2017구합71499 국가연구개발사업제재조치 처분 취소청구의 소

A

소송대리인 법무법인 법여울

담당변호사이철우,임이지

과학기술정보통신부장관

소송대리인 법무법인 이제

담당변호사 유정훈, 설재영

소송수행자 박준형

2018. 4. 27.

2018. 6. 8.

1. 피고가 2017. 7. 3. 원고에게 한 3년의 국가연구개발사업 참여제한 처분과 A대학교 산학협력단에 한 연구비 144,761,477원의 환수 처분을 각 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 종전처분과 관련 소송의 경과

1) 원고는 A대학교 공과대학 생명공학과 교수이다. 재단법인 한국연구재단(이하 '한국연구재단'이라 한다)은 한국연구재단법에 따라 설립된 법인이다. 미래창조과학부장 관(미래창조과학부는 2017. 7. 26. 과학기술정보통신부로 개편되었다. 이하 미래창조과 학부장관과 피고를 통틀어 '피고'라 한다)은 과학기술기본법 제11조 제4항, 구 미래창 조과학부 소관 과학기술분야 연구개발사업 처리규정(2017. 8. 24. 과학기술정보통신부 훈령 제3호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 미래창조과학부 처리규정'이라 한다) 제10조 제1항에 근거하여 한국연구재단을 국가연구개발사업 관련 업무를 대행하는 전문기관으로 지정하였다.

2) 한국연구재단은 2009. 4.경 A대학교 산학협력단과 총 연구개발기간을 '2009. 5. 1.부터 2014. 2. 28.까지', 주관연구책임자를 '원고'로 각 정하여 '에이즈 바이러스에 대한 RNA 간섭 나노의약연구'(이하 '이 사건 연구개발'이라 한다)에 관한 연구개발과제 표준협약을 체결하였다.

3) A대학교 산학협력단은 위 연구개발과제표준협약에 따라 합계 1,165,200,000원의 연구비를 지급받았다.

4) 이 사건 연구개발 결과 최종평가를 위하여 소집된 연구개발성과 평가단은 아래와 같은 이유로 이 사건 연구개발 결과를 D등급으로 판단하였다.

5) 한국연구재단은 2015. 3. 13. A대학교 총장에게 위 최종평가에 따라 향후 3년 간 원고의 국가연구개발사업 참여를 제한하고 원고로부터 연구비 144,761,477원을 환수한다고 통보하였다(이하 '이 사건 종전 처분'이라 한다).

6) 원고는 2015. 3. 18. 한국연구재단에 이 사건 종전 처분에 대해 이의를 제기하였으나, 한국연구재단은 2015. 5. 26. 이를 기각하였다.

7) 원고는 대전지방법원 2015구합103684호로 이 사건 종전 처분의 무효 확인을 구하는 소를 제기하였고, 위 법원은 2016. 8. 18. '한국연구재단이 원고에게 국가연구개 발사업 참여제한 처분과 연구비 환수 처분을 할 권한을 보유하고 있지 않다'는 이유로 이 사건 종전 처분이 무효임을 확인하는 판결을 선고하였다. 한국연구재단은 대전고등 법원 2016누12231호로 항소하였으나, 위 법원은 2016. 11. 17. 한국연구재단의 항소를 기각하였다. 위 판결은 그 무렵 확정되었다.

나. 이 사건 처분1) 2017. 4. 18. 개최된 제재조치 평가단은 이 사건 종전 처분과 같은 내용의 재처 분안을 승인한다고 의결하였고, 2017. 6. 16. 개최된 제재조치 평가단 역시 '최종평가는 연구기간 내에 도출된 성과를 기준으로 판단하여야 한다'는 등의 이유로 이 사건 종전 처분과 같은 내용의 재처분안을 승인한다고 의결하였다.

2) 피고는 2017. 7. 3. '이 사건 연구개발의 결과가 극히 불량하여 피고가 실시하는 평가에 따라 실패한 사업으로 결정되었다'는 이유로 과학기술기본법 제11조의2 제1 항 제1호, 국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정(이하 '국가연구개발사업 관리 규정'이라 한다) 제27조에 근거하여 원고에게 3년의 국가연구개발사업 참여제한 처분을 하였고, A대학교 산학협력단에 연구비 144,761,477원의 환수 처분(이하 '이 사건 연구비 환수 처분'이라 하고, 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 17호증, 을 제3, 8 내지 15, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 본안 전 항변의 요지

행정소송법상 취소소송은 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 이 사건 연구비 환수 처분은 원고가 아닌 A대학교 산학협력단을 처분의 상대방으로 하여 이루어졌다. 처분의 상대방도 아닌 원고가 위 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가지고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건 소 중 위 처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

나. 판단

과학기술기본법 제11조 제2항 제2호, 제3호는 '정부는 국가연구개발사업을 추진할 때에는 연구기관과 연구자에게 최상의 연구환경을 조성하는 등 연구개발 역량을 높이기 위한 지원을 강화하여야 하고, 국가연구개발사업 관련 제도나 규정을 마련할 경우 연구기관과 연구자의 자율성을 최우선으로 고려하여야 한다'고 규정하고 있다.

이러한 과학기술기본법의 규정 내용 및 입법 취지 등과 아울러 ① 과학기술기본법의 해석상 국가가 국가연구개발사업의 주관연구기관인 산학협력단에 연구비를 출연하는 것은 산학협력단의 육성은 물론 그와 별도로 산학협력단에 소속된 연구 인력의 역량 강화에도 그 목적이 있다고 보이는 점, ② 기본적으로 국가연구개발사업에 대한 연구비 지원은 산학협력단 자체가 아닌 산합협력단에 소속된 연구팀의 연구개발을 위해 이루어지는 것인 점, ③ 산학협력단은 연구비의 공식적 지원 대상이자 그 관리·집행의 대외적 주체로서 협약 당사자로 되어 있을 뿐이고, 협약으로 인한 실질적 이해관계는 해당 연구개발의 수행주체인 연구팀에 귀속된다고 볼 수 있는 점, ④ 과학기술기본법상 연구비 회수조치는 행정청이 우월적 지위에서 하는 행정처분에 해당하므로, 이로 인하여 자신의 법률상 지위에 영향을 받는 연구자 등은 적어도 그 이해관계를 대변하는 주관연구책임자를 통해서 연구비 환수처분의 효력을 다툴 개별적 · 직접적·구체적 이해관계가 있다고 보이는 점, ⑤ 갑 제19호증의 기재에 의하면, A대학교 산학협력단이 2017. 7. 20. 원고에게 연구비를 반환할 것을 요구하는 메일을 전송한 사실을 인정할 수 있는바, 만약 주관연구책임자인 원고에게 개별적 · 직접적 · 구체적 이해관계가 존재하지 않는다고 본다면 원고는 A대학교 산학협력단이 이 사건 연구비 환수처분의 적법 여부를 다투어 주지 않는 이상 이를 다투어 보지도 못하고 연구비를 반환하여야 하는 불합리한 결과가 초래되는 점 등을 종합하면, 국가연구개발사업의 주관연구책 임자인 원고에게는 이 사건 연구비 환수처분의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다.1) 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 연구개발의 결과가 극히 불량한지 여부는 이 사건 각 처분 당시까지 현출된 사정을 기준으로 판단하여야 한다. 그럼에도 피고는 연구개발기간 종료 이후에 현출된 사정은 검토조차 하지 않은 채 이 사건 연구개발 결과를 판단하였다. 또한 원고는 상위 10% 이상 저널에 다수의 논문을 게재하는 등 이 사건 연구개발을 탁월하게 수행하였음에도 피고는 자의적인 기준으로 이 사건 연구개발 결과가 극히 불량하다고 판단하였다. 따라서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계 법령 등

별지 1 관계 법령 등 기재와 같다.

다. 재량권 일탈·남용 여부

1) 인정사실

가) 원고가 피고에 제출한 연구계획서에 기재되어 있는 이 사건 연구개발의 목표와 내용 및 기대효과는 아래와 같다.

나) 원고가 제출한 최종보고서에 기재되어 있는 연구결과와 활용계획은 아래와 같다.

다) 원고가 피고에 제출한 연구계획서와 중간보고서에는 총 연구기간 동안 국외 논문(SCI 저널, 이하 생략) 14편과 국내외 특허 11건을 게재 · 출원·등록하겠다는 내용이 기재되어 있다.

라) 그러나 원고는 연구개발기간 종료일인 2014. 2. 28.까지 국외 논문 4편(별지 2 목록 제1항 순번 1, 5 내지 7)과 국내외 특허 2건(별지 2 목록 제2항 순번 3, 5)을 게재 · 등록하는데 그쳤다. 원고는 2014. 2. 28. 이후에야 비로소 국외 논문 3편(별지 2 목록 제1항 순번 2 내지 4)과 국내외 특허 5건(별지 2 목록 제2항 순번 1, 2, 4, 6, 7)을 추가로 게재 · 출원·등록하였다.2)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제6 내지 12, 13, 16, 20, 21호증, 을 제5 내지 7호증의 각 기재, 원고 본인신문 결과, 변론 전체의 취지

2) 관련 법리

행정청이 관계 법령이 정하는 바에 따라 고도의 전문적이고 기술적인 사항에 관하여 전문가로서 판단을 하였다면 그 판단은 일응 존중되어야 한다. 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제1호에 규정되어 있는 '연구개발의 결과가 극히 불량하여 실패'라는 불확정개념은 고도의 전문적이고 기술적인 판단을 요하는 사항이므로, 피고가 국가연 구개발사업 관리 규정 제27조 제6항과 구 미래창조과학부 처리규정 제45조 제6항에 의해 구성된 제재조치 평가단의 심의결과 등에 근거하여 한 연구개발 결과 판단은 일응 존중되어야 한다.

그러나 재량판단, 즉 연구개발 결과 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 연구개발 결과 판단이 사회통념상 객관적으로 불합리하거나 연구개발 결과 판단을 함에 있어서 당연히 고려하여야 할 구체적 사정을 전혀 고려하지 않은 경우와 같이 그 연구개발 결과 판단이 재량권을 일탈·남용하였다는 특별한 사정이 존재하는 경우에는 그와 같은 연구개발 결과 판단은 위법하여 취소되어야 한다.

3) 판단

1) 재량판단 불행사 재량판단은 처분 시점까지 현출된 모든 구체적 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 하므로, 재량판단인 연구개발 결과 판단 역시 처분 시점까지 현출된 모든 구체적 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 한다. 따라서 피고가 처분 시점까지 현출된 마땅히 고려하여야 할 구체적 사정을 고려하지 않은 채 연구개발 결과 판단을 하였다면 그와 같은 판단에 기초한 처분은 재량판단 불행사로 인한 재량권 일탈·남용으로 위법하여 취소되어야 한다.

이에 대해서 피고는, 연구개발 결과 판단은 처분 시점이 아닌 연구개발기간 종료일까지 현출된 사정만을 고려하여 이루어져야 하므로, 연구개발기간 종료일 이후에 현출된 사정은 연구개발 결과 판단을 하는 데에 있어 고려하여서는 아니 된다고 주장한다. 피고의 주장과 같이 보기 위해서는, 그와 같은 근거 법령이 존재하거나, 그와 같이 해석하여야 할 특별한 필요성이 존재하여야 한다. 그러나 피고가 법적 근거로 내세우는 국가연구개발사업 관리 규정 제15조, 제16조 등은 연구개발 성과의 보고와 평가 및 후속조치에 관한 일련의 절차를 규정하고 있는 조항이지 피고의 주장과 같이 연구개발기간 종료일까지 현출된 사정만을 고려하여 연구개발 결과 판단을 하도록 강제하는 조항이 아니다. 달리 이를 인정할 근거 법령이 존재하지 않고 이를 인정할 특별

한 필요성도 존재하지 아니하므로, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다[오히려 획기적인 연구가 이루어졌음에도 검증의 어려움으로 인하여 빠른 시일 내에 논문 게재나 특허 출원이 이루어지지 않는 경우가 있는 점, 사이언스(Science)나 네이처(Nature)와 같은 세계적 권위를 가진 저널일수록 논문 심사에 상당한 시간이 소요되는 점 등을 고려하면, 연구개발기간 종료일이 아닌 처분 시점까지 현출된 모든 사정을 고려하여 연구개발 결과 판단을 하여야 할 필요성은 더더욱 커진다.

그럼에도 피고는 연구개발기간 종료일까지 현출된 사정만을 고려하여 연구개발 결과 판단을 하여야 한다고 주장하면서 연구개발기간 종료일 이후에 현출된 별지 2 목록 제1항 순번 2 내지 4 국외 논문, 제2항 순번 1, 2, 4, 6, 7 국내외 특허는 제대로 검토조차 하지 아니한 채 이 사건 연구개발 결과가 극히 불량하다는 섣부른 판단을 하였으므로, 위와 같은 판단에 기초한 이 사건 각 처분은 재량판단 불행사로 인한 재량권탈·남용으로위법하여취소되어야한다.

2) 사회통념상 객관적으로 불합리한 재량판단

가) 이 사건 각 처분이 재량판단 불행사로 인한 재량권 일탈·남용으로 위법하여 취소되어야 하는 이상 피고의 재량판단이 사회통념상 객관적으로 불합리한지 여부를 살펴 필요가 없으나, 피고가 추후 별지 2 목록 제1항 순번 2 내지 4 국외 논문, 제2항 순번 1, 2, 4, 6, 7 국내외 특허를 검토한 다음 다시금 이 사건 연구개발 결과가 극히 불량하다는 재량판단을 할 경우에 대비하여 이 사건 연구개발 결과가 극히 불량하다는 피고의 재량판단이 사회통념상 객관적으로 불합리한지 여부도 추가로 살펴본다.

나) 과학기술기본법 제11조의2 제1항 제1호는 처분의 요건을 '연구개발의 결과가 불량하여 실패'라고 규정하지 않고 '연구개발의 결과가 극히 불량하여 실패'라고 규정하고 있으므로, 피고는 연구개발 결과를 판단함에 있어 단순히 당해 연구개발 결과가 최종 연구목표 달성에 실패하였는지 여부만을 판단하는데 그쳐서는 아니 되고, 당해 연구개발 결과가 당초 정한 연구목표를 전혀 달성하지 못하였는지 아니면 일부 연구목표는 달성하였는지, 일부 연구목표는 달성하였다면 그 일부 연구목표가 최종 연구목표에 준하는 독자적 과학기술적 가치를 지니고 있는지 등을 종합적으로 고려하여 당해 연구개발 결과가 다소 불량한지 아니면 극히 불량한지 여부를 판단하여야 한다.

우선 정량적 측면을 살펴본다. 원고는 당초 연구계획서와 중간보고서에 기재한 정량적 목표인 국외 논문 14편, 국내외 특허 11건 게재 · 출원·등록을 달성하지는 못하였다. 그러나 원고는 이 사건 각 처분 당시까지 국외 논문 7편, 국내외 특허 7건 게재 · 출원·등록을 완료하였다. 특히 별지 2 목록 제1항 순번 1, 2, 5, 6 논문은 상위 10% 이상 저널에 게재되었는바, 이는 연구개발성과 평가단이 정량적 평가 기준으로 삼은 연구비 10억 원 당 상위 10% 저널논문 수 3.3편을 상회하는 성과이다. 따라서 정량적 측면에서 볼 때, 이 사건 연구개발 결과가 다소 불량하다고 볼 수 있을지언정 극히 불량하다고 볼 수는 없다.

다음으로 정성적 측면을 살펴본다. 원고는 이 사건 연구개발의 궁극적 연구목표인 'siRNA 전달체 ZZ-9R 개발 등을 통해 siRNA를 에이즈 바이러스 감염 세포에 표적 전달하여 에이즈 바이러스를 치료하는 RNA 간섭 나노의약 개발'자체는 달성하지 못한 것으로 보인다. 그러나 갑 제 6, 7, 16호증의 각 기재와 원고 본인신문 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들, 즉 ① 별지 2 목록 제1항 순번 1 논문은 아르지닌(arginine)이 함유된 생분해성 합성폴리머(Arginine-engrafted biodegradable polymer, 이하 'ABP'라 한다)가 siRNA 전달체로서 효능을 발휘하여 암세포에 siRNA를 전달할 수 있는지 여부를 연구한 논문인바, 비록 ABP 자체가 이 사건 연구개발 목표에는 포함되어 있지 않더라도 그 연구과정에서 이 사건 연구개발 목표인 siRNA 전달체 ZZ-9R을 개발할 실마리를 발견할 가능성이 있으므로 위 연구와 이 사건 연구개발이 전혀 관련성이 없다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 연구 자체가 독자적 과학기술적 가치를 지니고 있다고 보이는 점, ② 별지 2 목록 제1항 순번 2 논문은 에 이즈 바이러스에 감염된 세포에 약물을 표적 전달할 수 있는 메커니즘을 연구한 논문이고, 순번 3 논문은 약물의 표적 전달과 세포 내 현상을 연구한 논문이며, 순번 4 논문은 헥산 전달체의 최적화 방안을 연구한 논문인바, 위 각 연구는 모두 siRNA 전달체를 에 이즈 바이러스에 표적 전달하려는 이 사건 연구개발의 기초를 이루는 연구로 보이므로, 위 각 연구와 이 사건 연구개발이 전혀 관련성이 없다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 각 연구 자체가 독자적 과학기술적 가치를 지니고 있다고 보이는 점, ③ 별지 2 목록 제2항 순번 1 특허는 세포사멸 억제와 관련된 특허로서 에이즈 바이러스 치료와는 직접적인 관련은 없으나, 에이즈 바이러스 연구 과정에서 에이즈 바이러스에 감염된 세포가 곧바로 사멸하지 않도록 억제하여 에이즈 바이러스 감염 세포를 보다 장기간 연구할 수 있도록 기여하는 바가 있으므로 이 사건 연구개발과 전혀 관련성이 없다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 특허 자체가 독자적 과학기술적 가치를 지니고 있다고 보이는 점, ④ 별지 2 목록 제2항 순번 3, 5 특허는 파프리카 조성물이 염증 등의 치료에 효과가 있다는 내용의 특허로서 에이즈 바이러스 치료와는 직접적인 관련은 없으나, 이 사건 연구개발에 반드시 필요한 에이즈 바이러스에 감염된 '인간화된 쥐'의 염증을 치료하는 데에 기여할 수 있으므로 이 사건 연구개발과 전혀 관련성이 없다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 위 특허 자체가 독자적 과학기술적 가치를 지니고 있다고 보이는 점 등을 종합하면, 비록 원고가 이 사건 연구개발의 궁극적 목표를 달성하지 못하였다고 하더라도 그 결과가 다소 불량하다고 볼 수 있을지언정 극히 불량하다고 볼 수는 없다.

다) 결국 이 사건 연구개발 결과가 극히 불량하다고 본 피고의 재량판단은 사회통념상 객관적으로 불합리하므로, 피고의 재량판단은 이점에 있어서도 위법하다. 따라서 위와 같은 판단에 기초한 이 사건 각 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법하여 취소되어야 한다.

라. 소결론

그러므로 이 사건 각 처분은 재량권 일탈·남용으로 위법하여 취소되어야 한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박성규

판사이슬기

판사강지성

1) 연구팀장이 두뇌한국(BK) 21 사업 협약 해지 통보의 효력을 다툴 법률상 이익이 있다고 설시한 대법

원 2014. 12. 11. 선고 2012두 28704 판결 등 참조.

2) 별지 2 목록 제1항 순번 1, 2, 5, 6 논문은 상위 10% 이상 저널에 게재되었다(갑 제13호증의 기재, 원

고 본인신문 결과 참조).