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청구인
【당 사 자】
제 청 법원 서울행정법원(2005헌가7)
제청신청인 학교법인 ○○학원
대표자 이사장 이○방
청 구 인 학교법인 ○○대학교( 2005헌마1163 )
대표자 이사장 강○석
대리인 법무법인 케이씨엘
담당변호사 김용직 외 2인
당해사건
서울행정법원 2005구합1398 재임용거부처분취소(2005헌
가7)
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 2005헌가7 사건
(가)제청신청인(당해 사건 원고)은 □□대학교를 설치․운영하는 학교법인이고, 당해 사건 피고(교육인적자원부 교원징계재심위원회) 보조참가인인 남○정은 1996. 3. 1. 위 대학교 조형예술학부 공예학과에 전임강사로 임용되어 조교수로 근무하다가 2004. 8. 31. 그 임용기간이 만료될 예정이었던 자이다.
(나)제청신청인 산하에 설치된 교원인사위원회는 2004. 6. 23. 위 남○정에 대한 재임용 여부를 심사한 결과, 동료 교수와의 갈등에 학생들을 끌어들여 정상적인 학사운영을 저해하는 등 교수로서의 품위와 명예를 실추시켰다는 이유로 재임용을 하지 않기로 의결하고 이를 같은 달 25. 위 남○정에게 통지하였다.
(다)이에 남○정은 같은 해 7. 16. 교원지위향상을위한특별법 제9조 제1항에 근거하여 당해 사건 피고에게 위 재임용거부처분의 취소를 구하는 재심을 청구하였고, 당해 사건 피고는 같은 해 9. 20. 제청신청인의 재임용거부행위가 위 특별법 제7조 제1항의 ‘의사에 반하는 불리한 처분’에 해당한다며 위 재심청구를 인용하는 결정을 하였다. 그리고 이 결정은 같은 해 10. 19. 위 남○정에게 송달되었다.
(라)그러자 제청신청인은 2005. 1. 13. 서울행정법원에 위 재심결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기함과 동시에 재심결정에 대한 제소권한을 교원으로 한정한 위 특별법 제10조 제3항에 대하여 위헌심판 제청신청을 하였고, 위 법원은 같은 해 4. 8. 위 제청신청을 받아들여 위 특별법 조항에 대한 위헌제청결정(2005아106)을 하였다.
(2) 2005헌마1163 사건
(가)청구인은 청구외 손○남을 2003. 9. 1. 청구인 소속의 ○○대학교 자
연과학대학 컴퓨터공학과 전임강사로 임용하였으나, 위 손○남이 저서 및 연구논문의 부정사용행위를 하였다는 이유로 법령과 정관이 정한 절차에 따라 2005. 6. 24. 해임처분을 하였다.
(나)이에 위 손○남은 교원지위향상을위한특별법에 근거하여 교원인적자원부 교원소청심사위원회에 위 해임처분에 대한 소청심사를 청구하였고, 위 위원회는 위 손○남에 대한 징계를 정직 3월로 변경하는 결정을 하였다.
(다)그러자 청구인은 같은 해 11. 29. 교원소청심사위원회의 결정에 대한 제소권한을 교원으로 한정하고 학교법인은 위 결정에 기속되어 이에 불복할 수 없도록 한 위 특별법 제10조 제2항 및 제3항이 위헌이라고 주장하면서 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 교원지위향상을위한특별법(2001. 1. 29. 법률 제6400호 및 2005. 1. 27. 법률 제7354호로 개정된 것, 이하 ‘교원지위법’이라 한다) 제10조 제3항(이하 양 조항을 함께 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. 다만 2005헌마1163 사건의 청구인은 교원지위법 제10조 제2항도 심판대상으로 적시하고 있으나, 그 청구이유에서 학교법인의 제소권한을 부인한 것의 위헌 여부만을 다투고 있으므로 위 조항을 따로 심판대상으로 삼지 아니한다.
제10조(재심결정) ① 재심위원회는 재심청구를 접수한 날부터 60일 이내에 이에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 재심위원회가 불가피하다고 인정하는 경우에는 그 의결로 30일을 연장할 수 있다.
② 재심위원회의 결정은 처분권자를 기속한다.
③ 교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.
④ 재심의 청구․심사 및 결정 등 재심절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제6조(교원의 신분보장) 교원은 형의 선고, 징계처분 또는 법률이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직․강임 또는 면직을 당하지 아니한다.
제7조(교원징계재심위원회의 설치) ① 각급학교 교원의 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대한 재심을 하게 하기 위하여 교육인적자원부
에 교원징계재심위원회(이하 ‘재심위원회’라 한다)를 둔다.
제9조(재심의 청구 등) ① 교원이 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불리한 처분에 대하여 불복이 있을 때에는 그 처분이 있은 것을 안 날부터 30일 이내에 재심위원회에 재심을 청구할 수 있다. 이 경우에 재심청구인은 변호사를 대리인으로 선임할 수 있다.
교원지위법(2005. 1. 27. 법률 제7354로 개정된 것) 제10조 ①, ② (생략)
③ 교원은 심사위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.
④ (생략)
제7조(교원소청심사위원회의 설치) ①각급학교 교원의 징계처분 그 밖에 그 의사에 반하는 불리한 처분(교육공무원법 제11조의3 제4항 및 사립학교법 제53조의2 제6항의 규정에 의한 교원에 대한 재임용 거부처분을 포함한다. 이하 같다)에 대한 소청심사를 하게 하기 위하여 교육인적자원부에 교원소청심사위원회(이하 ‘심사위원회’라 한다)를 둔다.
제10조 ③교원은 심사위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수있다.
2.위헌제청이유 및 청구인의 주장과 이해관계인들의 의견 요지
가. 위헌제청이유의 요지
(1) 재판의 전제성과 관련하여
(가)교원징계재심위원회(이하 ‘교원징계재심위원회’와 ‘교원소청심사위원회’를 통칭하여 ‘재심위원회’라고 한다)는 제청신청인의 재임용거부처분을 취소하는 결정을 하였고, 그 결정은 교원지위법 제10조 제2항에 따라 제청신청인을 기속한다. 그리고 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에 대한 행정소송의 제기권한을 교원으로 한정함으로써 처분권자인 학교법인이 재심결정의 위법 여부에 대하여 다툴 수 있는 길을 봉쇄하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 위헌이라면 제청신청인도 재심결정의 위법 여부를 다투는 행정소송을 제기할 수 있고, 그 재판의 결과에 따라 제10조 제2항에 의한 재심결정의 기속력에서 벗어날 수 있으므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 당해 사건에서 재판의 전제가 된다.
(나)이 사건 법률조항에 규정된 제소기간은 교원이 행정소송을 제기하는 경우에만 적용되고 학교법인이 행정소송을 제기하는 경우에는 적용되지 아니
하므로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되어 학교법인도 재심결정을 다툴 수 있다면, 제청신청인은 행정소송법 제20조 제1항이 정하는 바에 따라 재심결정이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정소송을 제기하면 된다. 따라서 제청신청인은 재심결정서를 송달받은 날로부터 90일 이내에 당해 사건을 제기하였음이 인정되므로 그 재판의 전제성이 인정된다.
(2) 본안과 관련하여
그러나 이 사건 법률조항은 재심위원회가 사립학교 교원에 대한 학교법인의 재임용거부처분을 취소하는 결정을 하였음에도 학교법인에게는 재심위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없게 함으로써 재판청구권을 보장한 헌법 제27조 제1항 및 명령․규칙 또는 처분에 대한 대법원의 위헌심사권을 규정한 헌법 제107조 제2항에 위배된다.
(나) 국․공립학교 교원의 임용권자인 교육행정청은 행정의 자기구속의 법리상 재심위원회의 결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 없음이 당연하지만, 제청신청인은 사법인으로서 학교법인과 그 소속 교원 간의 사법상의 법률관계에 대하여 재판을 받을 권리가 인정된다.
(다) 학교법인에게 재심위원회의 결정에 대한 제소권한을 인정하더라도 교원의 신분보장이라는 교원지위법의 입법목적을 달성하는 데 어떠한 장애가 생긴다고 볼 수 없으므로 이 사건 법률조항은 그 입법목적을 달성하기 위한 합리적 수단이라고 볼 수 없어 헌법 제11조 제1항의 평등원칙에도 위배된다.
(라) 헌법 제31조 제4항은 대학의 자율성을 보장하고 있는바, 이러한 대학의 자율성은 학문연구기관으로서 대학의 인사, 학사, 질서, 재정 등 대학의 운영에 관한 모든 사항을 외부의 간섭 없이 대학이 자율적으로 결정할 수 있을 때에만 그 실효성을 기대할 수 있다. 그런데 학교법인의 재임용거부행위가 합리적인 기준에 의하여 정당한 심사를 받을 권리를 보장하는 가운데 이루어졌음에도 재심위원회가 이와 달리 명백히 잘못된 결정을 하는 경우, 학교법인은 그 결정에 확정적으로 기속될 수밖에 없고 법원을 통하여 구제를 받을 기회
도 갖지 못하므로 결과적으로 대학의 자율성의 본질적인 내용이 침해된다.
나. 청구인의 주장과 이해관계인들의 의견 요지
〔별지〕기재와 같다.
3.재판의 전제성에 관한 판단(2005헌가7 사건과 관련하여)
가. 당해 사건 피고 보조참가인과 교육인적자원부장관은 재심위원회의 재심결정에 대한 행정소송의 제기기간을 60일로 한정한 것은 교원의 법적 지위를 조속히 확정함에 그 취지가 있으므로 설령 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 60일 부분은 그대로 존속되어야 할 것인바, 제청신청인은 결정서를 송달받은 날로부터 60일이 지난 후에야 당해 사건을 제기하여 그 소송이 각하될 것이 명백하므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부가 당해 사건에서 재판의 전제가 될 수 없다고 주장하고, 교육인적자원부 교원소청심사위원회위원장은 재심위원회가 학교법인의 소속 교원에 대한 불리한 처분을 취소하였다고 하여 이로 인하여 학교법인의 권리 또는 권한에 침해가 발생하였다고 볼 수 없으므로 학교법인에게는 행정소송을 제기할 원고적격이 애당초 없다는 취지의 주장을 한다.
나. 먼저 60일의 제소기간과 관련하여 본다.
이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에 대한 행정소송의 제소권자를 교원으로 한정하고, 그 제소기간을 결정서를 송달받은 날로부터 60일 이내로 단축함으로써 행정소송법이 정한 취소소송 등의 제기절차에 대하여 두 가지의 특례를 규정하고 있다.
그런데 이 사건 법률조항은 교원의 재심결정에 대한 행정소송 제기절차를 규정한 것으로서 오로지 교원만을 그 수범자로 하므로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되어 학교법인도 행정소송을 제기할 수 있게 되더라도 그 제소기간은 행정소송법 제20조 제1항에 의하여 ‘처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내’ 부분이 적용된다고 봄이 상당하다. 한편, 이러한 결론에 의하는 경우 학교법인과 교원을 차별취급한다는 의문이 있을 수 있으나 재판의 전제성 문제는 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건의 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는지 여부에 관한 것으로서 위헌결정의 결과 남게 되는 법적 상태에 또 다른 위헌성이 발생할 가능성까지 감안하여 그 구비 여부를 판단할 것은 아니다. 위헌결정의 결과 발생하게 되는 법적 상태의 위헌성은 위헌결정의 범위를 적절히 조절하고, 그에 상응하는 주문형태를 선택함으로써 해결할 일이지, 적법요건으로서 재판의 전제성의 인정범위를 제한함으로써 해
결할 것은 아니기 때문이다.
다. 다음으로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 학교법인에게는 애당초 침해된 권리나 권한이 없으므로 행정소송을 제기할 원고적격이 없어 재판의 전제성이 없다는 주장에 관하여 본다.
재심위원회의 재심결정은 행정청의 처분으로서 그 효과를 직접 받는 당사자 등 이해관계인에게 구속력을 갖고, 이와 달리 그 법적 성격을 ‘행정심판의 재결’로 본다고 하더라도 그 재결 자체의 고유한 위법성에 대하여 재결처분의 당사자로서 학교법인 또는 교원에게 그 취소를 구할 법적 이익이 없다고 단정할 수는 없다. 다만, 학교법인을 사법인이 아니라 행정청으로 보는 경우에는 그 원고적격을 부인할 수 있겠지만, 이를 인정할 실정법적 근거는 발견되지 아니한다.
라. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 당해 사건과 관련하여 재판의 전제성 요건을 갖추었다.
4. 본안에 관한 판단
가.교원에 대한 징계 등 불리한 처분과 그에 대한 구제수단
국․공립학교 및 사립학교의 교원이 그 임면권자로부터 파면, 해임 등 징계처분을 받거나 또는 기간제로 임용된 교원의 재임용이 거부되는 등 교원이 그 의사에 반하는 불리한 처분을 받은 경우에는 아래의 절차에 따라 그 권리구제를 받을 수 있다.
(1) 교원지위법 제정 전의 구제수단
국․공립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분은 교육공무원징계위원회의 의결을 거쳐서 행하게 되고(1991. 5. 31. 법률 제4376호로 개정되기 전의 교육공무원법 제50조), 교원이 이에 불복하는 경우 국가공무원법에 따라 총무처에 설치된 소청심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있었다(제52조). 그리고 국․공립학교 교원에 대한 징계 등 처분은 행정처분의 성격을 갖고, 소청심사위원회의 결정은 행정심판의 재결에 해당하므로 이에 불복하는 경우 교원은 징계 등 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있었다.
그리고 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분도 교원징계위원회의 의결을 거쳐서 행하게 되고(1991. 5. 31. 법률 제4376호로 개정되기 전의 사립학교법 제62조), 교원이 이에 불복하는 경우 각 학교법인이 그 산하에 설치하는 재심위원회에 재심청구(제67조)를 하거나 또는 징계 등 불리한 처분의 무효 등을 주장함으로써 민사소송절차에 따라 이를 다툴 수 있었다. 즉, 사립학교
교원의 경우에는 학교법인이 사립학교법이 정하는 바에 따라 그 내부에 설치하는 사적 분쟁해결기구로서 재심위원회와 민사소송절차에 따라 권리구제를 받을 수 있었다.
(2) 교원지위법 제정 후의 구제수단
(가) 1991. 5. 31. 법률 제4376호로 제정된 교원지위법은 국․공립학교 교원과 사립학교 교원을 구별하지 않고 교육공무원징계위원회(국․공립학교 교원)와 교원징계위원회(사립학교 교원)의 의결을 거친 징계 등 불리한 처분에 대하여 교육인적자원부 산하에 설치된 재심위원회에 재심을 청구할 수 있도록 함으로써 종래 나뉘어져 있던 불복절차를 일원화하였다.
그리고 이에 더하여 이 사건 법률조항은 “교원은 재심위원회의 결정에 대하여 그 결정서의 송달을 받은 날부터 60일 이내에 행정소송법이 정하는 바에 의하여 소송을 제기할 수 있다.”라고 규정하여 재심결정에도 불복하는 경우 법원의 재판을 통한 권리구제절차를 아울러 개설하고 있는바, 이로 인하여 사립학교 교원에게도 국․공립학교 교원과 같이 행정소송을 제기할 수 있는 길이 열리게 되었다.
(나)한편 교원지위법은 사립학교 교원이 징계 등 불리한 처분을 다툴 때 필요적으로 재심위원회의 재심절차를 거칠 것을 요구하지는 아니하므로 재심위원회에 대한 재심청구는 국․공립학교 교원의 경우와는 달리 임의적이고 선택적인 절차이다. 따라서 교원지위법 제정 이후에도 학교법인의 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분은 여전히 사법상의 법률행위로서의 성격을 가지므로 사립학교 교원은 재심절차를 거쳤는지 여부를 불문하고 불리한 처분의 효력 등을 다투는 민사소송을 제기하여 권리구제를 받을 수 있을 뿐 아니라, 이 사건 법률조항이 정하는 바에 따라 재심절차를 거친 후 행정소송으로도 이를 다툴 수 있게 되었다. 그리고 이 경우 행정소송의 대상은 재심위원회의 재심결정이고, 피고는 재심위원회라고 함이 대법원의 입장이다(대법원 1993. 2. 12. 선고 92누13707 판결 등 참조).
나. 이 사건 법률조항의 헌법적 근거와 입법취지
(1)헌법 제31조 제1항은 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”라고 하여 국민의 균등한 교육을 받을 권리를 보장하는 한편, 제31조 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 …… 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 하여 교육제도․교원지위 법정주의를 교육에 관한 기본원칙으로 선언하고 있다.
이 때 교원의 지위에 관한 ‘기본적인 사항’이라 함은 다른 직종의 종사자들의 지위에 비하여 특별히 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 헌법규정의 취지나 교원이 수행하는 교육이라는 직무상의 특성에 비추어 볼 때, 교원이 자주적․전문적․중립적으로 학생을 교육하기 위하여 필요한 중요한 사항이라고 보아야 하므로 입법자가 법률로 정하여야 할 기본적인 사항에는 무엇보다도 교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무에 관한 사항이 포함된다. 교원으로서의 신분이 교육행정청, 학교법인 등 임면권자의 자의적인 처분에 노출되는 경우에는 교원이 피교육자인 학생을 교육함에 있어서 임면권자의 영향을 물리치기 어려울 것이며, 그렇게 되면 교육이 외부세력의 정치적 영향에서 벗어나 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 한다는 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성의 요청에도 반하는 결과가 초래될 수 있기 때문이다(헌재 2003. 2. 27. 2000헌바26 , 판례집 15-1, 176, 187-188 등 참조).
이러한 위임의 취지에 따라 교육제도와 교원지위에 관한 기본적인 사항을 규정한 교육기본법, 사립학교법 등에 의하면, 사립학교는 국․공립학교와 마찬가지로 국가의 공교육을 담당하는 교육기관으로서(교육기본법 제9조, 사립학교법 제1조) 그 설립․운영과 교원의 임면 등에 있어서 국가 및 지방자치단체의 감독 및 지원을 받고(교육기본법 제17조, 초․중등교육법 제6조, 고등교육법 제5조, 사립학교법 제4조, 제10조, 제20조, 제20조의2, 제43조, 제47조, 제54조, 제54조의2 등), 사립학교 교원의 자격과 복무, 보수 및 신분보장에 관하여도 국․공립학교 교원과 동일하게 처우(사립학교법 제52조, 제55조, 제56조, 제59조)하도록 규정하고 있다.
(2)그러나 이러한 규범적 요청과는 달리 현실적으로는 학교법인 등 사립학교 경영자의 학교에 대한 사유의식과 그에 따른 인사전횡 등으로 인하여 사립학교 교원은 국․공립학교 교원에 비하여 그 신분보장이 불안한 상태에 있었고, 그럼에도 불구하고 위에서 살핀 바와 같이 교원지위법이 제정되기 전에는 징계 등 불리한 처분에 대한 구제절차가 미흡하였을 뿐 아니라 그나마 재심결정에 학교법인이 기속되지 않는 사례도 허다하였다.
이러한 배경에서 새로 제정된 교원지위법은 사립학교 교원의 경우에도 국․공립학교 교원 등 교육공무원과 마찬가지로 교육인적자원부장관이 설치하는 재심위원회에 재심청구를 할 수 있도록 하고(제9조), 재심위원회의 재심결정에 처분권자가 기속되도록 하며(제10조 제2항), 이 사건 법률조항은 재
심 결정에도 불복하는 경우 민사소송절차와는 별도로 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다.
따라서 이 사건 법률조항은 사립학교 교원과 국․공립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대한 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 학교법인에 대한 국가의 실효적인 감독권 행사를 보장하고, 이에 더하여 사립학교 교원에게도 행정소송을 제기할 수 있게 함으로써 적어도 국․공립학교 교원에 대한 구제절차에 상응하는 정도의 수준으로 사립학교 교원의 신분을 보장하고 그 지위향상을 도모함에 그 취지가 있다고 하겠다.
(3)한편, 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에도 불복하는 경우 행정소송법이 정하는 바에 따라 소송을 제기할 수 있도록 하면서도 오로지 불리한 처분을 받은 교원으로 그 제소권자를 제한하고 있는바, 이로 인하여 사립학교 교원의 임면권자인 학교법인 또는 사립학교 경영자(이하 ‘학교법인’으로 통칭한다)는 재심결정에 불복하는 경우에도 이에 대하여 행정소송을 제기하지 못하고 재심결정의 기속을 그대로 받을 수밖에 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 재심위원회의 재심결정에 불복할 학교법인의 재판청구권을 제한하고, 이로써 행정기관인 재심위원회에 최종적인 재판권능이 부여되는 결과가 되어 그 위헌 여부가 문제 된다.
다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관한 판단
(1) 재심결정에 대한 불복절차를 형성하는 입법형성권의 범위와 그 한계
헌법 제27조 제1항은 “모든 국민은 …… 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하여 법원이 법률에 기속된다는 당연한 법치국가적 원칙을 확인하고, ‘법률에 의한 재판, 즉 절차법이 정한 절차에 따라 실체법이 정한 내용대로 재판을 받을 권리’를 보장하고 있다. 그런데 이러한 재판청구권의 실현은 재판권을 행사하는 법원의 조직과 소송절차에 관한 입법에 의존하고 있기 때문에 입법자에 의한 재판청구권의 구체적 형성은 불가피하며, 따라서
입법자는 소송요건과 관련하여 소송의 주체․방식․절차․시기․비용 등에 관하여 규율할 수 있다.
그러나 헌법 제27조 제1항은 권리구제절차에 관한 구체적 형성을 완전히 입법자의 형성권에 맡기지는 않는다. 입법자가 단지 법원에 제소할 수 있는 형식적인 권리나 이론적인 가능성만을 제공할 뿐, 권리구제의 실효성이 보장되지 않는다면 권리구제절차의 개설은 사실상 무의미할 수 있기 때문이다. 그러므로 재판청구권은 법적 분쟁의 해결을 가능하게 하는 적어도 한번의 권리구제절차가 개설될 것을 요청할 뿐 아니라, 그를 넘어서 소송절차의 형성에 있어서 실효성 있는 권리보호를 제공하기 위하여 그에 필요한 절차적 요건을 갖출 것을 요청한다. 비록 재판절차가 국민에게 개설되어 있다 하더라도, 절차적 규정들에 의하여 법원에의 접근이 합리적인 이유로 정당화될 수 없는 방법으로 어렵게 된다면, 재판청구권은 사실상 형해화될 수 있으므로, 바로 여기에 입법형성권의 한계가 있다(헌재 1992. 6. 26. 90헌바25 , 판례집 4, 343, 349; 헌재 2002. 10. 31. 2001헌바40 , 판례집 14-2, 473, 481 등 참조).
(2) 학교법인과 교원의 법률관계 및 재심결정의 법적 성격
(가) 학교법인과 교원의 법률관계 및 징계 등 불리한 처분의 법적 성격
사립학교 교원은 학교법인과의 사법상 고용계약에 의하여 임면(사립학교법 제53조, 제53조의2)되고, 학생을 교육하는 대가로서 학교법인으로부터 임금을 지급받으므로 학교법인과 교원의 관계는 원칙적으로 사법적 법률관계에 기초하고 있다. 비록 위에서 본 바와 같이 인사권의 행사에 대하여 관할청에 보고의무(사립학교법 제54조)가 부과되는 등 학교법인에 대하여 국가의 광범위한 감독 및 통제가 행해지고, 사립학교 교원의 자격, 복무 및 신분보장을 공무원인 국․공립학교 교원과 동일하게 보장하고 있지만, 이 역시 이들 사이의 법률관계가 사법관계임을 전제로 그 신분 등을 교육공무원의 그것과 동일하게 보장한다는 취지에 다름 아니다. 따라서 학교법인의 사립학교 교원에 대한 인사권의 행사로서 징계 등 불리한 처분 또한 사법적 법률행위로서의 성격을 가진다.
대법원도 일관하여 이들의 관계가 사법관계에 있음을 확인(대법원 1995. 11. 24. 95누12934 판결 등)하고, 그 결과 학교법인의 교원에 대한 징계 등 불리한 처분에 대하여 직접 그 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 없고 민사소송으로 그 효력유무를 다투어야 한다고 한다.
(나) 사립학교 교원이 당사자인 재심절차 및 재심결정의 법적 성격
교원지위법이 재심위원회를 교육인적자원부 산하의 행정기관으로 설치하고(제7조), 그 결정에 처분권자가 기속되도록 하며(제10조 제2항), 교원만이 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기할 수 있게 한 취지로 보아 입법자는 재심위원회에 특별행정심판기관 또는 특별행정쟁송기관으로서의 성격을 부여하였고, 그 결과 재심결정은 행정심판의 재결에 해당한다고 볼 여지도 없지 아니하다(국․공립학교 교원이 당사자인 재심절차와 재심결정이 행정심판과 행정심판의 재결에 해당하다는 데는 이론이 없다).
그러나 행정심판이라 함은 행정청의 처분 등으로 인하여 침해된 국민의 기본권 등 권익을 구제하고, 행정의 자기통제 및 자기감독을 실현함으로써 행정의 적법성을 보장하는 권리구제절차이므로 학교법인과 그 소속 교원 사이의 사법적 고용관계에 기초한 교원에 대한 징계 등 불리한 처분을 그 심판대상으로 삼을 수는 없는 것이다.
따라서 입법자의 의도에도 불구하고 여전히 재심절차는 학교법인과 그 교원 사이의 사법적 분쟁을 해결하기 위한 간이분쟁해결절차로서의 성격을 갖는다고 할 것이므로, 재심결정은 특정한 법률관계에 대하여 의문이 있거나 다툼이 있는 경우에 행정청이 공적 권위를 가지고 판단․확정하는 행정처분에 해당한다고 봄이 상당하다.
대법원도 “사립학교 교원에 대한 해임처분에 대한 구제방법으로서는 학교법인을 상대로 한 민사소송 이외에도 교원지위향상을위한특별법 제7조 내지 제10조에 따라 교육부 내에 설치된 교원징계재심위원회에 재심청구를 하고 그 교원징계재심위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 방법도 있으나, 이 경우에도 행정소송의 대상이 되는 행정처분은 그 교원징계재심위원회의 결정이지 학교법인의 해임처분이 행정처분으로 의제되는 것이 아니며 또한 교원징계재심위원회의 결정을 이에 대한 행정심판으로서의 재결에 해당되는 것으로 볼 수는 없다 할 것이다(대법원 1993. 2. 21. 선고 92누13707 판결).”라고 판시함으로써 이 점을 분명히 하고 있다.
(3) 이 사건 법률조항이 입법형성권의 한계를 넘어 헌법에 위배되는지 여부
(가) 재심위원회의 재심결정은 학교법인과 사립학교 교원 간의 징계 등 불리한 처분을 둘러싼 법적 분쟁에 대하여 당사자로부터 독립된 행정기관인 재심위원회가 분쟁해결을 위하여 공적 권위를 가지고 판단․확정한 행정처분이라고 할 것인바, 구체적으로 재심위원회가 재심청구를 인용하여 이를 취소하는 경우에는 그 형성력으로 인하여 양 당사자간의 법률관계가 직접 형성되고,
취소를 명하는 경우에는 그 기속력으로 인하여 학교법인은 그 결정의 취지대로 법률관계를 형성할 의무를 부담하게 된다.
그런데 재심위원회가 재심청구를 인용하든 또는 기각하든지 간에 사법상 법률관계의 당사자이자 재심청구의 당사자인 학교법인 또는 사립학교 교원 중 어느 일방은 이로 인하여 자신의 권익을 침해받게 되므로 이 경우 헌법 제27조의 취지에 따라 입법자는 재심결정으로 인하여 권익을 침해받은 자가 법원의 재판을 통하여 구제를 받을 수 있도록 하는 절차를 마련할 것이 요구된다.
(나) 이 사건 법률조항은 국․공립학교 교원과 사립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대한 불복절차를 통일적으로 규정함으로써 국가의 학교법인에 대한 감독권 행사의 실효성을 보장하고, 감독권의 행사로서 재심위원회의 재심결정에도 불복하는 경우 사립학교 교원에게 행정소송을 제기할 수 있게 함으로써 사립학교 교원의 신분보장과 지위향상에 그 입법목적이 있다고 할 것이고, 이는 헌법 제31조 제6항이 정하는 교원지위 법정주의에 근거한 것으로서 그 정당성을 쉽게 긍정할 수 있다.
한편, 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 제정되기 전에는 교원이 국․공립학교 교원인지 또는 사립학교 교원인지 여부에 따라 재심절차를 달리 규정하였고, 사립학교 교원의 경우에는 학교법인이 사실상 인사권한과 그에 대한 재심권한을 동시에 보유하는 점을 악용하여 이를 자의적으로 행사함으로써 그 신분이 매우 불안정한 상황에 있었다.
이러한 현실에서 사립학교 교원의 신분을 국․공립학교 교원과 동일한 수준으로 보장하려는 취지에서 이 사건 법률조항은 재심결정에 대하여 교원에게만 제소권한을 부여하고 학교법인에게는 이를 금지하고 있는바, 이로써 재심절차에서 교원의 청구가 인용되는 경우 교원은 확정적․최종적으로 징계 등 불리한 처분에서 벗어나게 되므로 그 수단의 적절성도 인정된다.
(다) 그러나 위에서 살핀 바와 같이 사립학교 교원에 대한 불리한 처분을 둘러싼 법률상 분쟁의 당사자로서 학교법인은 재심절차에서 피청구인의 지위에 있고, 이로 인하여 재심결정의 기속력을 직접 받게 되므로 교원과 마찬가지로 학교법인도 재심결정의 기속력에서 벗어날 수 있는 권리구제절차가 필연적으로 요청된다. 물론 그동안 열악한 상태에 놓여있던 사립학교 교원의 신분보장과 그 지위향상을 위하여 필요한 범위에서 재심결정에 대한 학교법인의 재판청구권을 제한할 필요성을 부인할 수는 없지만, 그러한 경우에도 권리
구제를 위한 학교법인의 법원에의 접근을 완전히 배제하는 것은 이를 정당화할 특별한 사정이 없는 한 허용되지 아니한다.
1) 재심결정과 재심결정의 대상이 되는 징계 등 불리한 처분의 적법 여부를 다툴 절차가 학교법인에게 전혀 개설되어 있지 않거나 또는 개설되어 있더라도 그러한 절차에 권리구제의 실효성이 없다면 학교법인의 재판청구권이 침해되어 헌법에 위반된다고 할 것이므로 먼저 이 점에 관하여 본다.
학교법인의 징계 등 불리한 처분에 대하여 교원이 교원지위법이 정한 절차에 따라 재심절차와 행정소송절차를 반드시 거쳐야 하는 것은 아니고, 그 선택에 따라서 재심절차를 거쳤는지 여부에 관계없이 원래의 법률관계인 사법관계에 따른 권리구제절차로서 민사소송을 제기할 수 있다. 따라서 교원이 자신에 대한 불리한 처분의 무효나 취소 등을 주장하면서 민사소송을 제기하는 경우 학교법인은 이에 대하여 응소하거나 또는 그 소송의 피고로서 재판절차에 참여함으로써 자신의 침해된 권익을 구제받을 수 있다.
그리고 여기에서 더 나아가 적극적으로 학교법인이 행한 징계 등 처분이 유효함을 전제로 교원지위부존재확인 등 민사소송을 제기하는 방법으로 재심결정의 대상인 불리한 처분을 다툴 수 있으므로 가사 재심결정에 불복할 제소권한을 학교법인에게 부여하지 않더라도 학교법인에게 법원에의 접근이 완전히 봉쇄되었다고 단정할 수는 없다.
그러나 교원이 제기한 민사소송에 대하여 응소하거나 피고로서 재판절차에 참여함으로써 자신의 권리를 주장하는 것은 어디까지나 상대방인 교원이 교원지위법이 정하는 재심절차와 행정소송절차를 포기하고 민사소송을 제기하는 경우에 비로소 가능한 것이므로 이를 들어 학교법인에게 자신의 침해된 권익을 구제받을 수 있는 실효적인 권리구제절차가 제공되었다고 보기는 어렵다.
그리고 학교법인이 적극적으로 징계 등 처분이 유효함을 전제로 제기하는 교원지위부존재확인 등 민사소송절차도 교원이 처분의 취소를 구하는 재심을 따로 청구하거나 또는 재심결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우에는 민사소송의 판결과 재심결정 또는 행정소송의 판결이 서로 모순․저촉될 가능성이 상존한다. 이러한 결과를 방지하기 위하여 민사법원이 선결문제로서 재심결정의 효력유무를 판단하기도 곤란하다. 재심결정도 행정처분인 이상 그것이 당연무효가 아닌 한 그 효력유무를 선결문제로서 판단할 수 있다고 보기 어렵기 때문이다. 따라서 이러한 민사소송절차는 학교법인의 권익을 구
제할 실효적인 권리구제수단으로 보기 어렵고, 징계 등 처분이나 재심결정을 직접 소송대상으로 하여 그 효력유무를 다투는 것도 아니므로 간접적이고 우회적인 권리구제수단에 불과하다.
2)한편, 학교법인에게 재심결정에 불복할 제소권한을 부여한다고 하여 이 사건 법률조항이 추구하는 사립학교 교원의 신분보장에 특별한 장애사유가 생긴다든가 그 권리구제에 공백이 발생하는 것도 아니다. 즉, 학교법인이 재심결정을 다투는 행정소송을 제기하더라도 행정소송법 제23조 제1항에 따라 집행부정지원칙이 적용될 것이므로 재심결정의 효력에는 아무런 영향이 없고, 법원의 재판절차에 의한 교원의 신분보장이 재심위원회의 재심절차를 통하는 경우보다 교원에게 더 불리하다고 단정할 수도 없기 때문이다.
오히려 법원의 재판절차를 통하여 징계 등 불리한 처분을 둘러싼 법적 분쟁을 확정적․종국적으로 해결하고, 학교법인의 재판청구권을 보장함으로써 그 판결의 절차적 정당성을 확보하며, 이를 통하여 재심결정의 이행을 강제할 방법을 모색하고 판결의 집행력을 강화하는 것이 교원의 신분보장과 지위향상을 도모할 수 있는 유효적절한 권리구제수단이 될 것이다.
3)따라서 이 사건 법률조항은 사립학교 교원의 징계 등 불리한 처분에 대한 권리구제절차를 형성하면서 분쟁의 당사자이자 재심절차의 피청구인인 학교법인에게는 효율적인 권리구제절차를 제공하지 아니하므로 학교법인의 재판청구권을 침해한다.
(라) 또한 학교법인은 그 소속 교원과 사법상의 고용계약관계에 있고 재심절차에서 그 결정의 효력을 받는 일방 당사자의 지위에 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 합리적인 이유 없이 학교법인의 제소권한을 부인함으로써 헌법 제11조의 평등원칙에 위배되고, 사립학교 교원에 대한 징계 등 불리한 처분의 적법 여부에 관하여 재심위원회의 재심결정이 최종적인 것이 되는 결과 일체의 법률적 쟁송에 대한 재판권능을 법원에 부여한 헌법 제101조 제1항에도 위배(헌재 1995. 9. 28. 92헌가11 등, 판례집 7-2, 264, 280 참조)될 뿐 아니라, 행정처분인 재심결정의 적법 여부에 관하여 대법원을 최종심으로 하는 법원의 심사를 박탈함으로써 헌법 제107조 제2항에도 아울러 위배된다고 할 것이다.
5. 결 론
조항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 의견은 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 변경하기로 하여, 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준 주선회
전효숙(주심) 이공현 조대현
〔별 지〕
청구인의 주장과 이해관계인들의 의견 요지
(1) 제청신청인의 의견요지
(가)재심위원회의 결정이 정의와 형평의 관념에 현저하게 위배되거나 또는 헌법재판소나 대법원의 판례에도 명백히 위배되는 경우에 행정청이 아닌 사법인에 불과한 학교법인이 그 결정에 무조건 따라야 하고 그 시정을 구할 기회를 전혀 갖지 못한다면 이는 교원의 신분보장이라는 입법목적을 넘어 불법과 불의를 옹호하는 것이다.
(나)학교법인과 그 소속 교원 및 학생 사이에 발생하는 모든 법률적 분쟁에 대하여 민사소송절차를 거치도록 한 점, 징계처분을 받은 교원의 경우 민사소송과 재심청구를 선택할 수 있는데 교원의 선택여하에 따라 학교법인의 재판청구권 행사 여부가 달라지는 점, 사용자의 부당노동행위 등 노사분쟁에 대하여 근로자 또는 노동조합이 노동위원회에 구제신청을 할 수 있고 중앙노동위원회의 재심판정에 대하여 사용자․근로자 모두 행정소송을 제기할 수 있는 점, 학교법인에게 재심결정에 불복할 수 있는 기회를 부여하더라도 교원지위법의 입법목적달성에 아무런 장애가 발생하지 않고 그 결정의 효력이 정지되는 것도 아닌 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배된다.
는 재심청구의 대상인 불리한 처분에 해당하지 아니하였으므로 현저한 사정변경이 존재한다.
(2) 당해 사건 피고 보조참가인의 의견요지
재심위원회의 결정에 대한 제소기간을 60일로 한정한 것은 교원의 법적 지위를 조속히 확정함에 그 취지가 있으므로 설령 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 “60일” 부분은 그대로 존속될 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 학교법인이 재심위원회의 결정에 대하여 불복하려면 60일의 제소기간을 준수하여야 할 것인데, 제청신청인은 결정서를 송달받은 날로부터 60일이 지난 후에 비로소 당해 사건을 제기하여 그 부적법함이 명백하므로 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 당해 사건에서 재판의 전제성이 없다.
(3) 청구인의 주장요지( 2005헌마1163 사건)
(가)국가는 사립학교 교원의 신분보장이라는 공익목적을 달성하기 위하여 원래는 사법적 권리구제수단에 따라 해결하여야 할 학교법인과 사립학교 교원 사이의 신분상 분쟁에 개입하여 단순히 분쟁을 경제적․효율적으로 해결하는 데 그치지 않고 학교법인의 헌법상 권리로서 재판청구권을 박탈하는 상황에 이르렀다.
(나)교원지위법은 전국교직원노동조합이 결성되고 이에 가입하였다는 이유로 다수의 교사가 해직된 상태에서 교단의 안정을 기하려는 취지에서 제정된 법률인바, 그 내용으로 교원노동조합을 불법화하면서도 교원의 사회적․경제적 지위의 향상이라는 요구를 수용하고 이 사건 법률조항을 둠으로써 학교법인의 경영권 내지 재량권에 대하여 규제를 가하고 있다. 즉, 국가는 이 사건 법률조항을 통하여 교육의 공공성이라는 정책적 목표를 달성하기 위하여 학교법인과 교원이라는 이해당사자의 이해와 분쟁을 자율적인 영역에 맡겨두지 않고 국가의 주도아래 이해당사자의 이익을 조정, 통제하고 있다.
(다)교원지위법이 제정될 당시와는 달리 1999. 7. 22. 교원의노동조합설립및운영등에관한법률이 제정되어 교원노동조합이 합법화되었고, 이를 통하여 교원노동조합은 교원신분의 보장과 경제적․사회적 지위의 향상이라는 이익단체의 역할을 넘어 공교육의 내용 및 이에 대한 정책의 결정에 이르기까지 교육전반에 걸쳐 막대한 영향력을 행사하고 있는 실정이다. 이러한 상황은 국가가 사용자인 학교법인과 근로자인 사립학교 교원 사이의 선린관계를 유지하기 위하여 교원지위법을 제정하여 양 당사자를 교육의 공공성이라는 목표
아래 그 틀 속에 가두어 놓았는데, 전교조가 허용됨에 따라 사립학교 교원은 그 틀을 벗어나 자유롭게 활동하면서 학교법인은 여전히 그 틀 속에 묶어 놓은 것과 다르지 않는 것이다.
(라)물론 사립학교 교원의 지위가 학교법인에 비하여 약자인 현실을 감안하여 재심위원회에서 교원의 징계 등 불리한 처분에 대하여 경제적․효율적인 심사를 하는 것도 나름대로 의미가 있지만, 이를 위하여 학교법인의 재판청구권을 박탈하는 것은 헌법 제37조 제2항이 정하는 과잉금지의 원칙에 반한다.
(4) 교육인적자원부장관의 의견요지
(가)이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정이 선고되는 경우 학교법인은 행정소송법 제20조에 따라 결정서를 송달받은 날로부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다고 해석한다면 60일의 제소기간을 설정한 입법목적과 관련하여 교원과 학교법인 사이에 차별취급이 발생하게 되므로 그 경우에도 제소기간을 60일로 보아야 한다.
(나)헌법 제31조 제1항은 국민의 교육을 받을 권리를 보장하고, 같은 조 제6항은 교육제도 및 교원지위 법정주의를 규정하고 있는바, 이에 근거하여 교원지위법은 국․공립과 사립학교의 교원을 구별하지 않고 불이익한 처분에 대한 구제수단을 마련하고 있다. 이는 현재의 학교교육에서 사립학교가 차지하는 비중이 막중하고 사립학교 교원도 국가의 공교육을 담당한다는 점에서 국․공립학교 교원과 차이가 없기 때문이다.
(다)학교법인은 사립학교를 설치․경영함을 목적으로 설립된 법인으로 학교의 설립․운영에 관한 사항 뿐 아니라 교사의 임면 등 인사에 관한 사항에 대해서도 국가의 지도․감독을 받는다. 또한 학교법인은 국가 및 지방자치단체로부터 각종 재정지원을 받고, 사립학교 교원의 연금도 국가 등이 일부 부담하고 있다. 따라서 학교법인은 원칙적으로 교육제도 법정주의에 따라 법이 인정하는 범위 내에서만 그 권한과 의무를 가진다.
(라)이러한 학교법인의 특수한 지위와 공공성에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항이 학교법인을 행정청과 유사한 지위에 있는 것으로 인정하고 재심위원회의 재심결정에 대하여 기속력을 인정함과 동시에 교원에게만 행정소송을 제기할 수 있도록 하였다고 하여 재판청구권과 평등권을 침해한다고 할 수 없다.
(마)재심위원회에서 학교법인의 재임용거부처분에 대한 재심을 하는 것은
교원의 부당한 신분박탈을 방지함에 있고, 재심결정에 대하여 교원만 불복할 수 있게 한 것은 교원에 대한 신속한 권리구제에 그 취지가 있는바, 이는 학교법인과의 관계에서 약자의 지위에 있는 대학교원을 보호함으로써 자유롭게 학문을 연구하고 학생을 지도하게 하는 등 대학의 학문적 활동을 보장하려는 것으로 오히려 대학의 자율성을 보호하는 규정이다.
(5)교육인적자원부 교원소청심사위원회위원장(당해 사건 피고)의 의견요지
(가)학교법인은 사법상 재단법인이기는 하지만 그 설립목적이 국가로부터 위임받은 교육목적을 수행하는 일종의 특허법인이라 할 것이므로 학교법인의 권한은 학교의 설치․경영과 관련하여 법이 인정하는 범위에 한정되고, 교원은 국․공․사립학교를 불문하고 공법인 교육기본법에 의하여 그 신분이 보장되므로 국가기관이 사립학교 교원에 대한 불리한 처분을 취소하였다고 하여 이로 인하여 당해 학교법인의 권리 또는 권한에 어떠한 침해가 발생하였다고 볼 수 없다. 따라서 학교법인에게는 행정소송의 원고적격이 인정되지 않아 당해 사건이 각하될 것이 명백하므로 재판의 전제성이 부인된다.
(나)나머지 부분은 교육인적자원부장관의 의견과 대체로 동일하다.