특별한 사정이 없는 한, 신청에 대한 거부처분이 행정절차법 제21조 제1항 소정의 처분의 사전통지대상이 되는지 여부(소극)

행정절차법 제21조 제1항 은 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있는바, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 '당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다.

행정절차법 제21조 제1항

선정자 1 외 16인 (소송대리인 변호사 이상규 외 1인)

인천전문대학장 외 1인 (소송대리인 변호사 김승묵)

서울고법 2002. 11. 14. 선고 2002누914 판결

상고를 기각한다. 상고비용은 원고(선정당사자)가 부담한다.

상고이유를 본다.

1. 제1점에 대하여

기록에 의하면, 원고(선정당사자)를 포함한 선정자들(이하 '원고 등'이라 한다)은 종전의 학교법인 선인학원이 설립ㆍ경영하던 인천대학교 및 인천전문대학에서 교수 및 부교수 또는 조교수로 근무하던 중 인천대학교 및 인천전문대학의 설립자가 인천광역시(당시 명칭은 인천직할시)로 변경됨으로 인하여 그 신분관계가 종료됨에 따라 밟게 된 1994. 2.의 임용심사에서 연구실적물 자체에 대한 심사 없이, 교원임용심사위원회에서 원고 등의 이력서, 경력증명서, 성적 및 졸업증명서, 연구실적 등을 기초자료로 하여 ① 구 재단 관련 비리자행 및 은폐(학원파행운영), ② 학원정상화(시립화) 반대, ③ 교수능력(전공불일치, 연구능력, 강의거부대상, 학생지도능력), ④ 교수자질(도덕성, 소신, 학사참여태도), ⑤ 시립대 출범 후 학내분규 야기 예상자 등 5개 항목에 대하여 A, B, C, D의 4개 등급으로 나누어 평가한 심사결과만으로 임용 여부가 결정된 사실, 그런데 원고 등은 위 1994. 2.의 임용심사결과에 따라 같은 해 3. 1.자 임용에서 모두 제외된 사실, 이에 원고 등이 임용권자를 상대로 제기한 임용거부처분취소청구의 소에서 대법원 1997. 10. 10. 선고 95누13548 판결 과 대법원 1997. 10. 10. 선고 96누4046 판결 은 원고 등으로부터 임용신청을 받은 임용권자로서는 교육공무원법 등 관계 법령에서 규정된 임용요건과 절차에 따라 객관적이고 합리적인 기준에 의하여 임용 여부를 결정하여야 할 것인데, 1994. 2. 당시 위 위원회의 심사결과는, 위 위원회의 구성 자체가 관계 법령상의 근거도 없이 구성된 것인 데다가 그 위원들 중 대부분이 비교육계 인사들이어서 원고 등이 교원으로서 갖추어야 할 자격이나 근무성적 기타 능력 등을 평가하기에는 적절하다고 보기 어렵고, 위 위원회가 원고 등에 대하여 한 위 5개 항목에 대한 평가도 객관성을 담보할 만한 세부적인 평가표나 구체적인 증빙자료도 없이 막연하게 평가한 것에 지나지 않기 때문에 위 심사결과만으로 원고 등의 임용을 거부한 것은 교원 임용의 재량권을 일탈하거나 남용한 것이라는 취지로 판시한 사실, 피고들은 1998. 8. 위 각 대법원판결의 취지에 따라 임용심사기준은 1994. 2.의 임용심사 당시의 기준을 적용하고, 임용심사대상은 교원으로서 갖추어야 할 고도의 전문적인 학식 및 교수능력과 교수자질 등을 평가하는 방법으로 비교적 자의적인 판단의 위험이 적은 연구실적물에 대한 평가에 의하기로 하며, 심사대상연구실적물의 범위는 1994. 3. 1. 당시 4년 이내(1990. 3. 1.∼1994. 2. 28.)의 것으로 하고, 심사위원으로 심사대상자 직위 이상의 전공분야 교원으로 외부심사자 1명, 내부심사자 2명 총 3인을 위촉하여 원심판시와 같은 구체적인 심사기준에 따라 심사를 한 사실을 알 수 있는바, 사정이 이와 같다면, 1998. 8.의 임용심사에서 전문적인 학식 및 교수능력과 교수자질에 대한 평가대상으로 연구실적물에 대한 심사를 한 것은 교육공무원법 등 관계 법령에 규정된 임용요건과 절차에 따른 객관적이고 합리적 조치라 할 것이고, 1994. 2.의 임용심사에서도 연구실적물 그 자체에 대한 심사를 하지 아니하였지만 교수능력이나 교수자질의 항목에서 연구실적물을 간접적으로나마 평가대상으로 삼은 적이 있는 점에 비추어, 비록 1994. 3. 1. 임용된 교원들과 다른 심사방법과 기준을 적용하는 결과가 되었다 하여 그것이 형평의 원칙이나 신의칙에 위반되어 임용 재량권의 한계를 일탈한 것이거나 그 재량권을 남용한 것이라고 할 수 없다.

앞에서 본 바에 의하면, 원심이 1994. 3. 1. 임용된 일부 교원들에 대하여 면접심사결과만으로 임용된 것이라고 한 사실인정은 잘못된 것이지만, 앞에서 밝힌 바와 같은 취지에서 원심이 1998. 8.의 임용심사에서 비록 1994. 3. 1. 이미 임용된 교원들과 다른 심사방법과 기준을 적용하였다 하여 그것이 형평의 원칙이나 신의칙에 위반되어 임용 재량권의 한계를 일탈한 것이거나 그 재량권을 남용한 위법이 없다고 판단한 결론은 옳고, 그렇다면 원심의 위와 같은 사실오인은 판결 결과에 아무런 영향이 없다.

따라서 원심판결에 사실오인과 형평의 원칙이나 신의칙에 관한 법리오해의 위법이 있다는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.

2. 제2점에 대하여

가. 원심은 채용 증거들을 종합하여, 피고들은 1998. 1. 그 판시와 같은 임용기준과 절차에 따라 원고 등에 대한 연구실적물에 대한 심사를 하여 원고 등의 논문이 모두 '우' 이상으로 평정되어 임용심사기준에 적합하다는 평가를 받게 되자, 그 결과에 따라 피고 인천광역시장은 1998. 2. 3. 선정자 2를 임용기간을 1994. 3. 1.부터 1997. 2. 28.까지 3년간으로 정하여 인천대학교의 교수로, 선정자 1 등을 임용기간을 1994. 3. 1.부터 1997. 2. 28.까지 3년간으로 정하여 인천전문대학의 교수 및 부교수로 각 소급임용처분을 하였으며, 피고 인천전문대학장은 같은 해 2. 9. 선정자 3 등을 임용기간을 1994. 3. 1.부터 1996. 2. 28.까지 2년간으로 정하여 인천전문대학의 조교수로 소급임용처분을 한 사실, 그런데 피고들은 1998. 1.의 임용심사 당시 교육부의 유권해석에 따라 원고 등을 위와 같이 소급하여 임용하더라도 교단에 복귀하여 학생들을 지도할 수는 없게 된다는 점을 감안하여 인도적인 차원에서 대상자들을 전원 임용하여 명예회복과 실질적인 경제적 혜택을 주고자 연구실적물을 극히 형식적인 심사과정을 거쳐 심사대상 교원 중 단 1명(석사학위논문 외에는 연구실적이 전혀 없는 자)을 제외한 전원을 임용하기로 방침을 정하였던 사실, 그리하여 피고들은 연구실적물을 외부대학에 심사의뢰함에 있어 대체적으로 학문적 권위를 갖춘 교수들로 구성된 4년제 대학을 택하는 관행과 달리 4년제 대학에 비하여 상대적으로 학문적 수준이 낮은 교수들로 구성된 전문대학을 선택(전문대학에 전공학과가 없는 경우에는 4년제 대학을 선택)하여 전반적으로 후한 평가가 이루어지도록 유도하고, 외부대학에 심사를 의뢰하면서 관행과 예의에서 벗어나 심사의뢰 대학의 실무책임자에게 가급적 후하게 평가해 주기 바란다는 희망사항을 전달하였으며, 그럼에도 불구하고 심사결과 4명의 심사대상자에 대하여 합격기준에 미달하는 평가가 나오자, 심사의뢰 대학 당국과 심사교수에게 간청하여 '미'의 평가를 '우'로 정정해 주도록 요구하여 심사대상자 전원이 임용될 수 있도록 하였던 사실, 그러나 원고 등이 교육부 교원징계재심위원회에 제기한 재심청구에서 위 위원회가 1998. 5. 4. 위 각 소급임용처분은 교육공무원임용령 제6조 에서 정한 임용일자의 소급금지규정에 위반되어 무효라고 결정한 사실, 이에 피고들은 1998. 8. 다시 그 판시와 같은 임용기준과 절차에 따라 논문심사위원회 등에게 원고 등에 대한 연구실적물에 대한 심사를 하게 하여 선정자 선정자 1, 선정자 3, 선정자 15, 선정자 4, 선정자 5, 선정자 6, 선정자 7, 선정자 8, 선정자 9, 선정자 10, 선정자 11, 선정자 13, 선정자 14, 선정자 12, 선정자 2의 논문 중 일부가 평균 '우' 미만으로 평정되고, 선정자 선정자 16의 논문은 위조된 것이며, 선정자 17의 논문은 표절이어서 각 임용심사기준에 부적합하다고 평가되자, 그 결과에 따라 피고 인천광역시장은 1998. 8. 31. 선정자 1, 선정자 3, 선정자 15, 선정자 4, 선정자 5, 선정자 6, 선정자 7, 선정자 8, 선정자 9, 선정자 17, 선정자 10, 선정자 16, 선정자 11, 선정자 12, 선정자 2에 대하여, 피고 인천전문대학장은 같은 날 선정자 선정자 13, 선정자 14에 대하여 각 임용거부처분을 한 사실, 그런데 1998. 8.의 임용심사는 같은 해 1.의 임용심사와 달리 원고 등이 임용될 경우 교단에 복귀하여 직접 강의와 학생들의 지도를 담당하여야 하므로 대학교 또는 전문대학의 교원으로서의 최소한도의 연구능력을 검증하는 데 주안점을 두어 논문심사위원회 등에게 실질적인 논문심사를 의뢰하게 된 사실, 1998. 8.의 논문심사결과에 의하여 인천대학교의 경우 심사대상 교원 25명 중 24명은 1998. 1.의 논문심사결과와 같은 결과가 나왔으나 선정자 2만이 다른 결과가 나왔고, 인천전문대학의 경우 심사대상 교원 32명 중 15명은 1998. 1.의 논문심사결과와 같은 결과가 나왔으나 선정자 1 등 16명 및 소외 이봉기만 다른 결과가 나온 사실 등을 인정한 다음, 1998. 8.의 연구실적물에 대한 심사경위는 상식과 건전한 사회통념에 비추어 볼 때 수긍이 가고, 그러한 경위를 거쳐 나타난 심사결과는 심사위원회 등의 권한과 자율적인 판단에 의한 것으로 객관적이고 합리적인 것이라 할 것이어서, 이 사건 임용거부처분이 오로지 원고 등에게 손해를 끼치려는 의도에서 임용권을 악의적으로 행사함으로써 재량권의 한계를 일탈하거나 그 재량권을 남용한 것이라고 할 수 없다는 취지로 판단하였다.

관계 증거를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 논문심사의 성질과 형평성에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.

따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.

나. 인천전문대학 논문편집위원회가 1998. 1. 임용심사에서 원고 등의 연구실적물에 대하여 평균 '우' 이상의 평정을 한 것은 임용 여부를 결정하기 위한 행정청 내부의 의사결정에 불과할 뿐 그것이 외부적으로 원고 등에게 통보된 바 없어 행정처분으로서의 외형을 갖추었다고 볼 수 없으므로 그것만으로는 신뢰보호의 원칙의 적용요건인 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 한 것이라고 할 수 없고, 더구나 선정자 16의 논문은 위조된 것이고, 선정자 17의 논문은 표절된 것이어서 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 있다고 할 것이므로 그 신뢰가 보호가치가 있는 것이라고 할 수도 없어 신뢰보호의 원칙을 적용할 수 없다.

같은 취지의 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 신뢰보호의 원칙에 관한 법리오해의 위법이 없다.

따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.

3. 제3점에 대하여

가. 원심은 채용 증거들을 종합하여, 선정자 16이 제출한 연구실적물인 '한국유도선수들의 체력현황에 관한 연구'는 소외 윤익선의 논문을 철자 한자 고치지 않고 작성 명의인만을 선정자 16으로 기재하여 제출한 것으로 논문 전체가 외관상 일견 보아도 윤익선의 논문과 동일하여 인천전문대학 논문편집위원회는 선정자 16이 제출한 위 논문이 윤익선의 논문을 위조한 것으로 심의의결한 사실, 선정자 17이 제출한 연구실적물인 '한국인의 보건위생사상에 관한 고찰'은 1986. 8. 20. 출판된 라현성ㆍ조명렬ㆍ노희직 공저 '체육사'의 한 부분과 목차나 체계, 내용에 있어 거의 흡사하고 전체 내용의 80% 이상이 위 책에서 토씨 하나 틀리지 않고 각주까지 그대로 옮겨 놓은 것에 불과하고, 위 라현성ㆍ조명렬ㆍ노희직 공저의 '체육사' 중 해당부분은 1984년에 출판된 라현성ㆍ 선정자 17 공저 '체육사'의 내용과 거의 동일하며, 위 라현성, 선정자 17 공저의 '체육사'의 위 해당부분은 1974. 8. 출판된 라현성 저 '체육사'의 해당부분과 동일하여 위 논문편집위원회는 선정자 17의 위 논문이 라현성의 저서를 표절한 것으로 심의의결한 사실 등을 인정한 다음, 위 논문편집위원회가 한 위와 같은 심의의결이 정당하다는 취지로 판단하였다.

관계 증거를 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 사실인정과 판단은 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 심리미진으로 인하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다.

따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장도 받아들일 수 없다.

나. 원심은 피고 인천전문대학 논문편집위원회로서는 선정자 16, 선정자 17의 논문을 심사하는 과정에서 선정자 선정자 16의 논문이 위조된 것이고, 선정자 17의 논문이 표절임을 심의의결함에 있어서 미리 위 선정자들에게 통지하여 충분한 소명이나 반박자료를 제출할 기회가 주어지지 않았더라도, 위 각 논문에 존재하는 하자가 중대하여 그 자체만으로 임용을 거부할 만한 사유를 구성하는 것임이 명백한 이상, 위 선정자들에 대한 이 사건 임용거부처분에 이를 취소할 만한 위법이 있다고 보기는 어렵다고 판단하였다.

행정절차법 제21조 제1항 은 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목, 당사자의 성명 또는 명칭과 주소, 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 그에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법, 의견제출기관의 명칭과 주소, 의견제출기한 등을 당사자 등에게 통지하도록 하고 있는바, 신청에 따른 처분이 이루어지지 아니한 경우에는 아직 당사자에게 권익이 부과되지 아니하였으므로 특별한 사정이 없는 한 신청에 대한 거부처분이라고 하더라도 직접 당사자의 권익을 제한하는 것은 아니어서 신청에 대한 거부처분을 여기에서 말하는 '당사자의 권익을 제한하는 처분'에 해당한다고 할 수 없는 것이어서 처분의 사전통지대상이 된다고 할 수 없다고 할 것이다.

위 법리에 비추어 보면, 원심판결의 이유는 부적절한 점이 있지만 이 사건 임용거부처분이 위법하지 않다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유로서 주장하는 바와 같은 이유불비, 행정절차법 소정의 사전통지제도에 관한 법리오해의 위법이 없다.

따라서 이 점에 관한 상고이유의 주장 역시 받아들일 수 없다.

4. 결 론

그러므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.