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판시사항
[1] 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 산림훼손허가를 거부할 수 있는 경우 및 그 거부처분에 법규상 명문의 근거가 필요한지 여부(소극)
[2] 산림형질변경신청 불허사유로서 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 본 사례
판결요지
[1] 산림훼손행위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있으며, 산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음·분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에 불허가할 수 있다.
[2] 당해 임야는 주변의 임야와 더불어 주거지역으로 이용되는 인근의 광활한 간척지에 산림이라는 천혜의 자연환경을 제공하여 주는 중요한 역할을 하고 있을 뿐 아니라, 천연 암석이 자연스럽게 절개된 해안선을 따라 소나무, 해송 등의 수목이 서식하고 있는 등 그 자연경관을 원상태로 보존할 충분한 가치가 있다고 보임에 반하여, 당해 임야의 형질변경과 더불어 추진하고자 하는 사업은 비교적 대규모의 근린생활시설(일반음식점) 부지조성사업으로 그 사업계획상 위와 같은 자연환경을 보전하고자 하는 최소한의 계획 마저 포함되어 있지 않는 것으로 판단되며, 당해 형질변경신청을 허가할 경우에는 인근 임야에 대한 형질변경신청도 일부 허가할 수밖에 없어 결국은 아직까지 자연상태 그대로 보존되어 있는 당해 임야 및 인근의 임야 전체가 훼손되는 결과를 초래하게 될 것이므로, 지방자치단체장이 당해 형질변경 허가신청을 거부한 것은 당해 임야의 현상과 위치, 주위의 상황 및 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등에 비추어 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요에 의한 것이라고 본 사례.
원고,피상고인
원고 (소송대리인 변호사 손진곤)
피고,상고인
화성군수
주문
원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 원심판결 이유에 의하면, 원심은, 피고가 경기 화성군 (주소 1 생략) 임야 2,134㎡ 중 원심판결 첨부 별지도면 표시 (라)부분 1,162㎡와 (주소 2 생략) 임야 1,172㎡ 중 같은 도면 표시 (나)부분 161㎡ 면적 합계 1,323㎡(이하 이 사건 임야라 한다)에 대하여 형질변경용도를 근린생활시설(일반음식점)으로 한 원고의 산림형질변경허가신청을 반려하는 처분(이하 이 사건 처분이라 한다)을 한 데에 대하여, 이 사건 임야가 산림법시행규칙 제90조 제1항 제7호 소정의 "산림의 형질변경을 허가할 경우 실질적으로 채석장화할 우려가 있다고 판단되는 지역" 기타 법령이 규정하는 산림훼손의 제한 또는 금지지역에 해당한다는 점을 인정할 증거가 없고, 이 사건 형질변경을 허가한다고 하여 해안선의 경관을 저해할 것으로 인정되지 아니하며, 이 사건 임야를 포함한 주변 일대의 임야는 서식하는 수목의 가치가 크지 않고 경관도 수려하지 않으며 더욱이 이 사건 임야는 주변 임야 가장자리에 위치하고 있는 점, 이 사건 임야의 면적, 형질변경을 필요로 하는 사업의 내용, 규모 등에 비추어 볼 때 형질변경을 허가한다고 하여 산림의 자연경관이 크게 훼손되거나 임야 전체의 형상이 변하게 된다고 보기 어렵고, 또한 원고의 사업계획서에 의하면 하수처리가 가능하다고 보이므로 자연경관을 파괴하거나 수질오염의 우려가 있다고 볼 수도 없어 이 사건 신청을 허가할 경우 원고의 이익에 비추어 중대한 공익상의 침해가 있다고 인정되지 아니하고, 이 사건 임야와 주변 일대 임야 소유자들이 산림형질변경허가를 신청할 우려가 있다는 사유만으로 달리 볼 수도 없으므로 원고의 형질변경허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다.
2. 그러나 산림훼손행위는 국토의 유지와 환경의 보전에 직접적으로 영향을 미치는 행위이므로 법령이 규정하는 산림훼손 금지 또는 제한지역에 해당하는 경우는 물론 금지 또는 제한지역에 해당하지 않더라도 허가관청은 산림훼손허가신청 대상토지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정될 때에는 허가를 거부할 수 있고, 그 경우 법규에 명문의 근거가 없더라도 거부처분을 할 수 있으며, 산림훼손허가를 함에 있어서 고려하여야 할 공익침해의 정도 예컨대 자연경관훼손정도, 소음·분진의 정도, 수질오염의 정도 등에 관하여 반드시 수치에 근거한 일정한 기준을 정하여 놓고 허가·불허가 여부를 결정하여야 하는 것은 아니고, 산림훼손을 필요로 하는 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등 제반 사정을 종합하여 사회관념상 공익침해의 우려가 현저하다고 인정되는 경우에는 불허가할 수 있는 것이다 ( 대법원 1993. 5. 27. 선고 93누4854 판결 , 1995. 9. 15. 선고 95누6113 판결 등 참조).
그런데 원심판결과 기록에 의하면 이 사건 임야 주변의 임야는 원래 서해안의 고렴도라는 섬이었는데 간척사업으로 현재는 육지와 연결되어 있고 동쪽은 폭 6m의 도로를 사이에 두고 전곡이주단지와 접하고 있고 북쪽은 위 도로를 사이에 두고 해안선 제방과 연결되어 있으며 서쪽과 남쪽으로는 천연암석이 자연스럽게 절개된 해안선으로 되어 있는 사실, 이 사건 임야를 포함하여 주변 일대의 임야에는 소나무, 해송 기타 잡목이 서식하여 산림을 이루고 있는 반면에 이 사건 임야 인근 지역은 간척사업으로 형성된 지역인 관계로 산림이 형성되어 있는 곳이 거의 없고 오히려 위 간척지 내의 평지에 대규모의 주거단지가 형성되고 있고, 이 사건 임야 자체는 해안선과 연접된 부분이 아니고 주변 임야 가장자리의 산길에 안쪽으로 인접한 곳에 위치하고 있으나, 이 사건 임야는 원고 소유의 나머지 임야뿐만 아니라 다른 사람들 소유의 인근 임야와 전체적으로 하나의 산림을 형성하고 있으며, 위 전체의 산림이 해안선과 연접되어 있고 주거지역인 위 전곡이주단지와는 도로를 사이에 두고 분리되어 있고, 이 사건 형질변경을 필요로 하는 사업은 근린생활시설(일반음식점) 부지조성인데, 사업계획의 내용은 위 (주소 1 생략) 임야 2,134㎡ 중 1,162㎡ 부분을 택지로, (주소 2 생략) 임야 1,172㎡ 중 위 산길에 인접한 161㎡ 부분을 도로로 사용하며, 위 택지상에 건축면적 358㎡의 조립식 판넬조 단층 일반음식점을 건축하는 것으로 되어 있는 사실, 한편 원고의 사업계획에 의하면 이 사건 형질변경 후에 불과 40주의 교목과 관목을 식재하여 조경을 하는 외에는 별다른 조경이나 자연환경보전방법에 대한 계획은 들어 있지 않을 뿐만 아니라 원고를 비롯한 이 사건 임야 및 인근 임야의 소유자들은 1994. 11. 21. 인근의 전체 임야 16필지 41,554㎡ 중 12필지 28,084㎡에 대하여 근린생활시설(음식점) 목적의 산림훼손허가신청을 하였으나, 피고에 의하여 반려된 사실을 알아 볼 수 있다.
사정이 이와 같다면, 이 사건 임야는 주변의 임야와 더불어 주거지역으로 이용되는 인근의 광활한 간척지에 산림이라는 천혜의 자연환경을 제공하여 주는 중요한 역할을 하고 있을 뿐 아니라, 천연 암석이 자연스럽게 절개된 해안선을 따라 소나무, 해송 등의 수목이 서식하고 있는 등 그 자연경관을 원상태로 보존할 충분한 가치가 있다고 보임에 반하여, 원고가 이 사건 임야의 형질변경과 더불어 추진하고자 하는 사업은 비교적 대규모의 근린생활시설(일반음식점) 부지조성사업으로 그 사업계획상 위와 같은 자연환경을 보전하고자 하는 최소한의 계획 마저 포함되어 있지 않는 것으로 판단되며, 원고의 이 사건 형질변경신청을 허가할 경우에는 인근 임야에 대한 형질변경신청도 일부 허가할 수밖에 없어 결국은 아직까지 자연상태 그대로 보존되어 있는 이 사건 임야 및 인근의 임야 전체가 훼손되는 결과를 초래하게 될 것이므로, 피고가 이 사건 형질변경 허가신청을 거부한 것은 이 사건 임야의 현상과 위치, 주위의 상황 및 원고의 사업계획에 나타난 사업의 내용, 규모, 방법과 그것이 환경에 미치는 영향 등에 비추어 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요에 의한 것이라고 봄이 상당하다 고 할 것이다.
그럼에도 불구하고 원심이 원고의 형질변경허가신청을 반려한 이 사건 처분을 위법하다고 판단한 것은 채증법칙을 위배하여 사실을 오인하고, 형질변경허가제한에 관한 법리를 오해한 나머지 판결 결과에 영향을 미친 위법을 저지른 것이라고 하지 않을 수 없다. 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다.
3. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.