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판시사항
가. 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 없는 신청에 대한 거부행위가 행정처분인지 여부
나. 임야의 국토이용계획상의 용도지역변경허가신청을 거부·반려한 행위가 행정처분이 아니라고 본 사례
다. 국토이용계획의 변경신청에 대한 제한이 헌법상 재산권보장의 규정을 침해하는 것인지 여부
라. 행정소송에서 당사자 신청의 범위를 넘어서 심리·재판할 수 있는지 여부
판결요지
가. 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것은 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없다.
나. 임야의 국토이용계획상의 용도지역을 사설묘지를 설치할 수 있는 용도지역으로 변경하는 것을 허가하여 달라는 토지소유자의 신청을 행정청이 거부 내지 반려하였다고 하여 그 거부 내지 반려한 행위를 가지고 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없다고 한 사례.
다. 국토이용관리법은 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위하여 제정된 것으로 국토이용계획의 결정과 그 변경은 건설부장관이 관계행정기관의 장으로부터 그 의견을 듣거나 그 지정 또는 변경요청을 받아 이를 입안 또는 변경하여 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 규정하고 있고 토지소유자에게 국토이용계획의 변경신청에 대하여 일정한 제한을 가하고 있다 하여도 이와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고, 그 제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 아니하면 안될 정도의 것이라고 인정되며 이러한 제한을 가지고 헌법상 보장되어 있는 국민의 재산권보장의 규정을 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
라. 행정소송에 있어서도 당사자의 신청의 범위를 넘어서 심리하거나 재판하지 못한다.
참조조문
가.나. 행정소송법 제2조 , 제19조 다. 국토이용관리법 제6조 , 제7조 , 제8조 , 국토이용관리법시행령 제4조 , 제5조 , 헌법 제23조 , 제37조 라. 행정소송법 제26조
원고, 상고인
원고 소송대리인 변호사 이주성
피고, 피상고인
상주시장 소송대리인 변호사 최명효
주문
상고를 기각한다.
상고비용은 원고의 부담으로 한다.
이유
1. 상고이유 제1점을 판단한다.
행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것은 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없는 것이다 (대법원 1993.5.25. 선고 92누2394 판결; 1984.10.23. 선고 84누227 판결 등 참조).
살피건대, 국토이용관리법 제6조, 제7조, 제8조, 동법시행령 제4조, 제5조에 의하면, 국토이용계획에는 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역의 지정에 관한 계획을 정하여야 하고, 국토이용계획은 건설부장관이 입안하며 그 때에는 건설부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 관계도지사, 시장, 군수, 구청장, 영림서장의 의견을 들은 후 관계행정기관의 장과 협의를 하여야 하되, 관계행정기관의 장이 국토이용계획상 용도지역의 지정 또는 변경을 요청하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 지역에 관한 토지이용계획을 작성하여 제출하여야 하고, 이와 같이 입안된 국토이용계획은 국도이용계획심의회의 심의를 거쳐 건설부장관이 고시함으로써 결정되며 결정된 국토이용계획을 변경하고자 할 때에도 또한 같다고 규정하고 있어, 국토이용계획의 결정과 그 변경은 건설부장관이 관계행정기관의 장으로부터 그 의견을 듣거나 그 지정 또는 변경요청을 받아 이를 입안 또는 변경하여 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 규정되어 있을뿐, 국토이용관리법상 주민이 국토이용계획의 변경에 대하여 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐만 아니라, 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위한 국토이용계획은 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 지역주민이나 일반 이해관계인에게 일일이 그 계획의 변경을 청구할 권리를 인정하여 줄 수도 없는 것이라고 할 것이므로, 이 사건 임야의 국토이용계획상의 용도지역을 사설묘지를 설치할 수 있는 용도지역으로 변경하는 것을 허가하여 달라는 원고의 이 사건 신청을 피고가 거부 내지 반려하였다고 하여 그 거부 내지 반려한 행위를 가지고 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수는 없다 고 할 것이다. 같은 취지의 원심판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다.
그리고 상고이유에서 들고 있는 대법원의 판례는 사안을 달리하는 것으로 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.
2. 상고이유 제2점을 판단한다.
국토이용관리법은 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위하여 제정된 것으로 국토이용계획의 결정과 그 변경은 건설부장관이 관계행정기관의 장으로부터 그 의견을 듣거나 그 지정 또는 변경요청을 받아 이를 입안 또는 변경하여 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 고시하도록 규정하고 있고 토지소유자에게 국토이용계획의 변경신청에 대하여 일정한 제한을 가하고 있다 하여도 이와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고, 그 제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 아니하면 안될 정도의 것이라고 인정되며 이러한 제한을 가지고 헌법상 보장되어 있는 국민의 재산권보장의 규정을 침해하는 것이라고는 볼 수 없으므로 이를 다투는 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다.
3. 상고이유 제3점을 판단한다.
행정소송에 있어서도 당사자의 신청의 범위를 넘어서 심리하거나 재판하지 못한다 할 것인바, 기록에 의하면 원고는 소장과 청구취지 정정신청서(1993.10.13.자)에서 이 사건 청구취지로 “피고가 1994.5.3. 원고에 대한 사설묘지 설치를 위한 국토이용계획변경허가신청을 불허한 처분(반려처분)”의 취소만을 구하고 있고 이에 앞서 한 “피고의 1993.7.27. 사설묘지설치허가신청 반려처분”에 대하여는 그 재판대상으로 신청하지 아니하였음이 분명하므로 원심이 피고의 1993.7.27. 사설묘지설치허가신청 반려처분에 대하여 판단하지 아니하였다 하여, 거기에 상고이유 주장과 같은 심리미진이나 판단유탈 또는 석명권을 행사하지 아니한 위법이 있다고는 볼 수 없다.
4. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 관여 법관들의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.