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- 경비업법상 兼營禁止 규정과 직업선택의 자유 -
(헌재 2002. 4. 25. 2001헌마614, 판례집 14-1, 410)
金 顯 哲*
1. 하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는다고 주장하는 경우의 판단방법
2. 당사자의 능력이나 자격과 상관없는 객관적 사유에 의한 직업의 자유의 제한과 심사척도
3. 청구인들과 같이 경비업을 경영하고 있는 자들이나 다른 업종을 경영하면서 새로이 경비업에 진출하고자 하는 자들로 하여금, 경비업을 전문으로 하는 별개의 법인을 설립하지 않는 한 경비업과 그밖의 업종을 겸영하지 못하도록 금지하고 있는 경비업법(2001. 4. 7. 법률 제6467호로 전문개정된 것. 이하 “법”이라 한다) 제7조 제8항, 제19조 제1항 제3호, 부칙 제4조(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)가 기본권제한입법에 대한 헌법적 한계인 과잉금지원칙을 준수하지 못하여 헌법에 위반되는지 여부
제7조(경비업자의 의무) ⑧ 경비업자는 이 법에 의한 경비업외의 영업을 하여서는 아니된다.
제19조(경비업허가의 취소 등) ① 허가관청은 경비업자가 제1호 내지 제
6호의 1에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하고, 제7호에 해당하는 때에는 그 허가를 취소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부에 대하여 영업정지를 명할 수 있다.
3. 제7조 제8항의 규정에 위반하여 경비업외의 영업을 한 때
부칙 제4조(경비업외 다른 영업의 겸영에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 규정에 의한 경비업 허가를 받은 자에 대하여는 제7조 제8항 및 제19조 제1항 제3호의 개정규정에 불구하고 이 법 시행일부터 1년까지는 경비업외의 다른 영업의 겸영에 관하여는 종전의 규정에 의한다.
청구인들은 서울지방경찰청장으로부터 경비업 허가를 받은 후 시설경비업, 기계경비업 등을 영위하고 있는 회사들로서, 그동안 경비업을 영위하면서 갖추게 된 사업설비, 경영능력 등을 바탕으로 안전ㆍ설비기기판매업, 도난차량회수사업 등 다른 영업을 함께 영위하고 있다. 청구인들은 위와 같은 사업을 영위하는데 필요한 전기공사업등록, 정보통신공사업허가 등 관련 법령에 의한 인ㆍ허가 및 등록을 모두 적법ㆍ유효하게 취득 또는 경료하였으며, 위와 같은 사업 이외에도 각종 새로운 사업모델의 개발 및 진출을 계획하고 있다. 그런데 이 사건 법률조항은 경비업자에게 경비업 이외의 영업을 금지하고, 이를 위반할 경우 경비업 허가를 취소하도록 하면서, 다만 기존에 경비업 허가를 받은 자에 대하여는 위 법 시행일1)부터 1년까지만 종전의 규정에 의하여 다른 영업을 겸영할 수 있도록 하고 있다. 이에 청구인들은 2001. 8. 31. 위 법률조항들로 말미암아 직업의 자유, 재산권 및 평등권 등의 기본권을 침해당하게 되었다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
이 사건 법률조항은 경비업에 새로이 종사하고자 하는 자로 하여금 다른 업종을 포기하도록 강요하고, 청구인들과 같이 이미 경비업에 종사하는 자로 하여금 다른 업종을 일체 수행할 수 없도록 제한함으로써 직업의 자유를 침해하고 있다. 또한, 경비업과 다른 영업을 겸영하는 사업자로 하여금 한쪽을 포기하도록 강요함으로써 경비업 이외의 영업을 위한 시설 등의 재산을 사실상 사용?수익할 수 없게 하고, 그 시설운영을 통하여 장래에 재산을 획득할 기회를 제한하는 결과가 되어 재산권을 침해하고 있다. 뿐만 아니라, 경비업무에는 무기를 사용하여 국가중요시설을 경비하는 특수경비업무 이외에 시설경비업무, 기계경비업무 등 다양한 유형이 있음에도 불구하고, 모든 경비업자에 대하여 일반적으로 경비업 이외의 영업을 겸영하는 행위를 금지하고 있으므로 자의적으로 평등을 강요하는 것이어서 평등권을 침해하고 있다.
이 사건 법률조항은 특수경비원제도를 신설하는 과정에서 노사분규시 문제가 되었던 경비원의 구사대 사용, 노사관계 개입 등을 금지시키기 위한 목적으로 규정되었다. 그런데, 공청회나 청문절차 없이 진행되어 정부(경찰청)의 의견이 충분히 반영되지 못한 점이 있다.
이 사건 법률조항은 원래 비전문적인 영세경비업체의 난립을 막고 전문경비업체를 양성하여 총기를 소지하는 특수경비원에 대한 국민의 불안을 해소하고자 도입한 것이다. 그동안 경비업체가 제조업 등을 겸영하면서 노동자들의 적법한 단체행동에 경비원들을 구사대로 투입하여 노조원들을 폭력으로 진압한 사례가 많아 경비업체의 다른 업종 겸영을 금지할 필요가 있다. 또한, 경비업체의 겸영을 금지함으로써 영세한 경비업체의 무분별한 난립을 막을 수 있고 전문성을 확보해 나갈 수 있다.
1. 하나의 규제로 인해 여러 기본권이 동시에 제약을 받는다고 주장하는
경우에는 기본권침해를 주장하는 청구인의 의도 및 기본권을 제한하는 입법자의 객관적 동기 등을 참작하여 먼저 사안과 가장 밀접한 관계에 있고 또 침해의 정도가 큰 주된 기본권을 중심으로 해서 그 제한의 한계를 따져 보아야 한다. 청구인들의 주장취지 및 입법자의 동기를 고려하면 이 사건 법률조항으로 인한 규제는 직업의 자유와 가장 밀접한 관계에 있다.
2. 이 사건 법률조항은 청구인들과 같이 경비업을 경영하고 있는 자들이나 다른 업종을 경영하면서 새로이 경비업에 진출하고자 하는 자들로 하여금, 경비업을 전문으로 하는 별개의 법인을 설립하지 않는 한 경비업과 그밖의 업종간에 택일하도록 법으로 강제하고 있다. 이와 같이 당사자의 능력이나 자격과 상관없는 객관적 사유에 의한 제한은 월등하게 중요한 공익을 위하여 명백하고 확실한 위험을 방지하기 위한 경우에만 정당화될 수 있고, 따라서 헌법재판소가 이 사건을 심사함에 있어서는 헌법 제37조 제2항이 요구하는바 과잉금지의 원칙, 즉 엄격한 비례의 원칙이 그 심사척도가 된다.
3. 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 준수하지 못하고 있다.
가. 목적의 정당성
비전문적인 영세경비업체의 난립을 막고 전문경비업체를 양성하며, 경비원의 자질을 높이고 무자격자를 차단하여 불법적인 노사분규 개입을 막고자 하는 입법목적 자체는 정당하다고 보여진다.
나. 방법의 적절성
먼저 “경비업체의 전문화”라는 관점에서 보면, 현대의 첨단기술을 바탕으로 한 소위 디지털시대에 있어서 경비업은 단순한 경비자체만으로는 ‘전문화’를 이룰 수 없고 오히려 경비장비의 제조ㆍ설비ㆍ판매업이나 네트워크를 통한 정보산업, 시설물 유지관리, 나아가 경비원교육업 등을 포함하는 ‘토탈서비스(total service)’를 절실히 요구하고 있는 추세이므로, 이 법에서 규정하고 있는 좁은 의미의 경비업만을 영위하도록 법에서 강제하는 수단으로는 오히려 영세한 경비업체의 난립을 방치하는 역효과를 가져올 수도 있다. 또한 “경비원의 자질을 높이고 무자격자를 차단하여 불법적인 노사
분규 개입을 방지하고자” 하는 점도, 경비원교육을 강화하거나 자격요건이나 보수 등 근무여건의 향상을 통하여 그 목적을 효과적이고 적절하게 달성할 수 있을지언정 경비업체로 하여금 일체의 겸영을 금지하는 것이 적절한 방법이라고는 볼 수 없다.
다. 피해의 최소성
이 사건 법률조항은 그 입법목적 중 경비업체의 전문화 추구라는 목적달성을 위하여 효과적이거나 적절하지 아니하고 오히려 그 반대의 결과를 가져올 수 있다는 점은 앞에서 본 바와 같고, 다른 입법목적인 경비원의 자질향상과 같은 공익은 이 법의 다른 조항에 의하여도 충분히 달성할 수 있음에도 불구하고 노사분규 개입을 예방한다는 이유로 경비업자의 겸영을 일체 금지하는 것은 기본권침해의 최소성 원칙에 어긋나는 과도하고 무리한 방법이다.
라. 법익의 균형성
이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 공익인 경비업체의 전문화, 경비원의 불법적인 노사분규 개입 방지 등은 그 실현 여부가 분명하지 않은데 반하여, 경비업자인 청구인들이나 새로이 경비업에 진출하고자 하는 자들이 짊어져야 할 직업의 자유에 대한 기본권침해의 강도는 지나치게 크다고 할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 보호하려는 공익과 기본권침해간의 현저한 불균형으로 법익의 균형성을 잃고 있다.
청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 직업결정 내지 개시의 자유, 직업수행 내지 영업의 자유, 겸직의 자유 등을 포함하는 직업의 자유와 재산권, 그리고 평등권이 침해되었다고 주장한다. 그런데, 이 사건 법률조항은 청구인들과 같이 제조업 등 다른 업종을 겸영하고 있는 기존의 경비업자로 하여금 경비업만을 영위하거나 또는 경비업을 포기하고 다른 업종만을 영
위하도록 강제하고 있고, 경비업에 새로이 진출하고자 하는 자가 기왕에 다른 업종을 경영하고 있는 경우에는 그 업종을 포기하지 않는 한 경비업에의 진출 자체가 원천적으로 봉쇄되고, 현재 경비업만을 영위하고 있는 자도 경비업을 포기하지 않는 한 다른 업종에 진출할 수 없도록 하고 있으므로 기본적으로 직업의 자유 침해 여부가 쟁점이라고 할 수 있다.
가. 이 법은 인천국제공항의 개항2)에 따라 “국가중요시설에 대한 효율적인 경비체계의 구축을 위하여 경비업의 종류에 ‘특수경비업무’를 추가하고, 기계경비산업이 급속히 발전함에 따라 기계경비업무의 신고제를 허가제로 변경하는 한편, 기계경비업자의 신속대응조치 의무에 관한 사항 등을 규정하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완” 하고자3)정부(행정자치부: 소관 경찰청)가 개정법률안을 2000. 11. 21. 국회에 제출하였고, 동 법률안은 같은 해 12. 15. 제216회 국회(임시회) 행정자치위원회 제2차 위원회에 상정되어 대체토론 끝에 법안심사소위원회에 회부되었으며, 2001. 2. 23. 제218회 국회(임시회) 행정자치위원회 제3차 위원회에서 위 소위원회의 심사에 대한 보고와 의결이 있었다.4)
나. 경찰청의 위 개정법률안에는 이 사건 법률조항이 들어 있지 않았다. 즉, 애초에 겸영금지조항인 제7조 제8항이 없었고, 따라서 그 위반자에 대한 허가취소규정인 제19조 제1항 제3호와 경비업외 다른 영업의 겸영에 관한 경과조치규정인 부칙 제4조가 필요하지 않았던 것이다.5)그런데, 행정자치위원회에서는 경찰청의 위 개정법률안에 대한 수정안을 내어 이를 대상으로 2001. 2. 23. 제218회 국회(임시회) 행정자치위원회 제3차 위원회에
서 소위원회의 심사에 대한 보고와 토론을 하였는데, 동 소위원회의 수정안에는 제7조 제8항에 “특수경비업자”의 겸영금지조항이 들어 있었다. 그 수정이유는 “특수경비업자가 경비업무외의 제조업, 근로자파견업 등 다른 업무를 병행할 경우 무자격자의 유입, 총기유출의 위험성이 높으므로 이를 차단하기 위함이라는 것이었다.6)이때 위 소위원회 위원이기도 한 추미애의원은 발언권을 얻어 「위 수정안 중 제7조 제8항이 “특수경비업자는 이 법에 의한 경비업외의 영업을 하여서는 아니된다” 라고 규정하고 있으므로, 기계나 시설, 신변경비업자는 경비업 외의 영업을 해도 된다는 것으로 되는데, 기존의 기계경비원 등이 실제로 제조업 하도급업 등에 종사하면서 노사문제에 개입하고 또 현장에서 주먹이 법보다 더 가까운 것을 실감나게 하고 있는바 이를 사후에 적발하는 것이 어렵고 그래서 새로운 노사문제를 일으키는 것을 많이 목격했다. 따라서 동 8항의 특수경비업자 중 “특수”를 삭제하여 “경비업자는 이 법에 의한 경비업외의 영업을 하여서는 아니된다”로 바꾸어 경비업자 모두에게 겸영금지가 적용되도록 하자.」는 취지의 발언을 하였고,7)이에 대하여 당시 참석한 경찰청 관계자도 동의하고 다른 행정자치위원회 위원들도 이의가 없어 “특수” 부분이 삭제되었다. 이때 이 사건 법률조항 중 제7조 제8항 및 제19조 제1항 제3호가 신설되었으나, 부칙 제4조의 경과조치에 관한 언급은 기록상 나와 있지 않다. 이와 같은 겸영금지조항을 신설한 이유로는 “경비업자가 경비업무외 제조업, 근로자파견업 등 다른 업무를 병행할 경우 무자격자 유입, 총기유출의 위험성이 높으므로 이를 차단하기 위해 경비업자는 경비업 이외의 영업을 할 수 없도록” 한다는 것이다.8)
다. 그 후 2001. 2. 26. 법제사법위원회 제4차 회의에서는 법 제7조 제8항의 겸영금지조항에 따라 현재 다른 영업을 겸영하고 있는 경비업자들에 대해서는 유예기간을 둘 필요가 있다고 보아 경과조치를 신설하되 허가 및 면허의 반납 등 영업의 정리를 위하여는 최소한 2년의 유예기간이 필요하다는 해당 부처(경찰청)9)의 의견을 반영하여 이 법 시행일부터 “2년” 동안
은 종전의 규정에 의하도록 하였다가 그 후에 다시 “1년”으로 바뀌는 등 약간의 수정을 하였다.10)이 개정안은 2001. 3. 8. 제219회 국회 제1차 본회의에서 의결을 하였는데, 이때는 주로 기본적으로 민간인 신분인 특수경비원들이 총기를 소지하는 문제에 관하여 토론이 있었고 이 때문에 표결까지 이어져 재석 150, 찬성 79, 반대 54, 기권 17로 가결되었다.11)
라. 한편, 이러한 개정법률안에 대하여는 정부내 의견수렴 과정에서 법체처와 국방부가 반대의견을 제출하였는데, 그 이유는 “법위반자에 대한 위해목적으로 무기휴대ㆍ사용은 중요한 공권력행사 작용으로서 현행 헌법상 민간이양이 불가능하고, 적법한 직무수행을 보장할 수 있는 안전장치 없이 무기휴대ㆍ사용을 허용하는 것은 국민의 기본권보장에 역행한다”는 것으로 이 사건 법률조항에 대한 문제제기는 없었다.
가. 외국의 경비업관련 법률에 이 사건 법률조항과 같은 겸영금지조항을 둔 입법례는 찾아볼 수 없다.12)한편, 다른 법률에서 겸업 또는 겸영을 금지하고 있는 규정은 많이 찾아볼 수 있는데 그 유형을 보면, 첫째로 “업자”에 대한 겸업금지조항을 둔 법률로는 직업안정법과 파견근로자보호등에관한법률이 있고, 둘째로 “기관”에 대한 겸업금지조항을 둔 법률로는 선주상호보험조합법이 있으며, 셋째로 “임직원”에 대한 겸업금지조항을 둔 법률로는 지방공기업법이 있으며, 넷째로 “겸영금지”를 규정한 법률으로는 방송법이 있다.13)
나. 먼저 방송법(제8조)의 경우를 보면, 이른바 특수관계에 있는 자의 방송사업자 주식 또는 지분의 소유제한(제2ㆍ4ㆍ6ㆍ7ㆍ8항), 특수관계자의 방송사업 겸영 및 주식 또는 지분 소유금지(제3ㆍ5ㆍ9항)에 관한 내용일
뿐이다.
다음으로 지방공기업법(제61조)은 지방공사의 임원 및 직원은 그 직무 이외의 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하도록 규정하고 있으나 이는 지방자치단체가 자본금의 50% 이상을 출자한(동법 제53조) 지방공기업의 공공성과 지방공사의 임ㆍ직원에게는 공무원에 버금가는 정도의 청렴성과 그 직무의 不可買收性이 요구되기 때문이라고 할 수 있다(헌재 2001. 11. 29. 2001헌바4, 판례집 13-2, 678, 685).
또한 선주상호보험조합법(제6조)은 “선주상호보험조합은 동법 제3조에서 정한 손해보험사업 및 그에 부수하여 행하는 사업외의 사업을 행할 수 없다”고 규정하고 있으나 이는 선박소유자ㆍ선박임차인ㆍ용선자 기타 선박운항업자의 선박운항으로 인하여 발생하는 책임 및 비용에 관한 상호보험인 손해보험사업을 실시하기 위하여 특별법인 동법에 의하여 설립된 선주상호보험조합이라는 특수법인(제2조ㆍ제4조)의 성격 때문이라고 할 것이다.14)
한편, 직업안정법(제26조) 및 파견근로자보호등에관한법률(제14조)은 식품위생법 제21조의 규정에 의한 식품접객업, 공중위생법 제2조의 규정에 의한 숙박업, 가정의례에관한법률 제5조의 규정에 의한 결혼상담 또는 중매행위를 하는 업 기타 대통령령으로 정하는 영업을 하는 자는 직업소개사업과 근로자파견사업을 할 수 없다고 각 규정하고 있으나, 이들 법률은 일정한 업을 하는 자가 “직업소개사업”이나 “근로자파견사업”과 같은 특정업을 겸영하지 못하도록 하는 것이다.
다. 따라서 상법 등 일반법에 의하여 설립된 법인이면 족한(법 제3조)15)경비업자로 하여금 경비업 이외의 다른 모든 업을 하지 못하도록 포괄적으로 금지하고 있는 입법례는 찾아 볼 수 없다.
법 제2조는 경비업이란 “경비업무”의 전부 또는 일부를 도급받아 행하는
영업을 말하며, 경비업무에는 시설경비업무ㆍ신변보호업무ㆍ기계경비업무ㆍ특수경비업무의 5가지 유형이 있다고 규정하고 있다.
(1) 시설경비업무 : 경비를 필요로 하는 시설 및 장소에서의 도난ㆍ화재 그 밖의 혼잡 등으로 인한 위험발생을 방지하는 업무
(2) 호송경비업무 : 운반중에 있는 현금ㆍ유가증권ㆍ귀금속ㆍ상품 그 밖의 물건에 대하여 도난ㆍ화재 등 위험발생을 방지하는 업무
(3) 신변보호업무 : 사람의 생명이나 신체에 대한 위해의 발생을 방지하고 그 신변을 보호하는 업무
(4) 기계경비업무 : 경비대상시설에 설치한 기기에 의하여 감지ㆍ송신된 정보를 그 경비대상시설 외의 장소에 설치한 관제시설의 기기로 수신하여 도난ㆍ화재 등 위험발생을 방지하는 업무
(5) 특수경비업무 : 공항(항공기를 포함한다) 등 대통령령이 정하는 국가중요시설의 경비 및 도난ㆍ화재 그 밖의 위험발생을 방지하는 업무
미국은 각 주마다 독자적으로 규율하고 있는데, 일반적으로 우리나라보다 포괄적으로 규정하고 있다. 예컨대 플로리다주의 경우 경비업과 관련된 전문직 또는 업종을 다음과 같이 분류하고 그 각각에 대한 허가 및 면허요건을 규정하고 있다.16)
A급면허(Class “A” license) : 사설탐정 취급점 (private investigative agency)
B급면허(Class “B” license) : 인력경비원 취급점 (watchman, guard, or patrol agency)
C급면허(Class “C” license) : 사설탐정 (private investigator)
CC급면허(Class “CC” license) : 사설탐정 인턴 (private investigator intern)
D급면허(Class “D” license) : 인력경비원 (watchman, guard, or patrolman)
E급면허(Class “E” license) : 유실물회복자 (repossessor)
CC급면허(Class “CC” license) : 유실물회복자 인턴 (repossessor intern)
G급면허(Class “G” license) : 무장경비원 (armed guard)
K급면허(Class “K” license) : 총기류 교관 (firearms instructor)17)
일본의 경비업법 제2조는 경비업무 및 경비업을 다음과 같이 정의하고 있다.
제2조(정의) ①이 법률에서 “경비업무”란 다음 각호의 1에 해당하는 업무로서 타인의 수요에 응하여 행하는 것을 말한다.
1. 사무소, 주택, 흥행장, 주차장, 유원지 등(이하 “경비업무대상시설”이라 한다)에 있어서의 도난 등의 사고발생을 경계하고 방지하는 업무
2. 사람 혹은 차량이 혼잡하는 장소 또는 이들의 통행에 위험이 있는 장소에 있어서의 부상 등의 사고발생을 경계하고 방지하는 업무
3. 운반중의 현금, 귀금속, 미술품 등과 관련된 도난 등의 사고발생을 경계하고 방지하는 업무
4. 사람의 신체에 대한 위해의 발생을 그 신변에서 경계하고 방지하는 업무
②이 법률에서 “경비업”이란 경비업무를 행하는 영업을 말한다.
그러므로 일본의 경비업법은 우리나라의 법이 규정하고 있는 경비업무 외에 “교통유도경비”(위 제1항 제2호)를 경비업무에 포함시키고 있어 우리나라보다 경비업의 범위가 넓다고 할 수 있다.18)
법 제7조 제8항은 경비업자로 하여금 다른 업의 겸영을 금지하고 있다. 그런데 경비업은 미국의 예에서 보는 바와 같이 단순히 인력에 의한 경비 차원을 넘어 고객 및 경비대상시설의 “안전”을 담당하는 안전산업으로 발전하고 있다. 그러나 이 사건 법률조항에 의하면 경비업과 전혀 관련없는 업의 경영은 물론이고, 아래와 같이 경비업과 관련은 있지만 직접 경비업이 아닌 사업도 마찬가지로 겸영이 금지된다.
작금의 경비업은 과거의 수위나 경비원의 개념을 떠나 정보통신을 이용한 기계경비 분야로 나아가고 있다. 기계경비 분야에 있어서의 관건은 그 인프라를 이루는 각종 센서, CC TV, 管制장비 등 기술적인 발달에 있다. 현재 기계경비업체에서는 연구개발을 통해 우리나라에 적합한 경비장비의 첨단화를 위하여 노력하고 있으며, 자사가 사용하는 장비를 직접 생산하고 있는 경우도 많다고 한다.
경비업은 정보산업(Information Technology, IT)과 불가분의 관계에 있다. 우리나라에서는 경비업체가 아파트 등 경비대상시설의 홈페이지를 제작하고 관리하는 소위 “사이버 아파트”(cyber apartment)가 이미 등장하였다. 한편, 정보화는 해커나 크래커 등을 낳게 하는 부작용을 수반하고 있으며, 그 결과 정보안전(information security 또는 internet security)의 중요성이 날로 더해가고 있다. 그러므로 기계경비업체의 입장에서 볼 때 네트워크의 파괴는 경비업 자체의 붕괴를 의미하기 때문에 정보안전에 많은 노력을 경주해 왔으며 이에 대한 상당한 노하우를 축적하였다고 한다. 이에 경비대상시설에 정보안전을 독자적으로 제공하는 경비업체까지 있다. “정보시큐리티” 혹은 “인터넷시큐리티” 라고 하면 경비업과는 무관한 산업으로 인식되기 쉬우나 경비업도 정보산업과 불가분의 관계를 맺고 있는 것이다.
현재 경비업자의 상당수는 경비대상시설의 유지ㆍ관리업에도 종사하고 있는 실정으로, 오늘날의 경비업은 건축물의 유지관리와 불가분의 관계에 있다. 즉 방범ㆍ방화는 물론 엘리베이터나 보일러, 에어컨 설비의 고장, 지하실 침수, 실내공기의 오염 등을 체크할 수 있는 기능이 하나의 기계로 통합되고 있는 것이다. 업계에서는 이를 “시스템통합(system integration)”이라고 부른다. 한편, 청소 내지 위생업도 최근 전문업체가 등장하고 있으며, 첨단화된 시스템을 이용한 청소ㆍ위생업을 겸영하고 있는 경비업체도 있다. 청소업이나 위생업은 불결한 환경과 오염된 공기로부터 시설 근무자의 건강을 지킨다는 점에서 “안전산업”의 하나이며, 결코 경비업과 무관한 산업이라고 할 수 없다.
우리나라 경비업계의 가장 큰 현안의 하나는 경비원의 질을 어떻게 높일 것인가 하는 점이다. 경비원의 질 향상 및 전문화는 결국 교육을 통해서만 가능할 것이며, 이를 위해 경비원 교육을 위한 전문교육기관의 양성이 절실하다고 할 수 있다. 실제로 경비업체 중에는 경비업무의 전문화를 위해 독자적으로 연수원을 설립하여 교육사업을 행하고 있는 업체도 있다.
미국과 영국에서는 환경설계를 통한 범죄예방을 목적으로 한 “환경범죄학”이 범죄학의 한 분야로 자리잡고 있다. 그리고 이를 활용하여 미국에서는 지역사회나 빌딩, 아파트단지를 설계할 때 단지 건축학적인 교려뿐만 아니라 범죄예방 개념까지 포함시켜서 설계하는 첨단기법이 구사되고 있다. 우리나라에서도 최근 경비대상시설의 위협요소를 분석하고 그 대책에 대해 자문하는 경비자문(security consulting)업이 등장하였으며, 경비업체도 경비자문을 통해 경비업의 과학화를 추진하고 있다.
헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다”고 규정하고 있다. 헌법 제15조가 규정하는 직업선택의 자유는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 ‘직업선택의 자유’와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 포함하는 “직업의 자유”를 뜻한다(헌재 1998. 3. 26. 97헌마194, 판례집 10-1, 302, 314). 이러한 직업의 선택 혹은 수행의 자유는 각자의 생활의 기본적 수요를 충족시키는 방편이 되고, 또한 개성신장의 바탕이 된다는 점에서 주관적 공권의 성격이 두드러진 것이기는 하나, 다른 한편으로는 국민 개개인이 선택한 직업의 수행에 의하여 국가의 사회질서와 경제질서가 형성된다는 점에서 사회적 시장경제질서라고 하는 객관적 법질서의 구성요소이기도 하다(헌재 1997. 4. 24. 95헌마273, 판례집 9-1, 487, 496).
자연인은 물론 법인도 직업의 자유의 주체가 된다.20)헌법재판소도 “법인도 성질상 누릴 수 있는 기본권의 주체가 되는바, 직업(수행)의 자유의 주체가 될 수 있다.”고 하였고(헌재 1996. 3. 28. 94헌바42, 판례집 8-1, 199, 206), “법인의 설립은 그 자체가 간접적인 직업선택의 한 방법”이라고 판시한 예도 있다(헌재 1996. 4. 25. 92헌바47, 370, 380).
국민은 누구나 자유롭게 자신이 종사할 직업을 선택하고, 그 직업에 종사하며, 이를 변경할 수 있다. 이에는 개인의 직업적 활동을 하는 장소 즉 직장을 선택할 자유도 포함된다. … 직업선택의 자유는 삶의 보람이요 생활의 터전인 직업을 개인의 창의와 자유로운 의사에 따라 선택케 함으로써 자유로운 인격의 발전에 이바지하게 하는 한편 자유주의적 경제ㆍ사회질서의 요소가 되는 기본적 인권이라 아니할 수 없다. 따라서 그 제한은 반드
시 법률로써 하여야 할 뿐 아니라 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리 등 정당하고 중요한 공공의 목적을 달성하기 위하여 필요하고 적정한 수단ㆍ방법에 의하여서만 가능한 것이다(헌재 1989. 11. 20. 89헌가102, 판례집 1, 329, 336).
우리 헌법재판소는 직업의 자유의 제한에 있어서 “직업행사”의 자유의 제한과 “직업선택”의 자유의 제한의 경우로 나누어서 그 요건의 엄격성을 달리하여 심사하고 있는데, 이것은 독일 연방헌법재판소의 소위 약국판결에서 전개된 단계이론을 받아들인 것이다. 독일 연방헌법재판소가 약국판결(BVerfGE 7, 377)에서 전개한 직업의 자유를 제한하는 법률의 위헌심사에 있어 단계이론의 내용을 보면 다음과 같다.22)
1) 직업수행(영업)의 자유에 대한 규제
“직업선택의 자유에 영향을 미치지 않고 직업수행자가 자신의 직업활동을 구체적으로 어떠한 방법으로 형성해야 하는지를 정할 뿐인 순수한 직업행사만을 규율하는 경우에 입법자는 가장 자유롭다. 여기에서는 “합목적성”의 관점이 상당한 정도로 고려될 수 있다. … 그러한 한, 예컨대 지나치게 부담이 되는 그리고 기대가능성이 없어서 그 자체 위헌인 법적 의무부과만이 금지될 따름이다.”23)
2) 주관적 전제조건에 의한 직업선택의 자유의 제한 (자격제)
“이에 반해 이미 직업을 특정한 전제조건(자격)의 충족에 따라 허가하는 것, 즉 직업선택의 자유와 관계되는 규율은 이를 통하여 개인의 자유보다 우선하는 우위의 공익이 보호되어야 하는 한에서만 정당화된다. … 주관적 전제조건들은 직업활동의 적법한 이행이라고 하는 입법목적에 대하여 비례관계를 벗어나서는 안된다는 의미에서 비례의 원칙이 적용된다.”24)
3) 객관적 허가요건에 의한 직업선택의 자유의 제한 (허가제)
“직업을 객관적 조건에 따라 허가하는 경우는 이와 다르다. 객관적 조건의 충족 여부는 개인의 영향력과는 상관이 없다. … 그러므로 일반적으로 압도적으로 중요한 공익(Gemeinschaftsgut)에 대한 입증가능하거나 고도의 개연성이 있는 중대한 위험만이 직업선택의
자유에 대한 침해를 정당화할 수 있을 것이다.”25)
우리 헌법재판소의 판례에서 단계이론이 처음으로 언급된 것은 법무사법시행규칙에 대한 헌법소원(헌재 1990. 10. 15. 89헌마178)에서 이성렬 재판관의 반대의견26)을 통해서이다. 즉, 직업선택에 대한 제한에 있어서는 직업행사에 대한 제한에 있어서보다 엄격한 제약을 받는다고 보며 또한 주관적 사유를 이유로 하는 직업선택에 대한 제한의 경우보다는 객관적 사유를 이유로 하는 경우에 침해의 진지성이 가장 크므로 매우 엄격한 요건을 갖춘 경우에만 이것이 허용된다고 하는 3단계이론에 대한 명확한 인식이 처음으로 나타났다. 그리고 각각의 경우에 있어서 어느 범위에서 제한이 허용되는 것인지는 ①제한의 목적 내지는 필요성, ②제한되는 직업의 성질과 내용, ③제한의 정도 및 방법 등을 종합적으로 비교?교량하여 신중히 결정하여야 한다고 하였다.27)그 후 직업행사의 자유와 직업선택의 자유에 대하여 법률상의 규제의 정도를 달리할 수 있다고 하는 단계이론적 인식이 다수의견에 의하여 반영된 것은 1993. 5. 13. 선고한 92헌마80 체육시설의 설치?이용에 관한 법률시행규칙 제5조에 대한 헌법소원28)에서이다.29)
이 사건 법률조항은 청구인들의 능력이나 자격에 상관없이 경비업을 경영하고 있는 청구인들로 하여금 경비업과 그밖의 업종간에 택일하도록 법으로 강제하고 있으므로 위에서 본 3단계의 제한, 즉 가장 심각한 제한이
다. 따라서 이러한 제한은 “월등하게 중요한 공익에 대한 명백하고 확실한 위험”을 방지하기 위한 경우에만 정당화될 수 있다.30)그러므로 헌법재판소가 이 사건을 심사함에 있어서는 헌법 제37조 제2항이 요구하는바 과잉금지의 원칙, 즉 엄격한 비례의 원칙이 그 심사척도가 된다고 하겠다.
국민의 기본권을 제한하는 법률은 그 제한의 방법에 있어서도 일정한 원칙의 준수가 요구되는바, 그것이 과잉금지의 원칙이며 … 과잉금지의 원칙이라는 것은 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서, 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 하며(방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권 제한의 조치가 입법목적달성을 위하여 설사 적절하다 할지라도 보다 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(법익의 균형성)는 헌법상의 원칙이다(헌재 1998. 5. 28. 95헌바18, 판례집 10-1, 583, 595).
그런데 이 사건 법률조항은 아래에서 보는 바와 같이 과잉금지원칙을 준수하고 있지 못하고 있다.
이 사건 법률조항이 입법된 경위는 앞에서 본 바와 같고, 그 입법목적은 “경비업자가 경비업무외 제조업, 근로자파견업 등 다른 업무를 병행할 경우 무자격자 유입, 총기유출의 위험성이 높으므로 이를 차단하기 위해 경비업자는 경비업 이외의 영업을 할 수 없도록” 한다는 것이다.31)그밖에 이 사건 법률조항의 신설에 주도적 역할을 한 국회의원 추미애의 의견서에 기재되어 있는바 “경비업체의 겸업을 금지함으로써 영세한 경비업체의 무
분별한 난립을 막을 수 있고, 경비업체는 경비업 및 ‘경비관련 부대사업’32)을 중심으로 전문성을 확보하도록”33)한다는 점도 입법목적의 하나로 볼 수 있다.
그러므로 비전문적인 영세경비업체의 난립을 막고 전문경비업체를 양성하며, 경비원의 자질을 높이고 무자격자를 차단하고자 하는 입법목적 자체는 정당하다고 하지 않을 수 없다.
위에서 본 입법목적의 달성을 위하여 이 사건 법률조항이 취한 방법, 즉 경비업체로 하여금 다른 업종을 일체 하지 못하도록 하는 조치는 목적달성을 위한 적절한 방법인지 의문이 있다.
무릇 국가가 입법, 행정 등 국가작용을 함에 있어서는 합리적인 판단에 입각하여 추구하고자 하는 사안의 목적에 적합한 조치를 취하여야 하고, 그때 선택하는 수단은 목적을 달성함에 있어서 필요하고 효과적이며 상대방에게는 최소한의 피해를 줄 때에 한해서 그 국가작용은 정당성을 가지고 상대방은 그 침해를 감수하게 되는 것이다. 그런데 국가작용에 있어서 취해진 어떠한 조치나 선택된 수단은 그것이 달성하려는 사안의 목적에 적합하여야 함은 당연하지만 그 조치나 수단이 목적달성을 위하여 유일무이한 것일 필요는 없는 것이다. 국가가 어떠한 목적을 달성함에 있어서는 어떠한 조치나 수단 하나만으로서 가능하다고 판단할 경우도 있고 다른 여러가지의 조치나 수단을 병과하여야 가능하다고 판단하는 경우도 있을 수 있으므로 과잉금지의 원칙이라는 것이 목적달성에 필요한 유일의 수단선택을 요건으로 하는 것이라고 할 수는 없는 것이다(헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 378～379). 그러나 기본권을 제한하는 방법은 최소한 그 목적의 달성을 위하여 효과적이고 적절하여야 한다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260).
먼저 “경비업체의 전문화”라는 관점에서 보면, 앞에서 살핀 바와 같이
현대의 첨단기술을 바탕으로 한 디지털시대에 있어서 경비업은 단순한 경비자체만을 영위해서는 그 ‘전문화’를 이룰 수 없고, 오히려 경비장비의 제조ㆍ설비ㆍ판매업이나 네트워크를 통한 정보산업, 시설물 유지관리업, 나아가 경비교육업 등을 포함하는 ‘토탈서비스(total service)’를 요구하고 있다. 그러므로 좁은 의미의 경비업만을 영위하도록 법에서 강제할 때에는 오히려 영세한 경비업체의 난립을 방치하는 결과를 가져올 수도 있다.
또한 “경비원의 자질을 높이고 무자격자를 차단하고자” 하는 관점을 보면, 경비원에 대한 교육을 강화하거나 경비원의 자격요건이나 보수 등 근무여건의 향상을 통하여 그 목적을 효과적이고 적절하게 달성할 수 있을지언정 경비업체로 하여금 일체의 겸영을 금지하는 것이 적절한 방법이라고는 볼 수 없다고 하겠다. 그동안 노동현장에서 경비업체가 사용주의 요청에 따라 근로자들의 적법한 노동쟁의행위를 분쇄하기 위하여 이른바 “구사대”라는 이름으로 “경비원”을 투입한 사례가 많았다는 지적34)에 대하여 보건대, 첫째, 경비업체가 ‘제조업’을 겸하는 경우에 경비원을 제조업의 생산라인에 배치해 두었다가 근로자들의 단체행동 발생시 곧바로 구사대로 동원시키고, 둘째, 경비업체가 ‘인력파견업’을 겸하는 경우 이들이 노숙자나 프리랜서 경비원 등을 동원하여 이들로 하여금 근로자들의 단체행동을 폭력으로 진압한 사례가 있었다는 것인바,35)경비업체로 하여금 다른 영업(예컨대 제조업이나 인력파견업)을 하지 못하도록 함으로써 이러한 사태의 발생을 막고자 하는 것은 어느 정도 연관관계를 인정할 수 있으나 이러한 ‘구사대’로서의 근로자 단체행동 진압행위는 그 자체가 불법이라는 점에서 금지되는 것이므로 이를 위하여 별도로 이 사건 법률조항과 같이 경비업체의 (제조업 등) 겸영을 일체 금지하는 것을 정당화할 수 없다고 하겠다. 뿐만 아니라 이러한 불법적인 노사분규 개입이 있었다 하여 제조업이나 인력파견업이 아닌 경비관련 업종까지 일체 겸영을 금지하는 것은 그 수단으로서 적절하지 않다고 할 것이다.
입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 한다. 기본권을 제한하는 규정은 기본권행사의 ‘방법’에 관한 규정과 기본권행사의 ‘여부’에 관한 규정으로 구분할 수 있다. 침해의 최소성의 관점에서, 입법자는 그가 의도하는 공익을 달성하기 위하여 우선 기본권을 보다 적게 제한하는 단계인 기본권행사의 ‘방법’에 관한 규제로써 공익을 실현할 수 있는가를 시도하고 이러한 방법으로는 공익달성이 어렵다고 판단되는 경우에 비로소 그 다음 단계인 기본권행사의 ‘여부’에 관한 규제를 선택해야 한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5, 판례집 10-1, 541, 556).
그런데 이 사건 법률조항은 경비업과 그밖의 영업 사이에서 한 쪽을 선택하도록 강제하고 있으므로 직업의 자유라는 기본권행사의 ‘여부’에 대한 강한 규제인바, 이와 같은 규제방법을 선택하려면 이 사건 법률조항으로 달성하려는 공익(입법목적)을 위한 다른 수단이 없는 경우에만 가능한 것이라고 할 수 있다. 그런데 그와 같은 공익은 이 사건 법률조항 이외에 다른 조항에 의하여도 충분히 달성할 수 있는 것으로 보인다.
첫째, 법에서는 경비지도사와 경비원의 결격사유를 규정하여 자격에 제한을 가하고 경비업자는 이러한 자격을 갖추지 못한 자를 경비지도사 또는 경비원으로 고용할 수 없도록 제한하고(제10조)36)있을 뿐만 아니라, 경비지도사에게는 시험을 통하여 자격을 부여하고(제11조)37)경비업자는 반드
시 이러한 경비지도사를 고용하여 소속 인력을 관리하도록 규정하고(제12조),38)경비원은 관할 경찰공무원의 지도ㆍ감독하에 일정한 교육을 받도록 강제하고 있다(제13조).39)
또한 경비업자 또는 경비지도사가 법의 규정을 위반하는 경우 허가관청은 허가 등이나 자격을 취소할 수 있고(제19조ㆍ제20조),40)경찰청 또는 지
방경찰청장에게 경비업자 및 경비지도사에 대한 일반적인 지도ㆍ감독권 및 특수경비업자에 대한 보안지도ㆍ점검권까지 부여하고 있다(제24조ㆍ제25조).41)
둘째, 법은 특히 특수경비업의 경우 무기를 소지ㆍ사용함으로 발생할 수 있는 무기유출, 무기사용의 과ㆍ오용 등을 방지하기 위하여 특수경비업의 경우 임원자격, 특수경비원의 자격 등을 다른 경비업자에 비하여 더욱 강화하고(제5조ㆍ제10조),42)특수경비원의 직무 및 무기사용ㆍ관리, 특수경비
원의 특별한 직무상 의무와 무기사용방법, 관할 경찰청에 의한 관리ㆍ감독 등에 대한 엄격한 제한규정을 두고 있다(제14조ㆍ제15조).43)이러한 제한
규정에 위반하는 경우 당해 특수경비업자의 허가 등이 취소될 수 있음은 물론 당해 특수경비업자와 해당 특수경비원에게 중한 형사처벌까지 과하도록 규정하고 있다(제28조).44)
셋째, 나아가 법은 경비업자 또는 경비원이 다른 회사의 경영 또는 노사문제에 개입하는 등의 부작용을 방지하기 위하여 경비업자에게 허가받은 경비업무 외의 업무에 경비원을 종사시키지 않을 의무를 부과하면서(제7조 제5항),45)만일 이에 위반하는 경우 허가를 취소하도록 규정하고 있다(제19조 제1항 제2호).46)또한 경비업자에게 경비업무를 성실하게 수행할 의무와 만약 도급을 의뢰받은 경비업무가 위법 또는 부당한 것일 때에는 이를 거부할 의무를 부과하면서(제7조 제2항),47)이를 위반하는 경비업자에 대해 위반 회수에 따라 각각 영업정지 1개월, 3개월 또는 허가취소의 행정처분을 내리도록 규정하고 있다(제19조 제1항 제7호, 법시행령 제24조ㆍ별표4).48)그 밖에 법은 경비업자에게 다른 사람의 자유와 권리를 침해하거나 그의 정당한 활동에 간섭하지 않을 의무를 부과하고(제7조 제1항),49)경비원의
명부를 작성ㆍ비치하고 경비원을 배치하거나 배치를 폐지하는 경우 관할 경찰서장에게 신고할 의무 등을 부과하고 있다(제18조).50)
이상의 규정에 의할 때 특수경비업자는 물론 기타 다른 경비업자의 경우에도 무자격자가 소속 종사자로 유입될 위험은 방지될 수 있고, 특수경비업자로부터 무기가 외부로 유출되거나 과ㆍ오용될 가능성이 제거될 수 있으며, 경비업자가 경비원을 본연의 직무 외에 다른 활동에 종사하게 하거나 다른 회사의 경영 또는 노사문제에 개입하는 등의 부작용은 방지될 수 있다고 할 것이다. 따라서 노사분규 개입문제 등을 방지하기 위하여 경비업자의 겸영을 일체 금지하는 방법에 의하여 해결하려는 것은 기본권침해의 최소성 원칙에 어긋난다고 하지 않을 수 없다.
청구인들과 같이 경비업과 그밖의 영업을 겸영하고 있는 자들이나 다른 영업을 경영하면서 새로이 경비업에 진출하고자 하는 자들이 경비업외 다른 영업의 경영을 유지하면서 이 사건 법률조항을 충족하려면 경비업을 전문으로 하는 별개의 법인을 설립하지 않으면 안된다. 그런데 경비업을 별개의 회사로 분리하여 영위하는 경우, 경비업을 전문으로 하는 회사의 설립단계 또는 분사단계에서부터 막대한 비용부담이 발생한다. 뿐만 아니라, 한 회사가 경비업과 다른 영업을 겸영하는 경우와는 달리, 경비업과 다른 영업을 별도로 영위하는 경우에는 상법규정에 따라 각 회사에 3인이상의 이사 및 감사 등을 두어야 하고 각종 운영비용도 회사별로 이중으로 지급하여야 하는 회사 재정상의 부담요인이 발생한다. 또한 현행법상 단일회사 체제인 경우에 비해 지주회사 체제인 경우에는 세제상 불이익을 입는 경우도 있다. 나아가 경비업을 분리시키기 위하여 설정된 지주회사 관계가 독점규제및공정거래에관한법률상 지주회사로 인정되는 경우 그 지주회사는
부채비율의 제한 등 각종 의무를 부담하게 되고, 또 지주회사 또는 자회사가 동법에 의한 기업집단 또는 대규모기업집단에 속하는 것으로 인정되는 경우 출자총액의 제한, 상호출자금지 등의 각종 규제를 받게 되는 등, 단일회사 체제에 의할 때보다 그 영업의 자유를 크게 제한받게 된다.
그러므로 이 사건 법률조항으로 달성하고자 하는 공익인 경비업체의 전문화, 경비원의 불법적인 노사분규 개입방지 등은 그 실현 여부가 분명하지 않은데 반하여, 이 법률조항으로 말미암아 경비업자인 청구인들이나 새로이 경비업에 진출하고자 하는 자들이 짊어져야 할 직업의 자유에 대한 기본권침해의 강도는 지나치게 크다고 할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 보호하려는 공익과 기본권침해간의 현저한 불균형으로 법익의 균형성을 잃고 있다.
(5) 결론적으로, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 어긋나게 청구인들의 직업의 자유를 침해하는 것이므로 헌법에 위반된다.
기본권제한입법의 헌법적 한계라고 평가되는 과잉금지의 원칙 또는 비례성원칙에 대하여 독일의 플라이너(Fleiner)는 “경찰이 참새를 잡기 위해 대포를 쏘아서는 안된다”(Die Polizei soll nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen) 라고 표현하였다.51)이 결정은 그동안 경비업체가 제조업 등을 겸영하면서 노동자들의 적법한 단체행동에 경비원들을 구사대로 투입하여 노조원들을 폭력으로 진압한 사례가 많았다는 이유로 이를 방지하기 위하여 경비업체로 하여금 다른 업종의 겸영을 일체 금지하는 극단적인 처방을 내리는 입법을 한 것인데, 이는 플라이너가 말한바 (밭의 곡식을 먹어치우는) 참새를 잡기 위해 대포를 쏜 것과 같은 전형적인 예라 할 수 있을 것이다.
국회는 이 결정 후 헌법재판소의 판시를 반영하여 2002. 12. 18. 법률 제
6787호로 이 사건 법률조항을 다음과 같이 개정하였다. 이 개정법은 공포 후 1년이 경과하는 2003. 12. 19.부터 시행된다(동법 부칙).
제7조 제8항을 다음과 같이 한다.
⑧특수경비업자는 이 법에 의한 경비업과 경비장비의 제조ㆍ설비ㆍ판매업, 네트워크를 활용한 정보산업, 시설물 유지관리업 및 경비원교육업 등 대통령령52)이 정하는 경비관련업 외의 영업을 하여서는 아니된다.
제19조 제1항 제3호 중 “경비업”을 “경비업 및 경비관련업”으로 한다.
법률 제6467호 경비업법개정법률 부칙 제4조를 삭제한다.
이와 같은 개정의 이유로 국회는 “경비업자의 대부분이 경비업 외에 다른 업무를 겸업하고 있는 경비업계의 현실정에 맞추어 이 법에 의한 경비업 외의 영업을 할 수 없도록 하는 경비업자의 겸업금지의무를 특수경비업자로 한정함으로써 경비업자의 영업에 대한 규제를 완화하고 민간 경비분야의 성장과 발전에 이바지하려는 것”이라고 하고 있다.53)