다(원자력안전법 제24조). 그리고 만약 신규원전을 건설하여 발전사업을 하려는 자가 그에 관한 허가를 신청하였다면, 피고는 이 사건 기본계획 등을 이유로 거부처분을 할 수 있다(전기사업법 제7조 제1항, 제5항 제5호, 전기사업법 시행령 제4조 제2항 제3호), 또한, 피고는 건설 예정상태에 있던 발전소가 이 사건 기본계획에 따라 건설이 이루어지지 않게 되었다는 이유로 일정 지역 내에서 시행 중이던 지원사업을 중단하게 할 수 있고(발전소주변지역 지원에 관한 법률 제16조의3 제1호), 지원사업의 시행자에게 이미 지원한 지원금을 회수할 수도 있다(발전소주변지역 지원에 관한 법률 제16조의4 제1항). 그런데 그와 같은 경우에 위 각 처분의 직접 상대방 내지 위 각 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 제3자는 위 각 처분의 당부를 직접적으로 다툴 수 있을 것이며, 그 이전 단계에서 단지 행정부 내부의 장기적 · 종합적인 정책방향이 설정되어 있다고 하여 이를 곧바로 사법적(司法的)으로 다투도록 하는 것은 허용될 수 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.