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판시사항
구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1993. 8. 12.) 제2조 제2항이 모법의 위임이 없어 무효인지 여부(적극)
판결요지
개발부담금 부과를 위한 토지의 개시시점지가의 산정과 관련하여 구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항은 부과개시대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다라고 규정하고 있을 뿐 이에 관한 별다른 예외규정이나 위임규정을 두고 있지 아니하므로, 법 시행일인 1990. 1. 1. 전에 개발사업의 인가를 받고 개발사업에 착수된 토지의 경우라 하더라도 개시시점지가는 같은 법 부칙 제2조에 의하여 토지에 대한 개발사업의 착수시점으로서 부과개시시점으로 보는 1990. 1. 1.을 기준으로 한 토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 하여야 할 것인바, 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1993. 8. 12.) 제2조 제2항은 같은 법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 인가 당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다라고 규정함으로써, 위와 같은 토지의 경우 1990. 1. 1. 당시의 개별공시지가가 아닌 토지에 대한 인가 당시를 기준으로 한 토지특성을 조사한 후 토지의 이용상황(일반사업지역, 상업용)과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률의 규정에 의한 비교표를 적용하여 개시시점시가를 산정하도록 하였는바, 이는 납세의무자에게 불리할 뿐만 아니라 그렇게 할 경우 같은 법 제10조 제5항의 위임에 의한 건설교통부령이 정하고 있는 것과 같은 2인 이상의 감정평가사에 의한 객관적인 평가나 그에 대한 이의신청의 기회를 부여하는 등 토지특성조사 등에 대한 객관성과 공정성을 담보할 만한 아무런 방법이 없으므로 이는 같은 법 제10조 제3항에서 규정한 내용을 국민에게 불리한 방향으로 변경한 것으로서 모법인 구 법의 위임이 있어야만 유효하다 할 것인데, 같은 법 제10조 제3항을 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없으므로 결국 구 영 부칙 제2조 제2항은 모법에 위반되어 무효이다.
참조조문
구 개발이익환수에관한법률(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 개정되기 전의 것) 제8조 , 제10조 제3항 , 제5항 , 부칙 제2조 , 구 개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1993. 8. 12.) 제2조 제2항
,
원고
삼성생명 주식회사(소송대리인 변호사 윤승영)
피고
대구광역시중구청장(소송대리인 변호사 이동권)
변론종결
1998. 2. 6.
주문
1. 피고가 1996. 7. 26. 원고에 대하여 한 대구 중구 덕산동 38의 1외 59필지 대지 합계 6139.5㎡에 대한 개발부담금 4,617,531,460원의 부과처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 부과처분의 경위
원고는 1988. 1. 19. 대구광역시장(당시 대구직할시장)으로부터 대구 중구 덕산동 74일대(같은 동 38의 2외 59필지) 6,143㎡(준공면적 6139.5㎡, 이하 이 사건 토지라 한다.)에 대하여 도시재개발법에 의한 덕산구역 제2지구 도심재개발사업의 시행인가를 받고 도시재개발사업을 시작하여 1996. 4. 26. 위 사업을 마친 사실, 피고는 1996. 7. 26. 원고에게 구 개발이익환수에관한법률 부칙 제2조(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것)를 적용하여 구 개발이익환수에관한법률(1989. 12. 30. 법률 제4175호로 제정된 것)의 시행일인 1990. 1. 1. 이전에 시행하기 시작한 1988. 1. 19.부터 위 사업이 마쳐진 1996. 4. 26.까지의 전사업시행기간에 대하여 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것, 이하 구 법이라 한다.) 제8조 , 제10조 제3항 , 구 법시행령 부칙 제2조(1983. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 것, 이하 구 영이라 한다.)에 따라 이 사건 토지에 대한 사업인가 당시인 1988. 1. 19.의 토지특성을 조사한 후 위 토지의 이용상황(일반사업지역, 상업용)과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률의 규정에 의한 비교표를 적용하여 이 사건 토지의 개시시점시가를 산정한 다음 개발종료시점시가에서 개발개시시점지가와 정상지가상승분 및 개발비용을 뺀 부과기준금액에서 구 법 시행일인 1990. 1. 1. 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한 금액을 부과기준으로 하여 개발부담금 5,811,725,960원을 부과ㆍ고지하였다가 1997. 7. 2. 위 개발부담금을 4,617,531,460원으로 감액결정ㆍ고지하는 이 사건 부과처분을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다.
2. 당사자의 주장
피고는 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하게 이루어진 것이라고 주장함에 대하여, 원고는 구 영 부칙 제2조 제2항은 구 법 제10조 제3항 에 위반되는 것이고, 아니라 하여도 구법 부칙 제2조는 헌법 제13조 제2항 의 소급입법금지 조항에 위반되는 것이어서 각 무효인바, 무효인 위 각 규정들을 적용하여 한 이 사건 부과처분은 위법하다고 주장한다.
3. 관련 규정
구 법 부칙 제2조 제1항은 이 법 시행당시 제5조 의 규정에 의한 개발부담금의 부과대상사업중 사업시행이 완료되지 아니한 사업도 이 법의 적용을 받는다라고, 제2항은 제1항의 사업에 대한 개발부담금은 이 법 시행일전의 사업시행기간을 포함한 전체사업시행기간에 대하여 제8조 의 규정에 의하여 산정한 부과기준금액에서 이 법 시행일 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 안분하여 산정한다라고, 구 법 제8조 는 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 다음 각호의 금액을 뺀 금액으로 한다라고 하면서 제1호에 부과개시시점의 부과대상토지의 가액을, 제2호에 부과기간중의 정상지가상승분을, 제3호에 제11조 의 규정에 의한 개발비용을 들고 있고, 구 법 제10조 제3항 은 제8조 제1항 의 규정에 의한 개시시점지가는 부과개시시점이 속한 연도의 1월 1일을 기준으로 한 부과개시대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다라고, 제5항은 제1항 및 제3항의 규정에 의한 종료시점지가 및 개시시점지가를 산정함에 있어 당해 토지의 개별공시지가가 없는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 건설부령이 정하는 방법에 의하여 산정한다라고 각 규정하고 있고, 구 개발이익환수에관한법률(1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 것) 부칙 제2조 제1항은 제10조 제5항 등의 개정규정은 이법 시행일 이후에 사업인가 등을 받아 착수하는 사업분부터 적용한다라고 규정하고 있다. 그런데 구 영 부칙 제2조 제1항은 구 법 부칙 제2조의 규정에 의하여 이 법의 적용을 받게 되는 개발사업에 대한 부담금의 부과는 구 법 제8조 의 규정에 따라 산정한 부과기준금액중에서 전체사업시행기간중의 1990. 3. 2. 이후의 사업시행기간에 해당하는 금액을 산정하여 부과한다라고, 제2항은 구 법 제10조 제3항 본문의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 인가당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항 의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다라고 각 규정하고 있다.
4. 구 영 부칙 제2조 제2항의 무효 여부
개시시점지가의 산정과 관련하여 구 법 제10조 제3항 은 부과개시대상토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다라고 규정하고 있을 뿐 이에 관한 별다른 예외규정이나 위임규정을 두고 있지 아니하므로 이 사건 토지의 개시시점지가는 구 법 부칙 제2조에 의하여 이 사건 토지에 대한 개발사업의 착수시점으로서 부과개시시점으로 보는 1990. 1. 1.을 기준으로 한 이 사건 토지의 개별공시지가에 당해 연도의 1월 1일부터 부과개시시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 하여야 할 것임에도 불구하고, 구 영 부칙 제2조 제2항은 구 법 제10조 제3항 본문 의 경우로서 제1항의 규정에 의하여 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 인가당시의 토지이용상황과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조 제2항 의 규정에 의한 비교표를 적용하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다라고 규정함으로써 1990. 1. 1. 당시의 개별공시지가가 아닌 이 사건 토지에 대한 인가당시인 1988. 1. 19.을 기준으로 한 토지특성을 조사한 후 이 사건 토지의 이용상황(일반사업지역, 상업용)과 유사한 표준지의 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 지가공시및토지등의평가에관한법률의 규정에 의한 비교표를 적용하여 이 사건 토지의 개시시점시가를 산정하도록 하였는바, 이는 납세의무자인 원고에게 불리할 뿐만 아니라 그렇게 할 경우 구 법 제10조 제5항 의 위임에 의한 건설교통부령이 정하고 있는 것과 같은 2인 이상의 감정평가사에 의한 객관적인 평가나 그에 대한 이의신청의 기회를 부여하는 등 토지특성조사 등에 대한 객관성과 공정성을 담보할 만한 아무런 방법이 없으므로 이는 구 법 제10조 제3항 에서 규정한 내용을 국민에게 불리한 방향으로 변경한 것으로서 모법인 구 법의 위임이 있어야만 유효하다 할 것인데, 구 법 제10조 제3항 을 비롯한 모법에 아무런 위임근거가 없으므로 결국 구 영 부칙 제2조 제2항은 모법에 위반되어 무효라 할 것이다.
6. 결론
그렇다면 무효인 구 영 부칙 제2조 제2항을 적용하여 한 이 사건 처분은 나머지 점에관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다 할 것이므로 이의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.
1998. 2. 20.