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사건
2019누38863 국가연구개발사업 제재조치처분 취소청구의 소
원고,항소인겸피항소인
A
소송대리인법무법인중원용
담당변호사 강윤구
피고,피항소인겸항소인
과학기술정보통신부장관
소송대리인 정부법무공단
담당변호사 문병화
변론종결
2019. 7. 11.
판결선고
2019. 8. 29.
주문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 피고가 2018. 2. 23. B대학교 산학협력단에 대하여 한 연구비 환수처분을 취소한다.
3. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
4. 소송총비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2018. 2. 23. B대학교 산학협력단에 대하여 한 연구비 환수처분 및 원고에
대하여 한 국가연구개발사업 참여제한처분을 취소한다.
2. 항소취지
가. 원고
제1심판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2018. 2. 23. B대학교 산학협
력단에 대하여 한 연구비 환수처분을 취소한다.
나. 피고
제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구
를 기각한다.
이유
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 해당 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
○ 제1심 판결문 6쪽 4~5행의 "(이하 '이 사건 참여제한처분'이라 한다)"를 "(이하 '이 사건 참여제한 처분'이라 하고, 이 사건 환수처분과 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한 다)"로 고친다.
2. 이 사건 환수처분 취소청구 부분의 소의 적법여부
가. 피고의 본안전항변 요지
이 사건 환수처분의 상대방은 B대학교 산학협력단이고, 제3자인 원고로서는 이 사건 환수처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다.
나. 판단
다음과 같은 이유로 피고의 본안전항변은 받아들일 수 없다.
1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적 추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적 · 직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2014. 12. 11. 선고 2012두28704 판결, 대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조).
또한 과학기술기본법의 위임에 따라 국가연구개발사업 시행의 세부 사항을 규율하는 구 국가연구개발사업 관리규정은 대학 등 주관연구기관에 속한 연구자가 신청한 연구개발과제에 대한 심사를 거쳐 연구개발비 지원 대상을 선정하도록 하고(제7조), 위와 같이 선정된 과제에 대하여 중앙행정기관의 장 또는 그로부터 업무위탁을 받은 전문기관의 장과 주관연구기관의 장 사이에 사업 협약을 체결하여 연구개발비를 지원하도록 하며(제9조), 중앙행정기관의 장이 출연한 연구개발비를 주관연구기관의 장에게 지급하여 이를 관리·집행하도록 하되 그 중 직접비 및 위탁연구개발비는 주관연구책임자의 발의를 거쳐 집행하여야 한다고 규정하고 있다(제12조).
3) 위와 같은 과학기술기본법령의 규정 내용 및 입법 취지 등과 아울러 ① 과학기술기본법의 해석상 국가가 국가연구개발사업의 주관연구기관인 산학협력단에 연구비를 출연하는 것은 산학협력단의 육성은 물론 그와 별도로 산학협력단에 소속된 연구 인력의 역량 강화에도 그 목적이 있다고 보이는 점, ② 기본적으로 국가연구개발사업에 대한 연구비 지원은 산학협력단 자체가 아닌 산합협력단에 소속된 연구팀의 연구개발을 위해 이루어지는 것인 점, ③ 산학협력단은 연구비의 공식적 지원 대상이자 그 관리·집행의 대외적 주체로서 협약 당사자로 되어 있을 뿐이고, 협약으로 인한 실질적 이해관계는 해당 연구개발의 수행주체인 연구팀에 귀속된다고 볼 수 있는 점, ④ 과학기술기 본법상 연구비 회수조치는 행정청이 우월적 지위에서 하는 행정처분에 해당하므로, 이로 인하여 자신의 법률상 지위에 영향을 받는 연구자 등은 적어도 그 이해관계를 대변하는 주관연구책임자를 통해서 연구비 환수처분의 효력을 다툴 개별적·직접적·구체적 이해관계가 있다고 보이는 점, ⑤ 갑 제12호증의 기재에 의하면, B대학교 산학협력단은 이 사건 환수처분 이후 원고에게 환수금액 상당액을 반환할 것을 요구한 사실을 인정할 수 있는데, 만약 연구책임자인 원고에게 이 사건 환수처분을 다툴 법률상 이익이 존재하지 않는다고 본다면 원고는 B대학교 산학협력단이 이 사건 환수처분의 적법 여부를 다투지 않는 이상 이를 다투어 보지 못하고 연구비를 반환하여야 하는 불합리한 결과가 초래되는 점 등 제반 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 국가연구 개발사업인 이 사건 연구개발과제의 연구책임자인 원고는 이 사건 환수처분을 다툴 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.
3. 이 사건 각 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 고쳐 쓰는 것을 제외하고는 제1심판결의 해당 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
○ 제1심 판결문 9쪽 아래에서 4행, 1행, 10쪽 아래에서 6행, 5행의 "이 사건 참여제 한처분"을 "이 사건 각 처분"으로 각각 고친다.
○ 제1심판결문 11쪽 아래에서 7 내지 1행을 아래와 같이 고쳐 쓴다. 다3)원고가공동관리한연구비의대부분은참여연구원들의인건비,등록금등에사 용되었고, 원고가 이를 개인적으로 취득한 바는 전혀 없는 점, 이 사건 감사 결과 사용처 불명으로 지적된 83,741,900원도 원고가 B대학교 산학협력단에 반환한 점, 원고가 이 사건 연구개발과제의 수행을 통해 상당한 실적을 올린 점 등을 고려하면, 피고가 정부출연금 중 직접비 전액 상당에 이르는 금액에 관하여 이 사건 환수처분을 하고, 관계 법령에서 정한 범위 내에서 가장 높은 수준으로 이 사건 참여제한처분을 한 것은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다(이하 '이 사건 ⑥주장'이라 한다).
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부 내용을 추가하거나 고쳐 쓰는 것 이외에는 제1심판결의 해당 부분의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
○ 제1심판결문 19쪽 10행부터 22쪽 5행까지를 아래와 같이 고쳐 쓴다. 다6)이사건⑥주장에관하여
가) 이 사건 환수처분의 재량권의 일탈·남용 여부
구 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제5호는 중앙행정기관의 장은 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다고 규정하고 있다. 위 조항의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 출연금 환수 여부 및 환수금액을 얼마로 정할 것인지는 관할 행정청의 재량에 속하고, 다만 재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 비례 평등의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다고 보아야 한다. 또한 관할 행정청이 출연금 환수 여부 및 환수 금액을 판단함에 있어서 재량권을 일탈·남용하여 출연금 환수처분이 위법하다.고 인정될 경우, 법원으로서는 재량권의 일탈·남용 여부만 판단할 수 있을 뿐 재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여는 판단할 수 없어 출연금 환수처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2007두18062 판결, 대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두53657 판결 등 참조).
피고가 이 사건 환수처분을 함에 있어 원고가 용도 외로 사용한 연구비가 ① 참여연구원 허위등록과 관련하여 C에게 집행된 직접비 17,084,780원, ② 참여연구원 부당등록과 관련하여 D에게 집행된 직접비 37,517,700원, ③ 연구비 부당 공동관리와 관련된 직접비 164,529,640원을 합산한 219,132,120원임을 전제로 그에 상응하는 액수를 환수금액으로 산정한 사실은 앞서 인정한 바와 같다. 그런데 위와 같이 피고가 재량권을 행사함에 있어 판단의 기초가 된 사실 중 ① C에게 집행된 직접비 17,084,780원은 원고가 용도 외로 사용하였다고 인정되지 않음은 앞서 이 사건 ①주장에 관한 판단에서 살핀 바와 같으므로, 이 사건 환수처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 다만 관할 행정청인 피고가 위와 같은 사정을 고려하여 환수금액을 다시 산정하여야 할 것이고, 이 법원이 적정한 환수금액이 얼마인지를 판단할 수는 없으므로, 결국 이 사건 환수처분은 전부 취소되어야 한다.
나) 이 사건 참여제한처분의 재량권의 일탈·남용 여부
여러 처분사유에 관하여 하나의 제재처분을 하였을 때 그중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 나머지 처분사유들만으로도 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 보아 취소하여서는 아니 된다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2010두15674 판결, 대법원 2017. 6. 15. 선고 2015두2826 판결 등 참조).
앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 참여제한처분을 함에 있어 근거로 삼은 사유 중 C를 참여연구원으로 허위등록한 점은 인정되지 아니하나, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사실 및 사정들을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 참여제한처분의 나머지 처분사유인 참여연구원 부당등록, 연구비 부당 공동관리만으로도 이 사건 참여제한 처분의 정당성을 인정할 수 있고, 이 사건 참여제한처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 구 국가연구개발사업 관리규정 제12조에 따라 주관연구기관에 지급되는 연구개발비는 과학기술을 혁신하고 국가경쟁력을 강화함으로써 국민경제의 발전을 도모하고, 국민의 삶의 질을 높이며 인류사회의 발전에 이바지하기 위한 국가연구개발사업을 지원하기 위해 지급되는 것으로서, 그 지급 목적과 용도에 따라 적정하게 지출되도록 함으로써 국가연구개발사업이 충실히 수행되도록 규율해야 할 필요성이 인정된다. 특히 학생인건비 공동관리로 인한 폐단을 해결하기 위해 같은 규정 제12조 제5항 [별표 2] 비고 3 등에서 이를 명시적으로 금지하고 있음에도 관행이라는 이유로 학생 인건비 공동관리가 여전히 행해지고 있는 것에 대해 엄격한 제재를 가하여 잘못된 관행을 바로잡을 공익상의 필요가 매우 크다.
(2) 이 사건 참여제한 처분은 원 소속기관으로부터 인건비를 지급받아 국가연 구개발사업상 인건비 지급대상에 해당하지 아니하는 연구원에 대하여 인건비 등이 포함된 연구비를 지급받도록 하거나 학생인건비를 공동관리하는 방법으로 사업비를 용도외로 사용하는 것에 대하여 제재를 가하는 것으로 향후 국가연구개발사업을 수행하는 원고와 같은 연구책임자가 사업비를 지급된 목적과 용도에 맞게 사용하도록 하는 데에 적절한 수단이 된다.
(3) 구 과학기술기본법 제11조의2 제5항의 위임을 받아 참여제한 사유별 참여제한기간의 구체적 기준을 정한 구 국가연구개발사업 관리규정 제27조 제1항 제5호 가목은 연구개발비를 횡령, 편취 또는 유용한 경우 3년부터 5년까지의 범위 내에서 참여 제한처분을 하도록 규정하고 있다. 이 사건 연구개발과제에 관하여 지급된 정부출연금은 총 3억 원인데, 그 중 원고가 용도 외로 사용한 금액은 202,047,340원1)으로 지급받은 정부출연금의 약 67%에 달하며, 용도 외 사용행위가 이 사건 연구개발과제 기간인 3년 동안 지속되어 왔다. 따라서 처분사유가 인정되지 아니하는 연구원 허위등록에 관한 연구개발비를 제외하더라도 원고가 용도 외로 사용한 금원이 전체 정부출연금에서 차지하는 비율이 높고, 위반기간이 상당하여 위법성의 정도가 중하다.
(4) 원고는 학생연구원들의 계좌로 직접 입금된 인건비를 회수하여 현금 상태로 개인적으로 관리하면서 지출하였고, 다시 학생연구원들에게 돌려주었다고 주장하는 인건비 역시 임의로 판단하여 차등 지급하였다. 구 국가연구개발사업 관리규정 제12조 제8항, 제9항에 의하면 연구개발비의 지출은 연구비카드를 사용하거나 계좌이체의 형태로 하여야 하며, 연구비카드의 사용이 불가능한 경우에만 현금을 사용할 수 있고, 연구개발비를 사용할 때에는 증명자료를 갖추어야 하는데, 이는 국가 예산으로 지원되는 연구개발비의 투명한 관리·집행 및 이를 통한 연구개발비 사용의 적정성 확보를 위한 목적에서 규정되었다고 보인다. 이러한 규정 취지에 비추어 보아도, 원고의 위와 같은 인건비 관리·사용 방식은 매우 부적절하다.
(5) 구 교육과학기술부 연구개발사업 처리규정 제45조 제1항 제5호 단서는 그 시행일인 2012. 7. 1. 이후 최초 체결된 협약부터 적용되는 규정으로 이 사건 협약에는 적용될 여지가 없을 뿐만 아니라, 설령 적용된다 하더라도 그 문언상 '용도 외 사실을 적발하였을 때에 해당 금액이 연구개발비 계정에 이미 회복된 경우'를 참여제한 기간의 감경사유로 정하고 있을 뿐이다. 따라서 원고가 이 사건 감사 이후인 2016. 7. 26.에 이르러서야 B대학교 산학협력단에 사용처 불명으로 지적된 83,741,900원을 반환한 사정을 위 규정에 따른 참여제한기간 감경사유로 고려할 것은 아니다.
(7) 이 사건 참여제한 처분의 효력은 원고로 하여금 국가연구개발사업에 참여하지 못하도록 하는 것일 뿐 그 밖에 민간에서 발주하는 연구개발 사업의 수행이나 B대학교 교수의 지위에서 후학을 양성하고 연구 활동을 하는 것을 제한하는 것은 아니므로(원고가 2019. 1. 3. 및 2019. 7. 19. 각 제출한 탄원서에 따르면 원고는 2018학년도 2학기부터 B대학교에 복직하여 강의 및 연구 활동을 이어가고 있는 것으로 보인다), 이 사건 참여제한 처분이 원고에게 지나치게 가혹하다고 보기 어렵다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 환수처분에 대한 취소청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 이 사건 참여제한처분에 대한 취소청구는 이유 없으므로 이를 기각한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 그 중 이 사건 환수처분에 대한 취소청구 부분은 원고의 항소를, 이 사건 참여제한처분에 대한 취소청구 부분은 피고의 항소를 각각 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 환수처분을 취소하며, 원고의 이 사건 참여제한 처분에 대한 취소청구를 기각하기로 한다.
판사
재판장판사노태악
판사이정환
판사진상훈
주석
1) 피고가 산정한 용도 외 사용금액 219,132,120원 중 처분사유가 인정되지 아니하는 허위등록 연구원 관
련 금액인 17,084,780원을 제하고, 부당등록 연구원 관련 금액 37,517,700원 및 인건비 등의 공동관리
관련 금액 164,529,640원을 합한 금액이다.