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-교원징계재심위원회 재심절차 및 재심결정의 법적 성격을 중심으로-
(2006. 2. 23. 2005헌가7, 2005헌마1163(병합), 판례집 18-1상, 58)
손 인 혁*1)
1. 교원징계재심위원회(이하 ‘재심위원회’라고 한다)의 재심결정에 대한 불복절차를 형성하는 입법형성권의 범위와 그 한계
2. 학교법인과 그 소속교원의 법률관계 및 교원에 대한 징계 등 불리한 처분의 법적 성격
3. 사립학교 교원이 당사자인 재심절차 및 재심결정의 법적 성격
4. 재심결정에 불복하는 경우 교원에게만 행정소송을 제기할 수 있도록 하고 학교법인에게는 이를 금지한 ‘교원지위향상을 위한 특별법’ 제10조 제3항이 헌법에 위배되는지 여부
5. 이 사건 법률조항의 위헌여부에 관한 우리 재판소의 종전 견해를 변경한 사례
(이하 이들 조항을 통칭하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌여부(2005헌마1163 사건의 청구인은 교원지위법 제10조 제2항도 심판대상으로 삼았으나, 그 청구이유에서 학교법인의 제소권한을 제한한 것만을 다투고 있으므로 이를 심판대상에서 제외한다).
교원지위법(2001. 1. 29. 법률 제6400호로 개정된 것) 제10조(재심결정) ①재심위원회는 재심청구를 접수한 날부터 60일 이내에 이에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 재심위원회가 불가피하다고 인정하는 경우에는 그 의결로 30일을 연장할 수 있다.
②재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다.
③교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.
교원지위법(2005. 1. 27. 법률 제7354로 개정된 것) 제10조(소청심사결정) ③교원은 심사위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.
(1) 제청신청인은 ○○대학교를 설치ㆍ운영하는 학교법인이고, 당해사건의 피고 교육인적자원부 교원징계재심위원회의 보조참가인 남○정은 1996. 3. 1. 위 대학교 조형예술학부 공예학과에 전임강사로 임용되어 조교수로 근무하다가 2004. 8. 31. 그 임용기간이 만료될 예정인 자이다.
(2) 제청신청인 산하에 설치된 교원인사위원회는 2004. 6. 23. 위 남○정에 대한 재임용 여부를 심사한 결과, 동료교수와의 갈등에 학생을 끌어들여 정상적인 학사운영을 저해하는 등 교수로서의 품위와 명예를 실추시켰다는 이유로 재임용하지 아니하기로 의결하고 이를 같은 달 25. 위 남○정에게 통지하였다.
(3) 이에 남○정은 같은 해 7. 16. 교원지위법 제9조 제1항에 근거하여 당해사건 피고에게 위 재임용거부처분의 취소를 구하는 재심을 청구하였
고, 당해사건 피고는 같은 해 9. 20. 제청신청인의 재임용거부행위가 교원지위법 제7조 제1항의 ‘의사에 반하는 불리한 처분’에 해당한다며 위 재심청구를 인용하는 결정을 하였다.
(4) 그러자 제청신청인은 2005. 1. 13. 서울행정법원에 위 재심결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하면서 함께 재심결정에 대한 불복권한을 교원으로 한정한 교원지위법 제10조 제3항에 대하여 위헌심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 같은 해 4. 8. 위 법률조항에 대한 위헌제청결정(2005아106)을 하였다.
(1) 청구인은 청구외 손○남을 2003. 9. 1. 청구인 소속의 □□대학교 자연과학대학 컴퓨터공학과 전임강사로 임용하였으나, 위 손○남이 저서 및 연구논문의 부정사용행위를 하였다는 이유로 법령과 정관이 정한 절차에 따라 2005. 6. 24. 해임처분을 하였다.
(2) 이에 위 손○남은 교원지위법에 근거하여 교원인적자원부 교원소청심사위원회에 위 해임처분에 대한 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 위 손○남에 대한 징계를 정직 3월로 변경하는 결정을 하였다.
(3) 그러자 청구인은 같은 해 11. 29. 교원소청심사위원회의 결정에 대한 불복권한을 교원으로 한정하고 학교법인은 위 결정에 기속되어 이에 불복할 수 없도록 한 교원지위법 제10조 제2항 및 제3항이 위헌이라고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
률조항은 재심위원회가 사립학교 교원에 대한 학교법인의 재임용거부처분을 취소하는 결정을 하였음에도 학교법인에게는 재심위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없게 함으로써 재판청구권을 보장한 헌법 제27조 제1항 및 명령ㆍ규칙 또는 처분에 대한 대법원의 위헌심사권을 규정한 헌법 제107조 제2항에 위배된다.
(2) 국ㆍ공립학교 교원의 임용권자인 교육행정청은 행정의 자기구속 법리상 재심위원회의 결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음이 당연하지만, 제청신청인은 사법인으로서 학교법인과 그 소속교원간의 사법상의 법률분쟁에 대하여 재판을 받을 권리가 인정된다.
(3) 학교법인에게 재심위원회의 결정에 대한 제소권한을 인정하더라도 교원의 신분보장이라는 교원지위법의 입법목적을 달성하는 데 어떠한 장애가 생긴다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 그 입법목적을 달성하기 위한 합리적 수단이라고 볼 수 없으므로 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에도 위배된다.
(4) 헌법 제31조 제4항은 대학의 자율성을 보장하고 있는바, 이러한 대학의 자율성은 학문연구기관으로서 대학의 인사, 학사, 질서, 재정 등 대학의 운영에 관한 모든 사항을 외부의 간섭 없이 대학이 자율적으로 결정할 수 있을 때에만 그 실효성을 기대할 수 있다. 그런데 학교법인의 재임용거부행위가 합리적인 기준에 의하여 대상자에게 정당한 심사를 받을 기회를 보장하면서 이루어졌음에도 재심위원회가 이를 무시하고 명백히 부당한 재심결정을 하는 경우, 학교법인은 그 결정에 확정적으로 기속될 수밖에 없고 법원을 통하여 권리구제를 받을 기회도 갖지 못하게 되므로 대학의 자율성의 본질적인 내용이 침해된다.
(가) 재심위원회의 재심결정이 정의와 형평의 관념에 현저히 위배되거나 헌법재판소 또는 대법원의 판례에 명백히 위배되는 경우에 행정청이 아닌 사법인에 불과한 학교법인이 그 결정에 무조건 따라야 하고 시정을 구할 기회를 갖지 못한다면, 이는 교원의 신분보장이라는 입법목적으로 넘어 불
법과 불의를 옹호하는 것이다.
(나) 학교법인과 그 소속교원간에 발생하는 모든 법률적 분쟁에 대하여 민사소송절차를 거치도록 한 점, 징계처분을 받은 교원의 경우 민사소송과 재심청구를 선택할 수 있어 교원의 선택여하에 따라 학교법인의 재판청구권행사 여부가 달라지는 점, 사용자의 부당노동행위 등 노사분쟁에 대하여 근로자 또는 노동조합이 노동위원회에 구제신청을 할 수 있고 중앙노동위원회의 재심판정에 대하여 사용자ㆍ근로자 모두 행정소송을 제기할 수 있는 점, 학교법인에게 재심결정에 불복할 수 있는 기회를 부여하더라도 교원지위법의 입법목적 달성에 아무런 장애가 발생하지 않고 그 결정의 효력이 정지되는 것도 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배된다.
(다) 헌법재판소는 1998. 7. 16. 95헌바19등 사건에서 이 사건 법률조항에 대하여 합헌결정을 선고하였다. 그러나 위 결정은 재임용거부가 아닌 징계처분이 재판의 전제가 된 것으로 당시에는 재임용거부가 교원지위법이 정하는 재심청구의 대상인 불리한 처분에 해당하지 아니하였으므로 현저한 사정변경이 존재한다.
(가) 국가는 사립학교 교원의 신분보장이라는 공익목적을 달성하기 위하여 원래는 사법적 권리구제수단에 따라 해결하여야 할 학교법인과 사립학교 교원 사이의 신분상 분쟁에 개입하여 단순히 분쟁을 경제적ㆍ효율적으로 해결하는 데 그치지 않고 학교법인의 헌법적 권리인 재판청구권을 박탈하는 상황에 이르렀다.
(나) 교원지위법은 전국교직원노동조합에 가입하였다는 이유로 다수의 교사가 해직된 상태에서 교단의 안정을 기하려는 취지에서 제정된 법률인바, 교원노동조합을 불법화하면서도 교원의 사회적ㆍ경제적 지위의 향상이라는 요구를 수용하고 이 사건 법률조항을 둠으로써 학교법인의 경영권 내지 재량권을 제한하고 있다.
(가) 헌법 제31조 제1항은 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고, 제6항은 교육제도 및 교원지위 법정주의를 규정하고 있는바, 이에 근거하여 교원지위법은 국ㆍ공립과 사립학교의 교원을 구별하지 아니하고 불이익한 처분에 대한 구제수단을 마련하고 있다. 이는 현재의 학교교육에서 사립학교가 차지하는 비중이 막중하고 사립학교 교원도 국가의 공교육을 담당한다는 점에서 국ㆍ공립학교 교원과 차이가 없기 때문이다. 그리고 학교법인은 사립학교를 설치ㆍ경영함을 목적으로 설립된 법인으로 학교의 설립ㆍ운영에 관한 사항뿐 아니라 교사의 임면 등 인사에 관한 사항에 대해서도 국가의 지도ㆍ감독을 받고 있다. 따라서 이러한 학교법인의 특수한 지위와 공공성에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 학교법인을 행정청과 유사한 지위에 있는 것으로 인정하고 재심위원회의 재심결정에 대하여 기속력을 인정함과 동시에 교원에게만 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다고 하여 학교법인의 재판청구권과 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(나) 재심위원회가 학교법인의 재임용거부처분에 대한 재심청구를 담당하는 것은 교원의 부당한 신분박탈을 방지함에 있고, 재심결정에 대하여 교원만 불복할 수 있게 한 것은 교원에 대한 신속한 권리구제에 그 취지가 있는바, 이는 학교법인과의 관계에서 약자의 지위에 있는 사립대학의 교원을 보호함으로써 자유롭게 학문을 연구하고 학생을 지도하게 하는 등 대학의 학문적 활동을 보장하려는 것이므로 오히려 대학의 자율성을 보호하는 것이다.
1. 헌법 제27조 제1항의 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성이 불가피하고, 따라서 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체ㆍ방식ㆍ절차ㆍ시기ㆍ비용 등에 관하여 규율할 수 있다. 그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 형성을 완전히 입법자에게 맡기지 아니하는바, 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공한다면 그러한 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을
가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다.
2. 사립학교 교원은 학교법인과의 사법상 고용계약에 의하여 임면되고 학생을 교육하는 대가로서 학교법인으로부터 임금을 지급받으므로 학교법인과 소속교원의 관계는 원칙적으로 사법적 법률관계에 기초하고 있다. 비록 학교법인에 대하여 국가의 광범위한 감독과 통제가 행해지고, 사립학교 교원의 자격, 복무 및 신분보장을 공무원인 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 보장하고 있지만, 이 역시 이들 사이의 법률관계가 사법관계임을 전제로 그 신분 등을 교육공무원의 그것과 동일하게 보장한다는 취지에 다름 아니다. 따라서 학교법인의 소속교원에 대한 인사권의 행사로서 징계 등 불리한 처분 또한 사법적 법률행위로서의 성격을 가진다.
3. 행정심판이라 함은 행정청의 처분 등으로 인하여 침해된 국민의 기본권 등 권익을 구제하고 행정의 자기통제 및 자기감독을 실현함으로써 행정의 적법성을 보장하는 권리구제절차이므로, 학교법인과 그 소속교원 사이의 사법적 고용관계에 기초한 교원에 대한 징계 등 불리한 처분을 그 심판대상으로 삼을 수는 없는 것이다. 따라서 재심위원회를 교육인적자원부 산하의 행정기관으로 설치하는 등의 교원지위법 조항에도 불구하고 여전히 재심절차는 학교법인과 그 소속교원 사이의 사법적 분쟁을 해결하기 위한 간이분쟁해결절차로서의 성격을 갖는다고 할 것이므로, 재심결정은 특정한 법률관계에 대하여 의문이 있거나 다툼이 있는 경우에 행정청이 공적 권위를 가지고 판단ㆍ확정하는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.
4. 사립학교 교원이 제기한 민사소송에 대하여 학교법인이 응소하거나 피고로서 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 교원지위법이 정하는 재심절차와 행정소송절차를 포기하고 민사소송을 제기하는 경우에 비로소 가능한 것이므로 이를 들어 학교
법인에게 자신의 침해된 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 볼 수 없고, 교원지위부존재확인 등 민사소송절차도 교원이 처분의 취소를 구하는 재심을 따로 청구하거나 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 재심결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성이 상존하므로 이 역시 간접적이고 우회적인 권리구제수단에 불과하다. 그리고 학교법인에게 재심결정에 불복할 제소권한을 부여한다고 하여 이 사건 법률조항이 추구하는 사립학교 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다든가 그 권리구제에 공백이 발생하는 것도 아니므로, 이 사건 법률조항은 분쟁의 당사자이자 재심절차의 피청구인인 학교법인의 재판청구권을 침해한다.
또한 학교법인은 그 소속 교원과 사법상의 고용계약관계에 있고 재심절차에서 그 결정의 효력을 받는 일방 당사자의 지위에 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 합리적인 이유 없이 학교법인의 제소권한을 부인함으로써 헌법 제11조의 평등원칙에 위배되고, 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분의 적법여부에 관하여 재심위원회의 재심결정이 최종적인 것이 되는 결과 일체의 법률적 쟁송에 대한 재판권능을 법원에 부여한 헌법 제101조 제1항에도 위배되며, 행정처분인 재심결정의 적법여부에 관하여 대법원을 최종심으로 하는 법원의 심사를 박탈함으로써 헌법 제107조 제2항에도 아울러 위배된다.
국ㆍ공립학교 교원 및 사립학교 교원이 그 임면권자1)로부터 파면, 해임 등 징계처분2)을 받거나 기간제로 임용된 교원의 재임용이 거부3)되는 등
교원이 그 의사에 반하는 불리한 처분4)을 받은 경우 다음과 같이 교원지위법 등이 정하는 불복절차에 따라 구제를 받을 수 있다.
(1) 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분은 교육공무원법(1991. 5. 31. 법률 제4376호로 개정되기 전의 것) 제50조에 따라 교육공무원징계위원회의 의결을 거쳐 행하게 되고, 이에 불복하는 경우 국가공무원법에 의하여 총무처에 설치된 소청심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있다(제52조). 그리고 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 처분은 행정처분의 성격을 갖고, 소청심사위원회의 결정은 행정심판의 재결에 해당하므로 이에 불복하는 경우 징계처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있었다.5)
(2) 사립학교 교원에 대한 징계처분은 사립학교법(1991. 5. 31. 법률 제4376호로 개정되기 전의 것) 제62조에 따라 교원징계위원회의 의결을 거쳐 행하게 되고, 이에 불복하는 경우 각 학교법인이 그 산하에 설치하는 재심위원회6)에 재심청구(제67조)를 하거나 징계 등 불리한 처분의 무효 등을
주장함으로써 민사소송절차에 따라 이를 다툴 수 있다. 따라서 사립학교 교원의 경우에는 학교법인이 사립학교법 규정에 따라 그 내부에 설치하는 사적 기구로서 재심위원회와 징계 등 불리한 처분의 무효 등을 구하는 민사소송절차에 따라 권리구제를 받을 수 있었다.
(1) 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정된 교원지위법은 국ㆍ공립학교 교원과 사립학교 교원을 구별하지 아니하고 교육공무원징계위원회(국ㆍ공립학교 교원)와 교원징계위원회(사립학교 교원)7)의 의결을 거친 징계처분 기타 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 교육인적자원부에 설치된 재심위원회에 재심을 청구할 수 있게 함으로써 종래 총무처 산하의 소청심사위원회와 학교법인 산하의 재심위원회로 나누어져 있던 불복절차를 재심위원회로 일원화하였다.
이는 사립학교 교원의 경우 재심절차의 독립성과 공정성을 확보하기 위함이고(국ㆍ공립학교 교원과 비교하여),8)국ㆍ공립학교 교원의 경우 그 신분 내지 직무의 특수성을 반영한 것(일반공무원과 비교하여)9)으로 궁극적으로는 교원의 신분보장을 강화함으로써 그 지위를 향상시키려는 데 그 취지가 있다. 즉, 교원지위법은 학교법인이 그 산하에 스스로 설치하는 재심위원회의 재심절차가 학교법인의 전횡으로 사실상 권리구제수단으로 미흡하였던 점을 시정하고, 재심절차의 독립성과 공정성을 확보하기 위하여 적
어도 국ㆍ공립학교 교원에 대한 구제절차에 상응하는 정도의 수준으로 사립학교 교원의 신분을 보장하겠다는 것에 그 취지가 있는 것이다.
(2) 한편, 이 사건 법률조항은 “교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.”라고 하여 재심위원회의 재심결정에 불복하는 경우 법원의 재판을 통한 권리구제절차를 마련하고 있는바, 이로 인하여 다음과 같이 사립학교 교원도 국ㆍ공립학교 교원과 같이 행정소송을 제기할 수 있는 길이 열리게 되었다.
(가) 민사소송절차에 의한 구제
교원지위법은 사립학교 교원이 학교법인의 징계 등 불리한 처분을 다툴 때 필요적으로 재심위원회의 재심절차를 사전에 거칠 것을 규정하고 있지 아니하다. 따라서 불리한 처분을 받은 사립학교 교원의 재심위원회에 대한 재심청구는 국ㆍ공립학교 교원의 경우와는 달리 임의적이고 선택적인 절차이다.10)
따라서 교원지위법이 제정된 이후에도 학교법인의 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분은 여전히 사법상의 법률행위로서의 성격11)을 가지므로 사립학교 교원의 경우 재심위원회의 재심절차를 거쳤는지 여부를 불문하고(재심절차를 거치지 아니하였거나 거친 후라도) 불리한 처분의 효력유무에 대한 민사소송을 제기하여 권리구제를 받을 수 있다.12)
(나) 행정소송절차에 의한 구제
교원지위법이 정하는 바에 따라 사립학교 교원을 포함한 모든 교원은 자신에 대한 불리한 처분에 대하여 재심위원회에 재심청구를 할 수 있고, 재심위원회의 재심결정에도 불복이 있으면 이 사건 법률조항이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있다.13)
가. 헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 국민의 균등한 교육을 받을 권리를 보장하는 한편, 제31조 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 …… 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 교육제도ㆍ교원지위 법정주의를 교육에 관한 기본원칙으로 선언하고 있다. 이 때 교원의 지위에 관한 ‘기본적인 사항’이라 함은 다른 직종의 종사자들의 지위에 비하여 특별히 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 헌법규정의 취지나 교원이 수행하는 교육이라는 직무상의 특성에 비추어 볼 때, 교원이 자주적ㆍ전문적ㆍ중립적으로 학생을 교육하기 위하여 필요한 중요한 사항이라고 보아야 하므로 입법자가 법률로 정하여야 할 기본적인 사항에는 무엇보다도 교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무에 관한 사항이 포함된다. 교원으로서의 신분이 교육행정청, 학교법인 등 임면권자의 자의적인 처분에 노출되는 경우에는 교원이 피교육자인 학생을 교육함에 있어서 임면권자의 영향을 물리치기 어려울 것이며, 그렇게 되면 교육이 외부세력의 정치적 영향에서 벗어나 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 한다는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성의 요청에도 반하는 결과가 초래될 수 있기 때문이다(헌재 2003. 2. 27. 2000헌바26, 판례집 15-1, 176, 187-188 참조).
나. 헌법 제31조 제6항의 교육제도ㆍ교원지위 법정주의에 따라 교육제도와 교원지위에 관한 기본적인 사항을 규정한 교육기본법과 사립학교법 조항 등에 의하면, 사립학교는 국ㆍ공립학교와 마찬가지로 국가의 공교육을 담당하는 교육기관으로(교육기본법 제9조, 사립학교법 제1조) 그 설립ㆍ운영과 교원의 임면 등에 있어서 국가 및 지방자치단체의 지도감독과 지원 및 규제를 받고 있고(교육기본법 제17조, 초ㆍ중등교육법 제6조, 고등교육법 제5조, 사립학교법 제4조, 제10조, 제20조, 제20조의2, 제43조, 제47조, 제54조, 제54조의2 등), 사립학교 교원의 자격과 복무, 보수 및 신분보장에
관하여도 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 처우(사립학교법 제52조, 제55조, 제56조, 제59조)하도록 하고 있다. 따라서 이에 의하면 사립학교는 국‧공립학교와 마찬가지로 국가의 공교육을 담당하도록 그 설립‧운영 및 교원의 임면 등에 있어 국가의 지도ㆍ감독 및 지원을 받고 있고, 사립학교 교원도 그 자격ㆍ복무ㆍ임면 및 신분보장 등의 점에서 교육공무원에 준하는 지위와 대우를 받는 한편, 교육공무원과 동일한 사회적 책임과 의무가 부여되어 있다.
그러나 현실적으로 사립학교 경영자의 학교에 대한 사유의식(私有意識)과 그에 따른 인사권의 전횡으로 인하여 사립학교 교원은 국ㆍ공립학교 교원에 비하여 신분보장이 불안한 상태에 있었고, 그럼에도 불구하고 위에서 살핀 바와 같이 교원지위법이 제정되기 이전에는 사립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대하여 각 학교법인이 설치하는 재심위원회가 재심절차를 담당함으로써 그 독립성과 공정성에 심각한 의문이 제기되고 있는 실정이었다.
따라서 이 사건 법률조항은 사립학교 교원과 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분을 다투는 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 학교법인에 대한 국가의 실효적인 감독권 행사를 보장하고, 그러한 감독권의 행사에도 교원이 불복하는 경우 행정소송을 제기할 수 있게 함으로써 사립학교 교원의 신분을 보장하는 데 그 취지가 있다고 할 것이다.14)
다. 그런데 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에도 불복하는 경우 행정소송법이 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있게 하면서 그 제소권자를 오로지 불리한 처분의 상대방인 교원에 한정하고 있는바, 이로 인하여 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 인사권한을 행사하는 교육행정기관(교육공무원법 제51조)과 사립학교 교원에 대한 인사권한을 행사하는 학교법인 또는 사립학교경영자(이하 ‘학교법인’으로 통칭한다)15)는 재심결정에 불복하는 경우라도 이에 대하여 행정소송을 제기하는 것이 금지되고 그대로 재심결정의 기속을 받을 수밖에 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에 불복할 학교법인의 재판청구권을 제한하고, 이로써 이러한 취지의 재심결정에 대해서는 법원의 재판권이 부인되며 행정기관인 재심위원회의 재심결정에 최종적인 판단권한을 부여하는 것이 되어 그 위헌여부가 문제 된다.16)
헌법재판소는 재판관 5 : 4의 의견으로 이 사건 법률조항에 대하여 합헌결정을 선고하였고, 그 의견의 요지는 다음과 같다.
『사립학교 교원은 학교법인 또는 사립학교 경영자에 의하여 임면되므로 사립학교 교원과 학교법인 등과의 관계를 공법상의 권력관계라고 볼 수는 없다. 그러나 교원지위법에 의한 재심위원회의 재심은 청구인들이 주장
하는 바와 같이 징계처분 등을 한 학교법인 등과 교원 사이의 사법상 법률관계를 조정ㆍ해결하기 위한 것이 아니라, 국가가 교육기관에 대한 감독권에 기하여 사립학교 교원에 대하여도 국ㆍ공립학교 교원과 똑같이 신분보장을 해 주기 위하여 특별히 마련한 행정심판에 유사한 구제절차라고 할 것이다. 따라서 사립학교 교원에 대한 재심결정도 청구인들 주장과 같이 학교법인 등과 교원 사이의 대등한 사법상의 분쟁에 관한 일반적인 행정처분이 아니라, 국ㆍ공립학교 교원에 대한 재심결정과 마찬가지로 감독자인 국가의 감독대상자인 학교법인 등에 대한 감독권 행사로서의 처분으로서 행정심판의 재결에 유사한 것으로 보아야 할 것이다.
그런데 감독권 행사인 재심결정에 대하여 감독대상자인 학교법인 등이 불복, 행정소송을 할 수 있도록 허용할 것인지 여부는 결국 교육제도와 교원의 지위를 어떻게 정할 것인가에 관한 문제로서 입법정책에 속하는 사항이라고 할 것인데, 이 사건 법률조항이 재심결정에 대하여 교원만이 불복할 수 있도록 허용하고 학교법인 등은 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계처분권자와 마찬가지로 재심결정에 불복할 수 없도록 제한한 것은, 국가가 모든 교원의 징계처분 등에 대하여 균형 있게 감독하고 특히 사립학교 교원에 대하여 국ㆍ공립학교 교원과 똑같이 신분보장을 해 주기 위한 것으로서 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 헌법 제11조 제1항(평등의 원칙)에 위반된다고 할 수 없다.
그리고 위에서 본 바와 같이 재심결정은 일반 행정처분과 달리 행정심판의 재결에 유사한 감독권 행사로서의 처분이므로 이 사건 법률조항이 그 입법목적을 달성하기 위하여 감독대상자인 학교법인 등이 그 재심결정에 대하여 불복할 수 없도록 제한한 것은 적정하고, 그것이 헌법 제27조 제1항(재판청구권), 제107조 제2항(법원의 처분심사권), 헌법 제12조 제1항(적법절차), 헌법 제37조 제2항(과잉금지의 원칙)에 위반된다고 할 수도 없다.』
『사립학교 교원은 학교법인 또는 사립학교 경영자에 의하여 임면되는 것으로서 사립학교 교원과 학교법인의 관계를 공법상의 권력관계라고 볼
수는 없다고 하더라도, 사립학교가 국가 공교육의 일익을 담당하는 교육기관으로서 교육법과 사립학교법 등에 의하여 그 설립과 운영 및 교원의 임면 등에 있어서 국가나 지방자치단체의 지도 감독과 지원 및 규제를 받고 사립학교 교원의 자격과 복무, 임면 및 신분보장 등에 있어서 국공립학교 교원에 준하는 대우를 받도록 규정되어 있는바, 한편 교원에 대한 예우 및 처우를 개선하고 신분보장을 강화함으로써 교원의 지위를 향상시키고 교육발전을 도모함을 목적으로 하여 제정된 교원지위향상을위한특별법이 징계처분 등을 받은 교원으로 하여금 국공립학교교원과 동일하게 교육부에 설치된 교원징계재심위원회에 재심청구를 할 수 있게 하고 교원징계재심위원회의 결정은 처분권자를 기속하며, 같은 법 제10조 제3항에서 교원징계재심위원회의 결정에 대하여는 재심청구를 한 교원만이 행정소송을 제기할 수 있도록 규정한 것은 합리적인 근거가 있는 것으로서(실질적으로는 교원징계재심위원회의 결정으로 하여금 행정처분에 대한 행정심판으로서의 재결에 유사한 것으로 기능하도록 하겠다는 취지로 보인다), 그 결정에 대하여 처분권자에게 불복할 수 없도록 하였다고 하여 헌법상의 재판청구권이나 평등권을 침해하는 것이 되어 무효라고 할 수는 없다.』
『재심위원회의 결정이 교원지위법 제10조 제2항에 의하여 행정처분으로서의 효력이 인정되는 점은 앞에서 본 바와 같으므로 그 처분의 효력을 받는 사립학교 교원이 행정소송법 제12조에 의하여 그 처분에 대하여 행정소송을 제기할 수 있음은 당연한 것이므로 교원지위법 제10조 제3항과 같은 별도의 규정은 필요가 없다고 할 것이다. 그렇다면 교원지위법이 제10조 제3항을 특별히 규정한 취지는 재심위원회의 결정이 일면에서는 징계처분에 불복하는 신청에 대한 재결로서의 형식과 내용을 갖기 때문에 행정소송을 제기하기에 앞서 다시 전심절차를 중복하여 거칠 필요는 없다는 것을 밝히는 데에 있다고 보아야 할 것이다. 다만 규정의 형식이 "교원은 … 소송을 제기할 수 있다"라고 되어 있어 일견 교원만이 행정소송을 제기할 수 있다는 것처럼 보일 수 있으나 이것은 교원지위법이 교원을 대상으로 하여 규정을 하고 있고 교원 이외의 자에 대하여는 전혀 규정을 하지 않고 있다
는 입법의 형식 때문에 일어난 혼란일 뿐 이 규정이 교원 이외의 자로서 재심위원회 결정의 당사자의 하나인 원고와 같은 학교법인의 행정소송제기까지를 금하는 취지를 포함하고 있는 것은 아니라고 할 것이다. 그러므로 원고가 행정소송을 제기할 수 있는지 여부는 행정소송법의 관계규정을 해석 적용하여 결정할 문제라고 할 것인바 앞에서 본 바와 같이 재심위원회의 결정이 행정처분으로서의 성질을 갖고 있고 원고가 그 처분의 효력을 받는 당사자로서의 지위를 갖고 있음 또한 분명하므로 원고는 행정소송법 제12조가 규정하는 원고 적격 즉 "처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 자"에 해당한다고 인정된다(국·공립학교 교원의 경우에 교육부의 하급행정청에 해당하는 징계처분청이 행정심판법 제37조의 규정 및 자기구속의 법리에 따라 원고적격을 가질 수 없는 것과는 별개의 문제이다).
실제로 보아도 징계처분에 관계된 교원과 학교법인의 법률관계는 원래 비권력적인 사법적 관계로서 양자는 그 법률관계에서 대등한 당사자의 지위를 갖는 것이지만, 교원이 학교법인에 비하여 실질적으로 약소한 지위에 있어 부당한 처우를 받게 될 우려가 있기 때문에 국가가 이에 개입하여 교원의 신분에 대한 부당한 침해가 있는지 여부를, 민사소송절차나 일반의 행정심판절차 이외에서, 별도로 심사하는 특별한 재심절차를 따로 마련한다는 것이 교원지위법 제9조 등의 취지라고 할 수 있지만 이러한 입법취지는 재심절차와 같은 특별절차를 마련하는 것으로 충분하고 더 나아가 그 절차에서 문제삼고 있는 법률관계의 두 당사자의 하나인 학교법인의 행정소송제기권까지 박탈할 필요는 없다고 인정된다. 만일 학교법인의 출소권을 인정하지 않는다면 법률관계의 당사자 일방을 근거 없이 억제하여 당사자 사이에 현저한 불공평을 조성할 뿐만 아니라 교육부의 산하 행정기관이 아닌 학교법인을 그 행정기관처럼 취급하는 결과가 되어 심히 부당하게 된다.』
합헌의견과 위헌의견은 학교법인과 사립학교 교원간의 법률관계가 공법관계가 아니라 사법관계라는 데 결론을 같이 한다. 그러나 재심절차의 법
적 성격에 관해서는 견해를 달리하고 이를 근거로 그 결론을 달리 하고 있다. 즉, 합헌의견은 재심위원회의 재심절차를 학교법인과 교원간의 사법상의 분쟁에 대한 행정처분이 아니라 국ㆍ공립학교 교원에 대한 재심절차와 마찬가지로 국가의 학교법인에 대한 감독권의 행사로서 행정심판의 재결과 유사한 성격을 갖는다고 이해하고, 감독권의 행사로서 재심결정에 대하여 피감독자인 학교법인이 불복할 수 있는지 여부는 입법정책상의 문제라고 이해한다. 이에 반하여 위헌의견은 재심위원회의 재심결정을 행정심판의 재결이 아닌 행정처분으로 이해하여 재심결정 자체가 행정소송의 대상이 된다고 한다. 그리고 학교법인과 교사와의 관계는 사법관계이므로 학교법인이 재심결정에 대하여 불복하지 못하게 한 것은 학교법인의 재판청구권과 법원의 사법권한을 침해한다고 한다.
대법원의 판결은 학교법인과 교사와의 관계를 사법관계로 보고, 사립학교의 설립ㆍ운영ㆍ인사권에 대한 국가의 지도ㆍ감독 및 재정지원과 사립학교 교사의 신분보장 등 지위를 국ㆍ공립학교 교사의 그것과 동일하게 취급하고 있는 사립학교법 조항 등의 입법취지에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 학교법인의 재심결정에 대한 제소권한을 제한한 것에 합리적인 이유가 있다고 한다.
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 법원이 법률에 기속된다는 당연한 법치국가적 원칙을 확인하고, ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 그런데 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성은 불가피하며, 따라서 입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체ㆍ방식ㆍ절차ㆍ시기ㆍ비용 등에 관하여 규율할 수 있다.
그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바25, 판례집 4, 343, 349; 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40, 판례집 14-2, 473, 481 등 참조).
(가) 사립학교 교원은 학교법인과의 사법상 고용계약관계에 의하여 임면(사립학교법 제53조, 제53조의2)되고, 학생을 교육하는 대가로서 임용권자인 학교법인으로부터 임금을 지급받으므로 학교법인과 교원간의 법률관계는 원칙적으로 사법적 법률관계이다. 비록 위에서 본 바와 같이 사립학교법 제54조 등에 의하여 관할청에 대한 보고의무가 부과되는 등 학교법인의 임면권 행사에 대하여 국가의 광범위한 감독과 통제가 행해지고, 사립학교 교원의 자격ㆍ복무ㆍ임면 및 신분보장을 공무원인 국ㆍ공립학교 교원과 동일하게 보장하고 있지만, 이 역시 학교법인과 교원간의 계약관계가 원칙적으로 사법적 법률관계임을 전제로 그 신분보장 등을 교육공무원의 그것과 동일하게 보장한다는 취지인 것이다. 따라서 학교법인의 사립학교 교원에 대한 인사권의 행사인 징계 등 불리한 처분 역시 사법적 법률행위로서의 성격을 가진다고 볼 것이다.
대법원도 일관하여 이들의 관계가 사법관계에 있음을 확인(대법원 1995. 11. 24. 95누12934 판결 등)하고 있고, 그 결과 학교법인의 교원에 대한 징계 등 불리한 처분에 대하여 교원은 행정소송을 제기할 수 없고, 민사소송으로 그 효력유무를 다투어야 한다고 한다.
(나) 이에 대하여 사립학교 교원도 공교육의 담당자로서 그 복무관계에 관해서는 국ㆍ공립학교 교원에 관한 규정을 준용하고, 그 임용자격과 신분보장도 국ㆍ공립학교 교원의 경우와 동일하게 규정하고 있는 것 등을 근거로 학교법인과 소속교원의 관계가 공법관계에 있다고 하는 견해17)가 있고, 이에 의하는 경우 사립학교 법인의 교원에 대한 불리한 처분 역시 공법상의 법률행위이므로 이에 대해서는 행정소송을 제기하여야 한다고 한다.18)
(가) 교원지위법이 재심위원회를 교육인적자원부 산하의 행정기관으로 설치하고(제7조), 그 결정에 처분권자가 기속되도록 하며(제10조 제2항), 교원만이 재심위원회의 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있도록 한 취지로 보아 입법자는 재심위원회에 특별행정심판기관 또는 특별행정쟁송기관으로서의 성격을 부여하였고, 그 결과 재심결정은 행정심판의 재결에 해당한다고 볼 여지가 전혀 없는 것도 아니다.19)20)
그러나 행정심판이라 함은 행정청의 처분 등으로 인하여 침해된 국민의 기본권 등 권익을 구제하고 행정의 자기통제 및 자기감독을 실현함으로써 행정의 적법성을 보장하는 절차이므로, 학교법인과 그 소속교원간의 사법상 고용관계에 기초한 교원에 대한 징계 등 불리한 처분을 그 심판의 대상으로 삼을 수는 없는 것이다. 만일 입법자가 그러한 의도로서 재심절차를 마련한 것이라면 우선 학교법인의 불리한 처분을 행정심판 또는 행정소송의 대상인 ‘행정처분’으로, 학교법인을 행정소송의 피고로서 ‘행정청’으로 의제하는 실정법상의 명문규정을 두어야 함이 마땅할 것이다.21)
결국 교원지위법의 규정내용으로 볼 때 입법자는 재심위원회의 재심절차를 행정심판과 유사한 행정쟁송절차로서 운영될 것을 의도하였다고 볼 수 있지만, 본질적으로 사법상의 법률관계에 불과한 학교법인과 그 교원간의 사법상의 분쟁을 공법관계에 특유한 자기통제 또는 자기감독절차로서 행정소송의 전심절차인 행정심판의 대상으로 삼는 것은, 행정소송의 전심절차로서만 행정심판이 운용될 것을 예정하고 있는 헌법 제107조 제3항에
위반되는 해석이라고 하지 않을 수 없다.
따라서 입법자의 의도에도 불구하고 여전히 재심절차는 학교법인과 그 교원간의 사법상의 분쟁을 해결하기 위한 간이분쟁해결절차로서의 성격을 가진다고 할 것이고, 따라서 재심결정은 특정한 법률관계에 대하여 의문이 있거나 다툼이 있는 경우에 행정청이 공적 권위를 가지고 이를 판단ㆍ확정하는 처분으로서 “확인행위”에 해당한다고 하겠다.
(나) 대법원도 “사립학교 교원에 대한 해임처분에 대한 구제방법으로서는 학교법인을 상대로 한 민사소송 이외에도 교원지위법 제7조 내지 제10조에 따라 교육부 내에 설치된 교원징계재심위원회에 재심청구를 하고 그 교원징계재심위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 방법도 있으나, 이 경우에도 행정소송의 대상이 되는 행정처분은 그 교원징계재심위원회의 결정이지 학교법인의 해임처분이 행정처분으로 의제되는 것이 아니며 또한 교원징계재심위원회의 결정을 이에 대한 행정심판으로서의 재결에 해당되는 것으로 볼 수는 없다 할 것이다(대법원 1993. 2. 21. 선고 92누13707 판결).”라고 판시함으로써 재심절차와 재심결정을 행정심판과 그 재결로 볼 수 없음을 분명히 하였다.22)
(1) 위에서 살핀 바와 같이 재심위원회의 재심결정은 학교법인과 소속교원간의 징계 등 불리한 처분을 둘러싼 법적 분쟁에 대하여 당사자로부터 독립된 행정기관인 재심위원회가 그 분쟁을 해결하기 위하여 공적 권위를 가지고 판단ㆍ확정한 행정처분이라고 할 것인바, 구체적으로 재심위원회가 재심청구를 인용하여 이를 취소하는 경우에는 그 형성력으로 인하여 양 당사자간의 법률관계가 직접 형성되고, 취소를 명하는 경우에는 그 기속력으로 인하여 학교법인은 그 결정의 취지대로 법률관계를 형성할 의무를 부담하게 된다.
그런데 재심위원회가 재심청구를 인용하든 또는 기각하든 간에 사법상 법률관계의 당사자이자 재심청구의 당사자인 학교법인 또는 사립학교 교원 중 어느 일방은 이로 인하여 자신의 권익을 침해받게 되므로, 이 경우 헌법 제27조는 입법자에게 재심결정으로 인하여 침해된 권익을 법원의 재판을 통하여 구제받을 수 있도록 하는 구제절차를 마련할 것을 요청한다.
따라서 이러한 헌법적 요청에 응하여 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에 불복하여 법원에 행정소송을 제기할 수 있는 소송절차를 형성하고 있는바, 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있는 제소권의 주체를 사립학교 교원에 한정하고 법률관계의 일방 당사자인 학교법인에게는 이를 부인하고 있다.
(2) 이 사건 법률조항은 국ㆍ공립학교 교원과 사립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대한 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 국가의 학교법인에 대한 감독권 행사의 실효성을 보장하고, 감독권의 행사로서 재심위원회의 재심결정에 불복하는 경우 사립학교 교원에게 행정소송을 제기할 수 있게 함으로써 사립학교 교원의 신분보장과 지위향상을 꾀하려는 것에 그 입법목적이 있다고 할 것이다. 따라서 이러한 입법목적은 헌법 제31조 제6항이 정하는 교원지위 법정주의에 근거한 것으로서 그 정당성을 쉽게 긍정할 수 있다.
한편, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 제정되기 전에는 교원이 공무원 신분을 가지고 있는지 여부, 즉 국ㆍ공립학교 교원인지 또는 사립
학교 교원인지에 따라 불리한 처분에 대한 재심절차를 달리 규정하였고, 사립학교 교원의 경우에는 학교법인이 사실상 징계 등 불리한 처분권한과 그에 대한 재심권한을 동시에 보유하는 점을 악용하여 이를 자의적으로 행사함으로써 사립학교 교원의 신분이 매우 불안정하였다.23)
따라서 이러한 현실에서 사립학교 교원의 신분을 국ㆍ공립학교 교원과 동일한 수준으로 보장하려는 입법목적을 달성하기 위하여 이 사건 법률조항은 재심결정에 대하여 교원에게만 불복권한을 부여하고 학교법인에게는 이를 금지하고 있는바, 이로써 재심절차에서 교원의 청구가 인용되는 경우 교원은 확정적ㆍ최종적으로 학교법인의 징계 등 불리한 처분에서 벗어날 수 있으므로 그 수단의 적절성과 필요성도 인정된다고 할 것이다.
(3) 그러나 위에서 살핀 바와 같이 사립학교 교원에 대한 불리한 처분을 둘러싼 법률상 분쟁의 당사자로서 학교법인은 재심절차에서 피청구인의 지위에 있고, 이로 인하여 재심결정의 기속력을 직접 받게 되므로 교원과 마찬가지로 학교법인도 재심결정의 기속력에서 벗어날 수 있는 권리구제절차가 필연적으로 요청된다. 물론 위에서 본 바와 같이 그동안 열악한 상태에 놓여있던 사립학교 교원의 신분보장과 그 지위향상을 위하여 필요한 범위에서 재심결정에 대한 학교법인의 재판청구권을 제한할 필요성을 부인할 수 없지만, 그러한 경우에도 권리구제를 위한 학교법인의 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다.
(가) 먼저 재심결정과 재심결정의 대상이 되는 사립학교 교원에 대한 불리한 처분의 적법여부를 다툴 절차가 학교법인에게 전혀 개설되어 있지 아니하거나 개설되어 있더라도 그러한 절차에 권리구제의 실효성이 없다면 학교법인의 재판청구권이 침해되어 헌법에 위반된다고 할 것이므로, 이 점에 관하여 살핀다.
학교법인의 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분에 대하여 교원이 반드시 교원지위법이 정하는 절차에 따라 재심위원회의 재심절차와 행정소
송절차를 거쳐야 하는 것은 아니고, 그 선택에 따라서 재심절차를 거쳤는지 여부에 상관없이 원래의 법률관계인 사법관계에 따른 권리구체절차로서 민사소송을 제기할 수 있다. 따라서 교원이 자신에 대한 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 학교법인은 이에 대하여 응소하거나 그 소송의 피고로서 재판절차에 참여함으로써 침해된 권익을 구제받을 수 있다.
그리고 여기에서 더 나아가 적극적으로 학교법인이 행한 징계 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로도 재심결정의 대상인 불리한 처분을 직접 다툴 수 있으므로, 가사 재심결정에 불복할 제소권한을 학교법인에게 부여하지 아니하더라도 학교법인에게 법원에의 접근이 완전히 봉쇄되었다고 단정할 수는 없다고 볼 것이다.
그러나 교원이 제기한 민사소송에 응소하거나 피고로서 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 교원지위법이 정하는 재심위원회의 재심절차와 행정소송절차를 포기하고 민사소송을 제기한 경우에 비로소 가능한 것이므로, 이를 들어 학교법인에게 자신의 침해된 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
그리고 학교법인이 적극적으로 징계 등 처분이 유효함을 전제로 제기하는 교원지위부존재확인 등 민사소송의 경우에도 교원이 처분의 취소를 구하는 재심을 따로 청구하거나 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송에서의 판결과 재심위원회의 재심결정 또는 행정소송에서의 판결이 서로 모순ㆍ저촉될 가능성이 늘 상존하므로 이러한 민사소송절차가 학교법인의 권익을 구제할 실효적인 권리구제수단이라고 보기 어렵고[이러한 경우 민사법원이 선결문제로서 재심결정의 효력유무를 판단할 수도 없다. 재심결정도 행정처분인 이상 그 공정력(또는 구성요건적 효력)으로 인하여 그것에 당연무효사유가 없는 한 민사법원이 그 효력유무를 독자적으로 판단할 수는 없기 때문이다24)], 가사 그렇지 않다고 하더라도 이러한 절차는 징계 등 처분이나 재심결정을 직접 소송물로 하여 그 효력유
무를 다투는 것이 아니므로 우회적이고 간접적인 권리구제수단에 불과한 것이다.
(나) 한편, 학교법인에게 재심결정에 불복할 제소권한을 부여한다고 하여 이 사건 법률조항이 추구하는 사립학교 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 발생한다든가 또는 그 권리구제에 공백이 발생하는 것도 전혀 아니다. 즉, 학교법인이 행정소송을 제기하더라도 행정소송법 제23조 제1항에 따라 집행부정지원칙이 적용될 것이므로 재심결정의 효력에는 아무런 영향이 없고, 법원의 재판절차에 따른 교원의 신분보장이 재심위원회의 재심절차를 통하는 경우보다 교원에게 더 불리하다고 단정할 수도 없기 때문이다.
오히려 법원의 재판절차를 통하여 징계 등 불리한 처분을 둘러싼 법적 분쟁을 확정적ㆍ종국적으로 해결하고, 학교법인의 재판청구권을 보장함으로써 그 판결의 절차적 정당성을 확보하며, 이를 통하여 재심결정의 이행을 강제할 방법을 모색하고 판결의 집행력을 강화하는 것이 교원의 신분보장과 지위향상을 도모할 수 있는 유효적절한 권리구제수단이기 때문이다.
(4) 나아가 이 사건 법률조항이 마련한 권리구제절차는 입법형성권의 한계로서 체계정당성의 요청25)에도 또한 부합하지 아니한다.
이 사건 법률조항은 사립학교 교원의 지위와 신분을 국ㆍ공립학교 교원과 같은 정도로 보장함에 그 취지가 있고, 이를 위하여 입법자는 사립학교 교원과 국ㆍ공립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분에 불복하는 절차를 동일하게 규정하고 있다. 즉, 입법자는 국ㆍ공립학교 및 사립학교 교원에게 동일한 정도(수준)의 신분보장을 하기 위하여 양자의 권리보장체계를 동일하게 구성하는 입법적 판단을 한 것이다.
그런데 이 사건 법률조항은 사법관계임이 분명한 학교법인과 사립학교 교원 사이의 징계 등 불리한 처분과 관련한 법적 분쟁에 대하여 사법상의 분쟁해결절차를 마련한 것이 아니라 이를 정당화할 아무런 합리적인 사유가 없음에도 불구하고 행정기관인 재심위원회의 재심절차와 행정소송절차라는 공법상의 분쟁해결제도를 분쟁해결절차로서 형성하고 있는바, 이는 신분보장의 정도문제와 신분보장의 방법문제를 혼동하여 사립학교 교원과 학교법인 사이의 분쟁해결절차를 자의적으로 형성한 것으로서 입법자의 자의를 금지하여 규범의 명확성과 예측가능성, 규범에 대한 신뢰와 법적 안정성을 확보하기 위한 체계정당성의 요청에도 위배된다고 하지 않을 수 없다.26)
(5) 평등원칙 및 사법기능의 제도적 보장에 관한 헌법조항의 위배여부27)
위에서 본 바와 같이 학교법인은 사립학교 교원과 사법적 법률관계에 있고 재심절차에서 그 결정의 효력을 받는 당사자로서의 지위를 가지고 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 학교법인에게 행정소송의 제소권한을 부인하고 있으므로, 이는 법률관계의 일방 당사자를 합리적 이유 없이 차별하여 평등원칙에 위배된다.
나아가 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분의 적법ㆍ타당성에 관하여 재심위원회가 그 처분을 취소하는 한 재심위원회의 재심결정이 최종적인 법적 판단되어 일체의 법률적 쟁송에 대한 최후적 판단기능을 법원에 부여한 헌법 제101조 제1항에 위배되고(헌재 1995. 9. 28. 92헌가11등, 판례집 7-2, 264, 280), 행정처분인 재심결정의 적법성 여부에 관하여 대법원을 최종심으로 하는 법원의 심사를 박탈하여 헌법 제107조 제2항에도 위배된다.
이 사건 법률조항이 헌법에 위반되는 경우 고려할 수 있는 주문형식과 그 문제점은 다음과 같다.
이 주문형식은 이 사건 법률조항의 위헌성을 주로 체계정당성의 위반에서 찾는 경우에 의미가 있다. 이 사건 법률조항의 위헌성이 학교법인에게 제소권한만을 부여함으로써 치유될 수 있다면 단순위헌결정, 한정위헌결정, 또는 제소권의 주체에 학교법인을 추가하도록 하는 취지의 헌법불합치결정을 선고하면 족하다. 그러나 체계정당성의 판단에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 위헌성을 사립학교 교원의 지위와 그에 따른 권리구체절차가 현행법의 권리보장체계에 합당하게 구상되어 마련되었는지 여부에서 찾는 경우에는, 단지 제소권의 주체에 학교법인을 포함시킨다고 하여 그 위헌성이 치유되는 것은 아니다.
따라서 교원신분에 따른 분쟁해결의 원리와 방향을 제시하면서 법률개정을 촉구하는 형식의 헌법불합치결정이 필요하다.28)
이 사건 법률조항이 체계정당성의 요청에 반한다고 하더라도 교원지위법과 이 사건 법률조항이 정하는 재심절차 및 행정소송절차가 전적으로 현행법상의 권리보장체계와 체계부정합을 일으키는 것은 아니다. 사립학교 교원의 신분보장을 강화하기 위하여 민사소송절차보다 효율적이고 신속한
권리구제수단으로서 재심절차와 행정소송절차를 마련하는 것이 가능하기 때문이다.
이 사건 법률조항의 경우 그 위헌성의 핵심은, 사법관계의 일방당사자이자 재심결정이라는 행정처분의 상대방으로서 학교법인의 법적 지위를 무시하고 신분보장의 정도문제와 신분보장의 방법문제를 혼동하여 사립학교 교원과 국ㆍ공립학교 교원의 권리구제절차를 동일하게 규정한 것이 체계정당성의 요청에 반한다는 데 있다.
따라서 이 사건에서는 단순위헌결정 또는 이 사건 법률조항이 정하는 제소권한의 주체에 학교법인을 추가하는 취지의 헌법불합치결정을 함으로써 충분히 그 위헌성을 치유할 수 있다고 생각된다.
이 결정은 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분을 구제하기 위한 교원징계재심위원회(현행법상 교원소청심사위원회)의 결정에 불복이 있는 경우 교원에게만 행정소송을 제기할 수 있게 하고 학교법인에게는 이를 금지한 교원지위법 제10조 제3항에 대하여 헌법재판소가 1998. 7. 16. 재판관 5 : 4의 의견으로 합헌결정(95헌바19등 결정)을 선고한 것을 변경하여 재판관 전원의 일치된 의견으로 위헌결정을 한 것에 그 취지가 있다.
이 결정에 따라 동일한 취지를 규정하고 있던 ‘대학교원 기간임용제 탈락자 구제를 위한 특별법’(2005. 7. 13. 법률 제7583호로 제정된 것) 제9조에 대해서도 마찬가지로 위헌결정이 선고되었고{헌재 2006. 4. 27., 2005헌마1119, 판례집 18-1(상), 631}, 국회는 위헌결정의 취지에 따라 ‘교원지위향상을 위한 특별법’(2007. 5. 11. 법률 제8414호로 개정된 것)과 ‘대학교원 기간임용제 탈락자 구제를 위한 특별법’(2007. 5. 17. 법률 제8451호로 개정된 것)을 개정하여 학교법인도 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다.