원고

중앙토지수용위원회외 1(소송대리인 변호사 황대성)

2004. 9. 10.

서울행정법원 2003. 5. 16. 선고 2001구50490 판결

1. 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

제1심 판결을 취소한다. 피고 중앙토지수용위원회(이하 ‘피고 중토위’라고 한다)가 2001. 11. 13. 원고에 대하여 한 동두천시 (상세지번 생략) 도로 86㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)의 수용에 관한 이의재결을 취소한다. 피고 동두천시(이하 ‘피고 시’라고 한다)는 원고에게 31,046,000원(항소취지에서는 31,094,000원) 및 이에 대한 2001. 2. 28.부터 완제일까지 연 25%의 비율에 의한 금원을 지급하라.

1. 이의재결의 경위

다음의 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1 내지 4, 7호증, 9호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 이를 인정할 수 있다.

가. 1990. 11. 10. 도시계획시설(도로)결정 및 고시가 이루어진 도시계획사업(사업명 : 동두천시 강변우회도로〈중로2-18호선〉사업)을 시행하는 피고 시는 도시계획법(2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전문개정되기 전의 것) 제25조 , 제26조 에 의하여 1991. 7. 10. 경기도고시 제259호로 실시계획이 인가, 고시됨에 따라, 사업구역 내에 편입된 소외 1 소유의 이 사건 토지(당시 지목은 ‘대’이었다)를 취득하기 위하여 소외 1과 협의를 거친 뒤 1번 근저당권설정등기(채권최고액 20,000,000원, 근저당권자 소외 2, 채무자 소외 1) 및 2번 근저당권설정등기(채권최고액 25,000,000원, 근저당권자 소외 3, 채무자 소외 1)가 말소되지 아니한 상태에서 1992. 8. 28. 피고 시 앞으로 같은 해 2. 27. 공공용지 협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤고, 이 사건 토지는 공사 완공 후 도로로 사용되어 왔다.

나. 한편 위 1번 근저당권자의 신청에 의하여 이 사건 토지에 관하여 임의경매절차가 개시되었고, 원고는 1994. 10. 25. 이 사건 토지를 낙찰받아 1997. 1. 23. 소유권이전등기를 마쳤으며, 그로 인하여 피고 시 명의의 소유권이전등기는 말소되었다.

다. 그 후 원고는 자신 소유의 이 사건 토지가 도로로 사용되고 있다는 이유로 도로법 제79조 의 규정에 따라 경기도지방토지수용위원회에 손실보상의 재결신청을 하였고, 위 위원회는 2001. 7. 23. 재결이유에서는 도로법 제79조 에 근거하여 이 사건 토지를 수용하기로 한다고 기재하면서도 재결의 주문란에는 단순히 이 사건 토지의 손실보상금을 8,944,000원으로 한다고 기재하여 재결하였다.

라. 원고가 위 재결에 불복하여 피고 중토위에 이의신청을 하자, 피고 중토위는 2001. 11. 13. 피고 시가 이 사건 토지를 도로로 사용하는 것은 도로법 제79조 제1항 의 규정에 의한 손실보상청구의 대상이 되지 아니하고, 경기도지방토지수용위원회의 수용재결 또한 법률상 근거 없이 이루어졌다는 이유로 “2001. 7. 23. 경기도지방토지수용위원회에서 이 사건 토지에 대하여 한 수용재결을 취소한다”는 내용의 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라고 한다)을 하였다.

2. 이 사건 이의재결의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 청구원인으로, 피고 시가 이 사건 토지를 도로로 사용하는 것은 도로법 제79조 제1항 의 규정에 의한 손실보상청구의 대상이 됨에도 불구하고, 이 사건 이의재결은 불이익변경금지의 원칙을 규정한 행정심판법 제36조 제2항 에 위반하여 이 사건 토지에 대한 경기도지방토지수용위원회의 수용재결을 취소하였으므로 위법하고, 피고 시는 원고에게 이 사건 토지의 정당한 보상금인 31,046,000원을 지급하여야 한다고 주장한다.

나. 관계 법령

도로법

제79조 【공용부담으로 인한 손실보상】 ① 이 법의 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 건설교통부장관이 행한 처분이나 제한으로 인한 것은 국고에서, 기타의 행정청이 행한 처분이나 제한으로 인한 것은 당해 행정청이 속하는 지방자치단체에서 그 손실을 보상하여야 한다.

② 제1항 의 규정에 의한 손실의 보상에 관하여는 건설교통부장관 기타의 행정청이 그 손실을 받은 자와 협의하여야 한다.

③ 제2항 의 규정에 의한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.

도로법시행령

제37조 【재결의 신청】 ① 법 제79조 제3항 의 규정에 의한 재결의 신청은 건설부장관·특별시장·광역시장 또는 도지사의 처분이나 제한으로 인한 것은 중앙토지수용위원회에, 시장·군수 또는 구청장의 처분이나 제한으로 인한 것은 지방토지수용위원회에 이를 하여야 한다.

② 제1항 의 재결을 신청하고자 하는 자는 다음의 사항을 기재한 재결신청서를 관할토지수용위원회에 제출하여야 한다.

1. 재결신청자와 상대방의 주소 및 성명

2. 손실발생의 사실

3. 처분청이 결정한 손실보상액과 신청자가 제출한 손실액의 내역

4. 협의의 경과

행정심판법

제36조 【재결의 범위】 ② 재결청은 심판청구의 대상이 되는 처분보다 청구인에게 불이익한 재결을 하지 못한다.

다. 판단

앞에서 인정한 사실관계에 의하면, 비록 이 사건 토지에 관하여 도시계획시설(도로)결정 및 고시와 그에 따른 실시계획의 인가 및 고시가 있었고, 이에 기하여 피고 시가 이 사건 토지를 전 소유자인 소외 1로부터 협의취득한 바 있기는 하였지만, 그 협의취득 이전에 설정된 근저당권의 실행에 의한 경매절차에서 원고가 이 사건 토지를 낙찰받아 소유권을 취득함으로써 피고 시의 소유권취득은 무효로 되었으므로, 현재 이 사건 토지의 소유자는 원고이고 피고 시는 법률상 권원 없이 이 사건 토지를 도로로 점용하고 있는 결과로 되었다고 할 것이다.

위와 같은 경우에는 도시계획법이나 도로법에 의한 피고 시의 어떤 처분이나 제한으로 인하여 원고가 어떤 손실을 입었다고는 할 수 없으므로 원고가 피고 시에 대하여 이 사건 토지의 점용에 따른 사용료 상당의 부당이득반환청구권이 있음은 별론으로 하고, 도로법 제79조 에 의한 손실보상청구권이 있다고는 할 수 없다( 대법원 1981. 10. 13. 선고 81다932 판결 참조).

따라서, 원고가 도로법 제79조 에 기하여 경기도지방토지수용위원회에 대하여 한 재결의 신청은 부적법하다고 할 것이고, 그 재결신청이 적법한 것을 전제로 하여 이루어진 경기도지방토지수용위원회의 재결은 법률상 정당한 근거 없이 이루어진 것으로서 위법하고, 그 위법의 정도가 중대하고 명백하여 무효라고 보아야 할 것이다.

한편, 도로법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) 제49조의2 제1항 은 도로의 관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 도로구역 안에 있는 토지 등을 수용할 수 있다고 규정하고, 제2항 은 도로구역의 결정 및 고시를 폐지된 토지수용법 제14조 및 제16조 의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정고시로 본다고 규정하고 있는데, 이 사건 경기도지방토지수용위원회의 재결은 그 이유에서 이 사건 토지를 수용하기로 한다고 기재하고 있으므로 위 재결을 위 도로법 제49조의2 의 규정에 의한 수용재결로 볼 여지가 전혀 없는 것은 아니다.

그러나, 토지의 수용은 그 토지소유자의 소유권을 공익사업의 시행자에게 이전시키는 것이고, 그 소유권의 이전은 법률의 규정에 의한 것이므로 수용재결에 있어서는 보상금 외에 수용의 시기를 정하여야 하는 것인바( 폐지된 토지수용법 제29조 제2항 제3호 ), 경기도지방토지수용위원회의 위 재결을 이 사건 토지에 대한 수용재결로 보아 준다고 하더라도, 그 재결서의 주문 및 이유에 수용의 시기에 대한 기재가 없고 단순히 손실보상금액만을 정하였을 뿐임은 앞에서 인정한 바와 같으므로, 그 수용재결은 위법하고, 그 위법은 중대하고도 명백하여 그 수용재결은 무효라고 보아야 할 것이다.

그렇다면, 피고 중토위가 이 사건 이의재결에서 경기도지방토지수용위원회의 재결을 취소한 것은 그 재결이 위법, 무효임을 확인하고 선언하는 의미에서 한 것으로서 적법하다고 할 것이고, 여기에 불이익변경금지의 원칙이 적용될 여지가 없고, 원고에 대한 정당한 보상금액이 얼마인지를 나아가 따질 필요도 없다고 할 것이므로, 원고의 주장은 이유 없다(결국 이 사건 토지는 여전히 원고의 소유이므로, 원고로서는 피고 시의 이 사건 토지의 점용에 대하여 민사소송으로써 그 사용료 상당의 부당이득반환을 청구하거나 피고 시가 다시 이 사건 토지에 관하여 도시계획사업 실시계획의 인가를 받기를 기다려 피고 시의 이 사건 토지의 협의취득에 응하거나 수용재결절차에 따라 손실보상금의 지급을 구하여야 할 것이다).

3. 결 론

그렇다면, 이 사건 이의재결이 위법함을 전제로 한 원고의 청구는 이유 없어 이를 모두 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 피고들에 대한 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.