2018구합64740 국가연구개발사업 제재조치처분 취소청구의 소

A

소송대리인 법무법인 중원

담당변호사 강윤구

과학기술정보통신부장관

소송대리인 정부법무공단, 담당변호사 김창수, 문병화

소송수행자 윤상화

2019. 1. 11.

2019. 2. 20.

1. 이 사건 소 중 연구비 환수처분 취소청구 부분을 각하한다.

2. 피고가 2018. 2. 23. 원고에 대하여 한 국가연구개발사업 참여제한처분을 취소한다. 3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.

주문 제2항 및 피고가 2018. 2. 23. B대학교 산학협력단에 대하여 한 연구비 환수처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 B대학교 농과대학 조경학과 교수이고, B대학교 산학협력단은 산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률에 의해 B대학교의 산학연협력에 관한 업무를 관장할 목적으로 설립된 법인이다.

나. B대학교 산학협력단은 2011. 4.경 교육과학기술부장관(정부조직법 개정으로, 교육과학기술부는 2013. 3. 23. 교육부와 미래창조과학부로 변경되었고, 미래창조과학부는 2017. 7. 26. 과학기술정보통신부로 변경되었다. 이하 변경 전후를 구분하지 않고 '피고'라 한다)으로부터 연구개발사업의 수행을 위임받은 재단법인 한국연구재단(이하 '한국연구재단'이라 한다)과 아래 표 기재와 같은 연구개발과제(이하 '이 사건 연구개발 과제'라 한다)의 수행을 위한 협약(이하 '이 사건 협약'이라 한다)을 체결하였고, 원고는 이 사건 연구개발과제에 연구책임자로 참여하였다.

다. 한국연구재단은 이 사건 협약에 따라 B대학교 산학협력단에 연구개발비 3억 원을 지급하였고, B대학교 산학협력단은 이 사건 연구개발과제의 수행을 모두 완료하였다.

라. 감사원은 2014. 9. 15.부터 2014. 10. 17.까지 국가연구개발과제를 수행하는 경북 대학교 등 12개 국립대학을 상대로 '국가 R&D 참여연구원 관리실태'에 관한 감사(이하 '이 사건 감사'라 한다)를 실시하였다. 감사원은 이 사건 감사 실시 후 원고가 아래와 같이 연구비 편취 및 부당집행을 하였다는 이유로 B대학교총장에게 원고에 대한 해임의 징계처분을 요구하였다.

마. B대학교 교육공무원 일반징계위원회는 2015. 8. 18. '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 및 B대학교 연구비관리 규정을 위반하여 참여연구원 허위 및 부당등록, 인건비 공동관리 및 부당 집행한 사실이 규정 미숙지로 인한 과실로 보기 어렵고, 그 비위의 정도가 심하고 고의성이 있는 것으로 인정된다.'는 이유로 원고에 대하여 해임을 의결하였고, B대학교총장은 2017. 1. 23. 원고에 대하여 해임처분을 하였다. 이에 원고는 대구지방법원 2017구합22314호로 위 해임처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2018. 5. 24. "C는 이 사건 연구개발과제 등 2개의 연구과제에 직접 참여한 것으로 보이므로, 원고에 대한 해임처분의 처분사유 중 연구원 허위등록으로 인한 연구비 부당지급 부분은 인정되지 아니하나, 나머지 처분사유는 인정된다. 다만, 원고에 대한 해임처분에는 일부 사실오인의 잘못이 있을 뿐만 아니라, 처분을 통해 달성하고자 하는 연구비의 적법한 지급 및 연구원들에 대한 연구비 직접 지급보장, 연구과제와 관련 없는 연구비 사용 방지 등의 공익 목적에 비하여 이로 인한 원고의 불이익이 지나치게 과도하다고 보이고, 징계의 형평에도 어긋나는 부분이 있으므로, 원고에게 해임이라는 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다."라는 이유로 원고에 대한 해임처분을 취소하는 판결을 선고하였고, 이 판결은 2018. 6. 13. 확정되었다.

바. 한편, 대구지방검찰청은 2015. 12. 29. 이 사건 감사 결과 중 C를 참여연구원으로 허위 등록하여 연구비를 부당하게 지급받은 부분을 제외한 나머지 부분에 대해서만 이를 사기죄로 의율 기소하였고, 대구지방법원(2015고단6357호)은 2016. 9. 8. 원고에 대하여 벌금 1,000만 원의 유죄판결을 선고하였다. 이에 검사가 항소하였으나, 그 항소심(대구고등법원 2016노3846)은 2017. 4. 14. 항소기각 판결을 선고하여 결국 위 판결은 2017. 4. 22. 확정되었다.

사. 감사원으로부터 이 사건 감사 결과를 통보받은 피고는 2018. 2. 23. 이 사건 연구개발과제의 연구책임자인 원고가 참여연구원을 허위 및 부당 등록하여 연구비를 부당 지급받고, 인건비를 공동관리하는 등의 방법으로 아래 표 기재와 같이 합계 219,132,120원의 연구비를 용도 외로 사용하였다는 이유로 B대학교 산학협력단에 대하여 구 과학기술기본법(2014. 5. 28. 법률 제12673호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 과학기술기본법'이라 한다) 제11조의2 제1항 제5호, 구 교육과학기술부 소관 연구개발 사업 처리규정(2012. 6. 29. 교육과학기술부 훈령 제258호로 전부 개정된 것, 이하 '구 교육과학기술부연구개발사업처리규정'이라한다)제45조제9항[별표9]'사유별사 업비 환수 세부기준'에 따라 219,132,120원의 연구비 환수처분(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다)을 하였고, 원고에 대하여 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호, 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제1항 제5호 (가)목, 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호 (다)목에 따라 5년의 국가연구개발사업 참여제한 처분(이하 '이 사건 참여제한처분'이라 한다)을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 9, 13, 14호증, 을 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 이 사건 환수처분 취소청구 부분의 적법 여부

가. 피고의 주장(본안 전 항변)

이 사건 환수처분의 상대방은 원고가 아니라 B대학교 산학협력단이다. 따라서 원고는 이 사건 환수처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.

나, 판단

1) 행정소송법 제12조 제1문은 '취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다'고 규정하고 있다. 따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 법률상 보호되는 이익을 당해 행정처분으로 인하여 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부 판단을 받을 자격이 있다. 그런데 여기서 '법률상 보호되는 이익'이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하며, 단지 간접적이거나 사실적 또는 경제적 이해관계를 가지는 데 지나지 아니한 사람은 이를 제기할 이익이 없다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두20598 판결 참조).

2) 이 사건 환수처분의 상대방이 원고가 아닌 B대학교 산학협력단임은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같다. 따라서 원고가 이 사건 환수처분의 취소를 구할 원고적격을 가지기 위해서는 원고가 이 사건 환수처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 이 사건 환수처분으로 인해 침해당하였다고 인정되어야 한다. 그런데 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고는 이 사건 환수처분에 관하여 단지 간접적·사실적·경제적 이해관계를 가진 것에 불과하다고 봄이 타당하므로, 이 사건 환수처분의 취소를 구할 원고적격이 없다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 환수처분의 취소청구 부분은 원고적격이 흠결된 것으로 부적법하고, 이를 지적하는 피고의 위 주장은 이유 있다.

가) 원고는, B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분에 따라 피고에게 연구비를 반환할 경우 원고에게 구상권을 행사할 수밖에 없으므로, 이 사건 환수처분으로 인해 원고의 개별적·직접적·구체적 이익이 침해되었다는 취지로 주장한다. 그런데 이 사건 환수처분의 근거법률인 구 과학기술기본법 및 그 하위법령에는 국가연구개발사업에 참여한 기관이 피고로부터 연구비 환수처분을 받은 경우에 그 소속 연구책임자 등에게 당연히 구상책임이 발생한다거나 위 참여기관이 그 환수처분에 따라 실제로 반환한 연구비에 대하여 위 연구책임자 등에게 구상청구를 할 수 있다는 내용이 규정되어 있지 않다. 따라서 B대학교 산학협력단에 대하여 이 사건 환수처분이 이루어졌다고 하여 B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분의 근거법령에 근거하여 원고에게 구상청구를 할 수는 없다. 또한, B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분에 따라 연구비를 반환하는 것은 자신의 연구비 반환의무를 이행하는 것에 불과하므로, 이를 이유로 그 소속 연구책임자인 원고에게 민사상 구상청구를 할 수 있는 뚜렷한 근거도 없다. 그렇다면 원고가 이 사건 환수처분으로 인해 B대학교 산학협력단으로부터 구상청구를 받아 재산상 이익을 침해받을 가능성이 있다고 보기는 어렵다.

나) 가사 B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분에 따라 피고에게 연구비를 반환할 경우 원고가 B대학교 산학협력단에 대하여 구상의무를 부담하게 된다고 하더라도, 이 사건 환수처분에 대하여 원고가 가지는 이해관계는 간접적인 이해관계에 불과하다고 할 것인바, 이 사건 환수처분의 직접 당사자가 아닌 원고로서는 피고를 상대로 이 사건 환수처분의 취소를 구할 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 볼 수 없다 (대법원 1994. 4. 12. 선고 93누24247 판결의 취지 참조).

다) 일반적으로 행정처분이나 행정심판 재결이 불복기간의 경과로 확정될 경우 그 확정력은, 처분으로 법률상 이익을 침해받은 자가 당해 처분이나 재결의 효력을 더 이상 다툴 수 없다는 의미일 뿐, 더 나아가 판결과 같은 기판력이 인정되는 것은 아니어서 그 처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단이 확정되고 당사자들이나 법원이 이에 기속되어 모순되는 주장이나 판단을 할 수 없게 되는 것은 아니다(대법원 1993. 4. 13. 선고 92누17181 판결, 대법원 2004. 7. 8. 선고 2002두11288 판결 등 참조). 따라서 B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분을 다투지 않아 그 처분이 불복기간의 경과로 확정된 이후에 B대학교 산학협력단이 원고를 상대로 공동불법행위자 사이에서의 구상권 행사나 불법행위를 원인으로 한 손해배상청구를 하는 등으로 이 사건 환수처분에 따라 반환한 사업비 상당의 금전 지급을 구하는 소송을 제기한다고 하더라도, 원고로서는 그 소송에서 이 사건 환수처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단을 다투면서 이 사건 환수처분이 위법하다고 주장할 수 있고, 법원 역시 이 사건 환수처분의 기초가 된 사실관계나 법률적 판단에 기속되지 아니하므로 그와 모순되는 판단을 할 수도 있다. 그렇다면 B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분을 다투지 않아 그 처분이 불복기간의 경과로 확정된다고 하여 그 처분에 따른 불이익을 반드시 원고가 감수하여야 한다고 볼 수도 없다.

라) 연구비 환수처분을 받은 국가연구개발사업의 참여기관이 내부적으로 그 소속 연구책임자 등에게 연구비 환수의무를 부담하도록 압박을 가하거나 연구책임자 등이 스스로 책임을 느끼고 연구비환수의무를 부담하게 되는 경우가 있을 수 있으나, 이러한 경

우에 참여기관 소속 연구책임자 등이 연구비 환수처분에 대하여 가지는 이해관계는 그 야말로 간접적·사실적·경제적 이해관계에 불과하다.

3. 이 사건 참여제한처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 참여제한처분은 아래와 같은 이유로 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다.

가) C는 이 사건 연구개발과제를 직접 수행하였으므로, 허위등록 연구원이 아니다. 따라서 이 사건 참여제한 처분의 처분사유 중 C와 관련된 부분은 그 처분 사유가 존재하지 아니한다(이하 '이 사건 ①주장'이라 한다).

나) D가 E연구원에 위촉연구원으로 취직하여 해당 기관으로부터 인건비를 지급받는다는 사실을 원고가 잘 알면서도 이 사건 연구개발과제에 D를 참여연 구원으로 부당 등록하여 연구비를 지급받은 것은 사실이나, 이 연구비는 이 사건 연구개발과제를 위해 사용되었으므로, 이를 '용도 외 사용'이라고 할 수는 없다(이하 '이 사건 ②주장'이라 한다).

다) 연구비의 '용도 외 사용'이라 함은, 그 문언의 객관적 의미에 의할 때 연구비를 연구개발과제가 아닌 다른 곳에 사용하는 것을 말한다. 원고가 이 사건 연구개발과제의 수행을 위해 연구원들에게 지급된 인건비를 공동관리한 것은 사실이나, 원고가 이를 이 사건 연구개발과제의 수행을 위한 목적으로 사용한 이상 이를 '용도 외 사용'으로 볼 수는 없다(이하 '이 사건 ③주장'이라 한다).

라) 모법인 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호가 '연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우'에 참여제한 및 연구비 환수처분을 할 수 있다고 규정하고 있음에도, 그 하위법령인 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제1항 제5호(가)목이 '편취'를 참여제한 사유의 하나로 규정한 것은 모법의 위임범위를 벗어난 것이어서 무효이므로, 연구비의 '편취'는 이 사건 참여제한처분의 사유가 될 수 없다. 가사 연구비의 '편취'가 이 사건 참여제한처분의 사유가 될 수 있다고 하더라도, 이는 연구비를 연구개발과제에 사용할 의사가 없음에도 기망의 방법으로 연구비를 수령하는 것을 의미하는 것이므로, 원고와 같이 연구비를 실제 이 사건 연구개발과제에 사용한 경우에는 위 '편취'에 해당하지 아니한다. 따라서 원고가 이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비를 편취한 혐의로 유죄판결을 받아 확정되었다는 사정만으로 원고가 연구비를 용도 외로 사용하였다고 볼 수는 없다(이하 '이 사건 ④주장'이라 한다).

2) 이 사건 감사 결과에 의하면, 이 사건 연구개발과제를 포함한 총 7개의 과제와 관련하여 원고가 공동관리를 한 인건비 등은 총 274,730,000원이고, 그 중 인건비 등 명목으로 참여연구원에게 지급한 돈이 124,650,000원이고, 자신의 연구실 운영비 등으로 지출한 돈이 27,738,100원이며, 현금으로 보관하고 있던 돈이 38,600,000원이고, 사용처가 불분명한 돈이 83,741,900원이다. 그렇다면 위 274,730,000원 중 용도 외 사용금액은 83,741,900원에 불과하다고 할 것이고, 그 중 이 사건 연구개발과제와 관련된 금액은 아주 작은 금액일 수밖에 없는데, 각 과제에 참여한 연구원이 중복되어 그 금액을 특정할 수가 없다. 그럼에도 피고는 원고가 이 사건 연구개발과제와 관련하여 공동관리한 인건비 등 합계 164,529,640원 전액을 용도 외 사용 금액으로 인정하여 이를 기준으로 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호 (다)목에 따라 원고에 대하여 5년의 이 사건 참여제한 처분을 하였다. 따라서 이 사건 참여제한처분은 그 기간 산정의 기초가 되는 용도 외 사용금액의 산정 자체가 잘못되었으므로 위 법하다(이하 '이 사건 주장'이라 한다).

3) 원고가 공동관리한 연구비의 대부분은 참여연구원들의 인건비, 등록금 등에 사용되었고, 원고가 이를 개인적으로 취득한 바는 전혀 없는 점, 이 사건 감사 결과 사용처불명으로 지적된 83,741,900원도 원고가 B대학교 산학협력단에 반환한 점, 원고가 이 사건 연구개발과제의 수행을 통해 상당한 실적을 올린 점 등을 고려하면, 피고가 관계 법령에서 정한 범위 내에서 가장 높은 수준으로 이 사건 참여제한처분을 한 것은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하다(이하 '이 사건 6주장'이라 한다).

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 ①주장에 관하여

갑 제14호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들에 비추어 볼 때, 을 제1, 2호증의 각 기재만으로는 원고가 C를 이 사건 연구개발과제의 참여연구원으로 허위 등록하여 연구비 17,084,780원을 부당 지급받았다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 참여제 한처분의 처분사유 중 연구원 허위등록을 통해 지급받은 연구비의 용도 외 사용 부분은 인정되지 아니한다고 할 것이고, 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

가) C는 원고 등과 함께 2012. 8.경 한국조경학회지에 "비오톱 유형 분류를 기반으로 한 경관평가 모형개발 및 적용"이라는 제목의 논문을 게재하고, 2013. 2.경 "비 오톱의 보전가치 평가도구(B-BAT) 개발과 적용"이라는 제목의 논문을 게재하였으며, 위 각 논문에 공동저자로 이름을 올렸다. 또한, C는 원고 등과 함께 2012. 10. 26. 2012 추계 한국조경학회 학술발표에 참가하여 "경관단위 분류를 기반으로 한 경관 평가 및 경관계획"이라는 제목의 논문을 발표하고, 2012. 11. 9. 2012 추계 한국환경복 원기술학회 학술발표에 참가하여 "비오톱 지도를 토대로 한 경관생태계획 모형개발과 적용"이라는 제목의 논문을 발표하였으며, 2013. 3. 29. 2013 춘계 한국조경학회 학술발표에 참가하여 "경관단위 분류기반의 미시각적 경관계획"이라는 제목의 논문을 발표하였다. 위 각 논문 게재 및 학술발표는 이 사건 연구개발과제의 결과물에 해당한다.

나) C는 이 사건 연구개발과제와 관련하여 아래와 같은 업무를 수행한 것으로 보인다.

다) C는 서울에서 거주하였으나, 주말마다 이 사건 연구개발과제의 세미나 등에 참석한 것으로 보이고, 이 사건 연구개발과제는 수집된 자료를 토대로 한 유형 분류,지도 작성 및 평가 등으로 이루어져 있는바, 실험이 수반되는 연구와는 달리 연구원들이 연구실에 상주하지 않아도 연구개발과제를 수행할 수 있었던 것으로 보인다.

라) C가 이 사건 연구개발과제와 관련하여 수행한 업무의 양과 수준이 다른 일을 전혀 하지 못할 정도에 이른 것으로 보이지는 않는 점, C는 유학준비를 하다가 도중에 이를 포기하였는바, 유학준비가 C로 하여금 다른 업무를 전혀 할 수 없게 할 정도로 큰 비중을 차지하고 있었던 것은 아닌 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, C가 이 사건 연구개발과제의 수행과 유학준비를 병행하는 것이 불가능하였다고 보이지는 아니한다. 따라서 C가 유학준비를 하였다는 사정만으로 C가 이 사건 연구개발과제에 참여할 수 없었다고 단정할 수는 없다.

마) 대구지방검찰청은 이 사건 연구개발과제로 지원받은 연구비의 용도 외 사용과 관련하여 원고를 사기죄로 기소하면서 공소사실에서 C와 관련된 연구원 허위등록으로 인한 연구비 부당지급 부분은 제외하였다.

2) 이 사건 ②주장에 관하여 D가 E연구원에 위촉연구원으로 취직하여 E연구원으로부터 인건비를 지급받고 있다는 사실을 원고가 잘 알면서도 이 사건 연구개발과제에 D를 참여연구원으로 부당 등록하여 D에게 연구비(인건비, 연구수당, 국내여비, 연구활 동비) 합계 37.517,700원이 지급되도록 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을 제1호증의 일부 기재, 을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

그렇다면 원고는 이미 외부연구기관에 소속되어 해당 기관으로부터 인건비를 지급받음으로써 인건비 지급대상에 해당하지 않는 D 명의로 인건비 등이 포함된 연구비를 지급받아 이를 사용함으로써 결국 이 부분 연구비는 사용되어서는 안 될 곳에 사용되도록 하였다고 할 것이고, 이러한 원고의 행위는 그 자체로 연구비를 용도 외로 사용한 경우에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 이 사건 ③주장에 관하여

구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호는 "중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 연구책임자, 연구기관 등이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다."라고 규정하고 있고, 구 국가연구개 발사업 관리규정 제12조 제5항 [별표 2] 비고 제3항은 "외부인건비 중 대학 및 특정연 구기관(해당하는 기관만 해당한다)의 학생연구원에게 지급되는 인건비는 연구책임자가 공동관리를 해서는 안 된다."라고 규정하고 있다.

원고가 2011. 5. 1.부터 2012. 3.까지는 1년에 2~3차례 D로 하여금 이 사건 연구개발과제에 참여연구원으로 등록한 학생연구원들의 통장, 현금카드를 이용하여 연구비를 인출하게 하여 이를 전달받는 방법으로, 2012. 3. 이후부터 2014. 4. 30.까지는 이 사건 연구개발과제에 참여연구원으로 등록한 학생연구원들 각자가 자신의 계좌에서 연구비를 출금하게 하여 D를 통해 전달받는 방법으로 참여연구원에게 지급된 인건비, 연구수당, 직접비성 경비(이하 위 각 돈을 함께 칭할 때에는 '인건비 등'이라 한다) 합계 164,529,640원 전액을 현금으로 전달받아 이를 공동관리한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 을 제1호증의 일부 기재, 을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다.

원고는, 참여연구원에게 지급된 인건비 등을 전달받아 이를 공동관리하였다고 하더라도, 위 인건비 등을 이 사건 연구개발과제의 수행을 위한 목적으로 사용하였다면 '용도 외 사용'이라고 볼 수 없다는 취지로 주장한다. 그러나 위 인정 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 이 사건 연구개발과제에 참여연구원으로 등록한 학생연구원들에게 지급된 인건비 등을 학생연구원들로부터 전액 전달받아 이를 공동관리한 행위는, 그 중 일부를 학생연구원들에게 인건비 명목으로 되돌려주었는지 여부를 불문하고 그 자체로 연구비를 다른 용도로 사용한 행위에 해당한다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 구 국가연구개발사업 관리규정 제12조 제5항 [별표 2] 비고 제3항에서 연구책임자가 학생연구원에게 지급되는 인건비를 공동관리하는 것을 금지하고 있는 주된 취지는, 학생연구원에게 지급되는 인건비가 확실하게 학생연구원 본인의 수중에 들어가게하여 그의 자유로운 처분에 맡기고 나아가 학생연구원의 생활을 보호하고자 함에 있고, B대학교 산학협력단도 이러한 취지에 맞게 연구비를 집행하기 위해 피고로부터 지원받은 연구비 중 학생연구원에 대한 인건비를 학생연구원 본인의 계좌로 직접 송금한 것으로 보인다. 그렇다면 이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비 중 학생연구원에 대한 인건비는 학생연구원에게 직접 지급하여 확실하게 학생연구원 본인의 수중에 들어가게 함으로써 그의 자유로운 처분에 맡기는 것이 그 본래의 용도대로 사용하는 것에 해당한다.

나) 연구책임자인 원고가 학생연구원들이 지급받은 인건비를 전달받아 이를 공동관 리하면서 임의로 처분하는 것은, 학생연구원의 자유로운 처분에 맡겨 사용되도록 해야 하는 인건비의 본래 용도에 명백히 반하는 것이다. 사후적으로 원고가 공동관리하는 돈에서 일부 인건비를 학생연구원들에게 되돌려주었다고 하더라도, 이 또한 원고의 임의적인 처분에 따른 것이므로, 용도 외 사용이 아니라고 볼 수 없다.

다) 연구책임자인 원고가 학생연구원들이 지급받은 인건비 등을 전달받아 이를 이 사건 연구개발과제의 수행을 위한 공금에 혼입하는 순간 인건비 등은 그 특정성을 상실하게 됨으로써 다른 용도로 사용될 수 있는 상태에 놓이게 된다. 그 당연한 귀결로서 위 공금에서 연구실 운영비 등을 지출하는 경우 위 공금에 혼입된 인건비 등이 연구실 운영비 등으로 사용되는 결과가 초래될 뿐만 아니라, 사후적으로 위 공금에서 학생연구원들에 대한 인건비 등이 지급된다고 하더라도 그 돈이 당초 피고로부터 지원받은 인건비 등에서 지급된 것이라고 볼 수도 없다. 따라서 학생연구원들이 지급받은 인건비 등을 전달받아 이를 이 사건 연구개발과제의 수행을 위한 공금에 혼입하는 행위는 그 자체로 인건비 등의 용도 외 사용행위에 해당한다고 보는 것이 맞다.

4) 이 사건 ④주장에 관하여

가) 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호는 "중앙행정기관의 장은 소관 국가연 구개발사업에 참여한 연구책임자, 연구기관 등이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다."라고 규정하고 있고, 같은 조 제5항의 위임에 따라 마련된 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제1항 제5호 (가)목은 연구개발비를 용도 외로 사용한 경우 중 횡령, 편취 또는 유용의 경우의 참여제한기간을 3년부터 5년까지로 규정하고 있다.

연구비를 정해진 용도대로 사용할 의사가 없으면서도 기망의 방법으로 연구비를 지급받아 이를 편취하는 행위는 그 자체로 '용도 외 사용'에 해당한다고 할 것이므로, 구국가연구개발사업 관리규정 제27조 제1항 제5호 (가)목이 '용도 외 사용'의 한 유형으로 '편취'를 규정하고 있다고 하여 그 모법인 구 과학기술기본법 제11조의2 제5항의 위임범위를 일탈하였다고 볼 수는 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 이 사건 참여제한처분의 처분사유가 '원고가 참여연구원을 허위 및 부당 등록하여 연구비를 부당 지급받고, 인건비를 공동관리하는 방법으로 219,132,120원의 연구비를 용도 외로 사용하였다.'라는 것임은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같은데, 그 중 '참여연구원 허위등록으로 인한 연구비 부당 지급' 부분은 그 처분사유의 존재가 인정되지 아니함은 위 1)항에서 이미 살펴본 바와 같으므로, 여기에서 별도로 판단하지 아니한다. 이 사건 참여제한처분의 처분사유 중 '연구원 부당등록으로 인한 연구비 부당 지급' 및 '인건비 등 공동관리' 부분은 '연구비의 용도 외 사용'에 해당함은 위 2)항, 3)항에서 살펴본 바와 같다. 따라서 이와 다른 전제에서 '편취'가 이 사건 참여 제한처분의 처분사유가 될 수 있다고 하더라도 원고가 이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비를 용도외로 사용하지 않았기 때문에 이 사건 참여제한처분의 처분사유가 존재하지 아니한다.는 취지의 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

5) 이 사건 6 주장에 관하여

피고는 이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비에 대한 원고의 용도 외 사용금액을 219,132,120원(이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비 총액인 3억 원의 30%를 초과하는 금액이다)으로 산정한 후 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호 (다)목을 적용하여 참여제한기간을 5년으로 정하여 이 사건 참여제한처분을 한 사실은 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같다. 그런데 피고가 산정한 용도 외 사용금액 219,132,120원 중 허위등록 연구원 관련 금액인 17,084,780원은 용도 외 사용금액으로 인정되지 아니함은 위 1)항에서 살펴본 바와 같고, 나머지 부당등록 연구원 관련 금액 37,517,700원 및 인건비 등의 공동관리 관련 금액 164,529,640원은 용도 외 사용금액으로 인정됨은 위 2), 3)항에서 살펴본 바와 같으므로, 이 사건 연구개발과제에 지원된 연구비에대한원고의용도외사용금액은202,047,340원(=164,529,640원+ 37,517,700원)이라고 할 것인바, 피고가 원고에 대한 참여제한기간을 5년으로 정함에 있어 그 기초가 된 용도 외 사용금액이 잘못 산정된 것은 맞다. 그러나 참여제한기간의 설정 기준을 용도 외 사용금액의 다과에 따라 정하도록 규정한 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호는, 교육과학기술부 소관 연구개발사업 처리규정 부칙(2012. 6. 29.) 제6조에 의해 2012. 7. 1. 이후 최초로 협약을 체결하는 연구개발과제부터 적용되는바, 2011. 4.경 체결된 이 사건 협약에 의해 수행된 이 사건 연구개발과제에 대하여는 적용되지 아니한다.

결국 참여제한기간의 결정에 관한 당부는 상위 법령인 구 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정 제27조 제1항 제5호 (가)목에 따라 판단하여야 하는 것이 고2), 이에 따라 위에서 본 바와 같은 피고가 원고에 대한 참여제한기간을 5년으로 정함에 있어 그 기준이 되는 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정의 적용을 그르쳤다거나 기초가 된 용도 외 사용금액이 잘못 산정되었다는 점은 상위 법령에 따른 이 사건 참여제한처분의 재량권 일탈, 남용 여부를 판단함에 있어 하나의 고려 요소가 될 수는 있으므로, 이 부분에 관한 판단은 아래 6)항의 판단에 흡수된다고 할 것이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 재량권 일탈, 남용에 관한 점과는 별도로 독립된 위법사유로 보기 어려우므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

6) 이 사건 6주장에 관하여

가) 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호는 "중앙행정기관의 장은 소관 국가연 구개발사업에 참여한 연구책임자, 연구기관 등이 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 5년의 범위에서 소관 국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다."라고 규정하고 있다. 위 규정의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 연구개발비의 용도 외 사용으로 국가연구개발사업의 참여제한 사유가 발생한 경우 피고에게 참여제한 여부 및 그 기간을 정하는 것에 관하여 재량이 부여되어 있다고 할 것이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 사실을 오인하거나 비례 평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하게 된다(대법원 2015. 5. 28. 선고 2015두36256 판결 등 참조).

나) 앞서 본 처분의 경위 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 피고가 참여제한기간을 법정 최고수준인 5년으로 정하여 원고에 대하여 한 이 사건 참여제한처분은 일부 사실을 오인한 상태에서 이루어진 것일 뿐만 아니라, 그 처분으로 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고가 입게 될 불이익이 지나치게 커 비례의 원칙에 반하므로, 재량권을 일탈, 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 한다. 따라서 이를 지적하는 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(1) 구 과학기술기본법 제11조의2 제1항에 따른 참여제한처분은 역량 있는 주관연구 기관 또는 연구책임자를 일정 기간 국가연구개발사업에서 배제하는 것으로서 과학기술 혁신을 통해 국가경쟁력을 강화하여 국민경제 발전을 도모하고자 하는 위 법의 궁극적인 목적을 저해할 우려가 있으므로, 참여제한 여부 및 그 기간 등을 정함에 있어서는 행정청의 신중한 판단이 요구된다.

(2) 피고는 원고가 C를 이 사건 연구개발과제의 참여연구원으로 허위 등록하여 연구비 17,084,780원을 부당 지급받음으로써 연구비를 용도 외로 사용하였다는 전제 아래 이를 처분사유의 하나로 삼아 이 사건 참여제한처분을 하였다. '연구원 허위 등록으로 인한 연구비 부당지급'은 애초에 연구개발과제에 참여하지 않은 사람을 허위로 등록하여 연구비를 지급받았다는 것으로 이 사건 참여제한처분의 다른 처분사유보다 그 비난가능성이 더 크므로, 피고가 참여제한기간을 법정 최고수준인 5년으로 정함에 있어 큰 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 그런데 원고가 C를 이 사건 연구개발과제의 참여연구원으로 허위 등록한 것이 아님은 위 1)항에서 살펴본 바와 같은바, 결국 이 사건 참여제한처분은 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 큰 오류가 있었다고 할 것이다.

(3) 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호 (다)목은, 용도 외 사용금액이 해당 연도 연구개발비의 30%를 초과하는 경우의 참여제한기간을 "5년 이내"로 규정하고 있다. 그런데 위 5)항에서 살펴본 바와 같이 위 규정은 이 사건 협약에 의해 수행된 이 사건 연구개발과제에는 적용될 수 없다. 그럼에도 피고는 만연히 위 규정을 적용함으로써 참여제한기간을 법정 최고수준인 5년으로 정한 것으로 보인다.

(4) 연구비의 공동관리를 금지하는 취지는, 연구원들에 대한 연구비 지급을 보장함과 아울러 연구책임자가 이를 개인적인 용도로 사용하는 것을 방지하기 위함에 있다. 원고는 이 사건 연구개발과제를 포함한 5개의 연구과제를 수행하면서 공동관리한 인건비 총 274,730,000원 중 124,650,000원은 참여연구원에게 인건비 등 명목으로 되돌려주었고, 27,738,100원은 연구실 운영비 등으로 사용하였으며, 38,600,000원은 공금으로 보관하고 있었는바, 위 각 돈은 결과적으로 참여연구원의 인건비 및 연구실 공동경비 등 연구개발과제의 수행을 위한 목적에서 사용되었거나 이를 위해 보관되어 있었던 것으로 보인다. 그리고 위 274,730,000원 중 나머지 83,741,900원은 그 용처가 분명하지는 않으나, 원고가 이를 개인적인 용도로 사용하지는 않은 것으로 보이고, 원고는 감사원으로부터 위 83,741,900원이 용처불명이라는 지적을 받자 B대학교 산학협력단에 그 전액을 반환하기까지 하였다.

(5) 원고는 이 사건 연구개발과제를 성실히 수행하여 그 연구목적을 달성한 것으로 보인다. 또한, 원고는 오랜 교직 활동 기간 동안 후학 양성 및 학문 연구에 성의를 다하였고, 그 성과도 상당한 것으로 보인다.

(6) 국가연구개발사업을 지원하기 위해 지급되는 연구비가 그 지급 목적과 용도에 맞게 지출되도록 하기 위해 연구비의 용도 외 사용 행위에 대하여 엄격한 제재를 가할 필요가 있다는 점을 감안하더라도, 앞서 본 사정들에 비추어 볼 때, 피고가 B대학교 산학협력단에 대하여 용도 외 사용금액 전액에 대한 이 사건 환수처분을 함과 더불어, 원고에 대하여 참여제한기간을 법정 최고수준인 5년으로까지 정하여 이 사건 참여제한 처분을 할 필요가 있어 보이지 아니할 뿐만 아니라, 이는 원고에게 지나치게 가혹한 것으로 보인다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 환수처분 취소청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박형순

판사김병훈

판사김우진

1) 별지1 '부당 및 허위 등록 연구원이 포함된 회의비 집행현황' 중 순번 제3, 4, 6, 9, 10번 기재 각 회의비는 김진

효와 D가 각 1/2 금액씩 집행한 것으로 계산하였다.

2) 연구개발비를 횡령, 편취(騙取) 또는 유용(流用)한 경우: 3년부터 5년까지