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사건
2007헌마1262 법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률 제1조
등 위헌확인
청구인
별지 목록과 같음
대리인 법무법인 세광
담당변호사 최규호
주문
1. ‘법학전문대학원 설치·운영에 관한 법률’(2007. 7. 27. 법률 제8544호로 제정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것) 제1조, 제6조 제2항, 제19조 제1항, 제20조 제2항, 부칙 제1항 및 제2항에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 같은 법 제26조 제2항 및 제3항에 대한 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인들은 현재 ○○대학교 법과대학 등 서울 소재 14개 대학교의 각 법과대학에 재학중인 학생들로서, 법조인이 되기 위하여 사법시험을 준비해오고 있다.
(2) ‘법학전문대학원 설치․운영에 관한 법률’이 2007. 7. 27. 법률 제8544호로 제
정됨에 따라 법학전문대학원(이하 ‘로스쿨’이라 한다)이 새로운 법조인 양성제도로서 2009. 3. 1.부터 설치· 운영되게 되었고, 앞으로 제정될 변호사시험법은 로스쿨 졸업자가 변호사시험에 합격하여야만 변호사가 될 수 있도록 규정될 것으로 예측되고 있다.
(3) 청구인들은, 로스쿨이 새로운 법조인 양성제도로 도입됨에 따라 현행 사법시험제도에 의한 사법시험 선발인원이 점차적으로 줄어들고 장기적으로는 사법시험제도가 폐지될 것으로 예상되자, 위 법률 제1조에 의한 로스쿨 제도가 청구인들의 직업선택의 자유, 평등권, 공무담임권을 침해하고, 위 법률 제6조 제2항, 제19조 제1항, 제20조 제2항이 포괄위임입법금지원칙에 위배되며, 위 법률 제26조 제2항 및 제3항이 청구인들의 직업선택의 자유, 평등권, 공무담임권을 침해하고, 위 법률 부칙 제1항 및 제2항이 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장하며 2007. 11. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
그러므로 이 사건의 심판대상은 ‘법학전문대학원 설치․운영에 관한 법률’(2007. 7. 27. 법률 제8544호로 제정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘법’이라 한다.) 제1조, 제6조 제2항, 제19조 제1항, 제20조 제2항, 제26조 제2항 및 제3항, 부칙 제1항 및 제2항이 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이며, 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다.
<심판대상 조항>
‘법학전문대학원 설치․운영에 관한 법률’(2007. 7. 27. 법률 제8544호로 제정된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것)
제1조(목적) 이 법은 법학전문대학원의 설치·운영 및 교육 등에 관한 사항을 정함으로써 우수한 법조인을 양성함을 목적으로 한다.
제6조(설치인가의 기준) ② 제1항의 설치인가에 관하여 필요한 세부기준은 교육과학기술부장관이 정한다.
제19조(학점) ① 법학전문대학원 석사학위과정의 이수에 필요한 학점은 대통령령으로 정하는 학점 이상으로 하되, 학칙으로 정한다.
제20조(교육과정) ② 법학전문대학원이 개설하여야 하는 교과목 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제26조(학생구성의 다양성) ② 법학전문대학원은 입학자 중 법학 외의 분야에서 학사학위를 취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 하여야 한다.
③ 법학전문대학원은 입학자 중 당해 법학전문대학원이 설치된 대학 외의 대학에서 학사학위를 취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 하여야 한다.
부칙 (제8544호, 2007. 7. 27.)
① (시행일) 이 법은 공포 후 2개월이 경과한 날부터 시행한다. 다만, 제27조부터 제37조까지의 규정은 2009년 1월 1일부터 시행한다.
② (학생의 최초의 입학 시기에 관한 적용례) 이 법에 따라 설치되는 법학전문대학원은 2009년 3월 1일부터 학생의 입학을 허가할 수 있다.
<관련 조항>
○ ‘법학전문대학원 설치․운영에 관한 법률’(2007. 7. 27. 법률 제8544호로 제정
된 후 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 것)
제2조(교육이념) 법학전문대학원의 교육이념은 국민의 다양한 기대와 요청에 부응하는 양질의 법률서비스를 제공하기 위하여 풍부한 교양, 인간 및 사회에 대한 깊은 이해와 자유·평등·정의를 지향하는 가치관을 바탕으로 건전한 직업윤리관과 복잡다기한 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 해결할 수 있는 지식 및 능력을 갖춘 법조인의 양성에 있다
제6조(설치인가의 기준) ① 교육과학기술부장관은 제5조제2항에 따른 법학전문대학원의 설치인가에 대한 신청이 있는 경우에는 제2조에 따른 교육이념을 달성하기 위한 교육목표 및 교육과정의 타당성과 설치기준의 충족 여부 등을 고려하여 인가할 수 있다.
제20조(교육과정) ① 법학전문대학원은 제2조의 교육이념의 취지에 부합하는 법조인의 양성에 필요한 교과목을 개설하는 등 체계적인 교육과정을 운영하여야 한다.
제26조(학생구성의 다양성) ① 법학전문대학원은 다양한 지식과 경험을 가진 자를 입학시키도록 노력하여야 한다.
제1조(목적) 이 법은 판사·검사·변호사 또는 군법무관이 되려고 하는 자에게 필요한 학식과 능력의 유무 등을 검정하기 위한 사법시험에 관하여 규정함을 목적으로 한다.
제2조(사법시험실시기관) 사법시험(이하 "시험"이라 한다)은 법무부장관이 이를 관장·실시한다.
제3조(시험의 시행 및 공고) ① 법무부장관은 매년 1회 이상 시험을 실시하되,
그 실시계획을 공고하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 공고에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제4조(선발예정인원) 선발예정인원은 시험을 시행할 때마다 법무부장관이 제14조의 규정에 의한 사법시험관리위원회의 심의의견과 대법원 및 변호사법 제78조의 규정에 의한 대한변호사협회의 의견을 들어 정한다.
제2조(시험의 공고) ① 법무부장관은 「사법시험법」 (이하 "법"이라 한다) 제3조의 규정에 의하여 사법시험(이하 "시험"이라 한다)을 실시하고자 하는 때에는 그 시험일시·시험장소·시험방법·시험과목·응시자격·선발예정인원 및 출원절차 등을 매년 1월 31일까지 관보와 인터넷 홈페이지 또는 일간지 등에 공고하여야 한다.
2. 청구인들의 주장 및 이해관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장 요지
(1)법 제1조의 목적은 우수하고 다양한 경력을 가진 법조인을 많이 배출하는 것을 목표로 하는 것으로 추정되지만 불요불급한 입법목적에 해당되므로 그 목적의 정당성을 인정하기 어렵고, 로스쿨 제도는 우수한 법조 인력을 많이 배출하겠다는 입법의 목적을 달성할 수 있는 효과적인 수단이 되지 못하므로 수단의 적합성이 없으며, 법조인이 되기 위해서 짧지 않은 기간과 막대한 비용을 부담하지 못한다면 변호사자격시험에 응시할 수 없도록 한 것은 최소침해성의 원칙에 위배되며, 로스쿨 제도의 시행으로 얻게 되는 공공의 이익보다 법조계 지원자들이 부담해야 할 불이익이 훨씬 크다고 할 것이어서 법익균형성 원칙에 위반되므로, 로스쿨 제도는 청구인들의 직업의 자유와 공무담임권을 침해한다.
(2) 로스쿨 제도의 시행으로 법조인이 되기 위해서는 약 1억 5,000만원 정도의 일실수입과 1억 7,000만원에서 2억 8,000만원에 이르는 추가비용 지출이 요구되는 바, 이는 빈곤층 응시자와 부유층 응시자들을 차별하는 것이다. 그런데 로스쿨 제도의 도입으로 얻게 될 공적 이익 보다 경제적 약자가 받게 될 차별의 불이익이 크다고 할 것이므로, 이 법은 청구인들의 평등권을 침해한다.
(3) 법 제6조 제2항은 법 제2조의 교육이념을 고려하여 로스쿨의 인가기준을 마련하라고 위임한 것과 마찬가지인데, 위 교육이념은 추상적이고 포괄적이어서 부령에 어떠한 내용이 포함될지, 그 대강 내지 기본적 윤곽을 예측할 수 없으므로 위 법조항은 포괄위임금지원칙에 위배된다.
(4) 법 제19조 제1항은 석사학위 과정의 이수에 필요한 학점에 관하여 아무런 범위나 한계를 정함이 없이 백지위임을 하였고, 법 제20조 제2항은 법조인 양성에 필요한 교과목에 관하여 대통령령으로 위임하였는데, 이는 로스쿨의 교과목에 관하여 아무런 범위나 한계를 정함이 없이 하위 법령에 백지위임을 한 것이므로, 위 법률조항들은 포괄위임금지원칙에 위반된다.
(5) 법 제26조 제2항 및 제3항이 일률적으로 로스쿨 입학자의 비율을 정하여 강제하는 것은 대학의 자율권을 침해하고, 법문상 대학에 아무런 재량권을 주지 않고 숫자에 의하여 일률적, 명시적으로 제한을 규정하고 있어 로스쿨 입학을 원하는 법과대학 학생들에게 불합리한 불이익을 주기 때문에 청구인들의 공무담임권, 직업의 자유, 평등권을 침해한다.
(6) 청구인들은 2007년 이전에 사법시험 제도를 통하여 법조인이 되리라는 기대와 목표를 갖고 법과대학에 진학하였으므로 사법시험 합격자 수가 1,000명 선에서
향후 10년 동안 급격하게 변하지 않을 것이라는 기대와 신뢰를 갖고 있다. 그런데 이 법의 시행으로 2009년부터 로스쿨 입학생을 선발할 예정인 가운데 사법시험 선발인원이 2008년 1차 합격자부터 감소될 것이 예정됨에 따라 겪게 되는 청구인들의 불이익은 이 법이 달성하고자 하는 공익에 비하여 크다고 할 것이므로, 법 부칙 제1항 및 제2항은 청구인들이 보호받아야 할 신뢰이익을 침해한다.
나. 교육과학기술부장관의 의견 요지
(1) 청구인들은 현재 사법시험을 준비하고 있는 자들로서 이 법이 설립을 예정하고 있는 로스쿨에 진학하려는 이들이 아니므로 이 법의 수범자가 아니며 제3자에 지나지 않는다. 다만 이 법이 제정되면서 청구인들이 응시하려는 사법시험이 장차 폐지되는 결과가 생길 수는 있으나 이러한 불이익은 이 법이 제정되고 시행되면서 부수적으로 나타나는 불이익으로 간접적 사실적인 것에 불과하므로 이 법으로 인하여 청구인들 자신의 기본권이 침해된다고 볼 수 없다.
(2) 이 법이 청구인들의 기본권을 침해한다고 하더라도 이는 별개 집행행위를 매개로 한 결과이고, 사법시험 선발인원 감축이나 사법시험 폐지는 이 법의 직접적인 효과가 아니다. 사법시험 선발인원은 사법시험법 제4조 및 제14조에 의거하여 법무부장관이 정하도록 되어 있고 사법시험 폐지 여부도 사법시험법 및 법무부장관의 처분에 따라 달라진다. 결국 이 법 자체는 사법시험을 준비중인 청구인들의 자유를 제한하거나 어떠한 법적 의무를 부과하지 않으므로 직접성 요건이 결여되어 있다. 그리고 청구인들은 법 제1조의 목적규정을 다투고 있는데, 이러한 정의규정 내지 선언규정 성격인 법률조항 자체만으로는 청구인들에게 어떤 법적 효과가 일어난다고 할 수 없다.
(3) 심판대상 법률 조항들은 법학전문대학원 설치 목적에 관한 규정과 학생 구성의 다양성을 확보하려는 로스쿨 입학자에 대한 규정이고 공무원 임용에 관한 규정이 아니므로 공무담임권의 침해 여부가 문제될 가능성 자체가 없다.
(4) 이 법은 로스쿨 졸업자에 한해 변호사자격을 취득할 수 있도록 하는 제한을 예정하고 있으나 이러한 조건은 누구에게나 동등하게 적용되고, 로스쿨 제도는 기존 사법시험제도가 지니는 단점을 개선할 수 있는 여러 장점을 가지고 있으므로 직업의 자유를 침해하는 것이 아니다.
(5) 이 법은 로스쿨의 등록금과 수업료에 대하여 규정하고 있지 않고, 그 금액은 로스쿨을 설치한 각 대학에서 개별적으로 정하게 되므로 로스쿨의 설립과 인가에 관한 법률 조항이 그 자체로 청구인들의 평등권을 침해하는 것이 아니다.
(6) 법 제6조 제2항, 법 제19조 제1항, 법 제20조 제2항에서 대통령령과 부령에 위임하고 있는 설치인가에 대한 기준이 어떠할지, 학점과 교과목이 어느 범위에서 정하여질지는 이 법의 목적 등을 고려하여 관련 법조항 전체를 볼 때 충분히 예측할 수 있으므로 위 법률조항들은 헌법이 금지하는 포괄위임입법이라고 볼 수 없다.
(7) 로스쿨이 도입되더라도 사법시험은 2017년까지 유지될 예정이고 합격인원도 점차로 줄어들 예정이므로 청구인들에게는 큰 불이익이 없는 반면, 법학교육을 정상화하고 선발방식의 다양화를 통해 여러 영역의 전공자를 법조인으로 양성하여 법률서비스의 질을 향상하는 공익이 더 크므로 로스쿨 도입이 청구인들의 신뢰를 지나치게 침해하였다고 볼 수 없다.
3. 판단
가. 법 제1조에 대한 심판청구의 적법 여부
(1) 청구인들은 이 사건 심판대상 조항에 법 제1조를 포함시키고 있다.
법 제1조는 “이 법은 법학전문대학원의 설치·운영 및 교육 등에 관한 사항을 정함으로써 우수한 법조인을 양성함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 이 사건 법률의 제정목적을 선언하고 있는 규정이다. 살피건대, 이와 같이 법제정의 목적을 선언하고 있을 뿐인 법 제1조 자체는 청구인들에게 어떠한 구체적인 법적 효과를 미친다고 할 수 없어서 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다 할 것이다.
(2) 그런데 청구인들은, 로스쿨 제도 도입 자체가 청구인들의 기본권을 침해하여 위헌이고 따라서 이 사건 법률 전체가 위헌이라 할 것이지만 이 사건 법률 전체에 대한 위헌심판청구를 할 수 없으므로 부득이 로스쿨 제도 도입 자체에 대한 위헌선언을 구하는 의미로 법 제1조에 대한 헌법소원심판을 청구하는 것이라 주장하고 있다.
그렇다면 이 부분 심판청구의 취지를 청구인들의 주장에 따라 선해하여, 법 제1조에 의한 로스쿨 제도의 도입이 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 있어서 이에 대한 심판청구가 적법한지 여부를 살펴보기로 한다.
(가)헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있는 바, 여기에서 기본권을 침해받은 자라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92
헌마175, 판례집 4, 579, 580; 2002. 7. 18. 2001헌마605 , 판례집 14-2, 84, 94).
법률에 의하여 기본권을 침해받은 경우에는 법률에 의하여 직접 기본권을 침해당하고 있는 자만이 헌법소원심판청구를 할 수 있다고 할 것이고 제3자는 특별한 사정이 없는 한 기본권침해에 직접 관련되었다고 볼 수 없다. 다만 어떠한 경우에 제3자의 자기관련성을 인정할 수 있는가의 문제는 무엇보다도 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도, 규범의 직접적인 수규자에 의한 헌법소원제기의 기대가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다(헌재 1997. 9. 25. 96헌마133 , 판례집 9-2, 410, 416-417; 헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605 , 판례집 14-2, 84, 94).
(나) 이 사건 법률은 로스쿨 설치 및 운영 예정자와 로스쿨 입학 예정자를 직접적인 수규자로 하고 있어서 로스쿨을 설치하고 운영하려는 학교 법인들 및 로스쿨 입학 예정자들에게 직접적으로 적용되는 것이고, 장차 법조인이 될 것을 목표로 준비중에 있을 뿐인 사람들에게 직접 적용되는 것은 아니다. 따라서 사법시험을 준비중인 청구인들은 이 사건 법률의 직접적인 수규자가 아닌 제3자에 불과하므로, 청구인들에게 제3자로서의 기본권침해의 자기관련성을 인정할 수 있을 것인지 여부가 문제된다.
그렇다면, 법 제1조에 의한 로스쿨 제도의 도입은 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 없어서 청구인들에게는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않으므로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.
나. 법 제6조 제2항, 제19조 제1항 및 제20조 제2항에 대한 심판청구의 적법 여부
법 제6조 제2항이 로스쿨 설치인가에 관하여 세부적 기준을 교육과학기술부장관이 정하도록 위임하고, 법 제19조 제1항이 로스쿨의 이수에 필요한 학점은 대통령령이 정하는 학점 이상으로 하도록 위임하고, 법 제20조 제2항이 로스쿨이 개설하여야 할 교과목에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임한 것은 로스쿨 설치 및 운영자들에게 일정한 법적 영향을 미칠 것으로 보이지만, 사법시험을 준비중인 청구인들의 기본권에는 아무런 영향을 주지 않는다고 할 것이므로 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 존재하지 않는다. 따라서 법 제6조 제2항, 제19조 제1항 및 제20조 제2항에 대한 심판청구는 부적법하다.
다. 법 부칙 제1항, 제2항에 대한 심판청구의 적법 여부
청구인들은 위 법 부칙 조항에 따른 이 사건 법률의 시행으로 인하여 청구인들이 기존 사법시험제도에 의한 사법시험에 합격하여 법조인이 될 신뢰가 침해되므
로 위 법 부칙 조항들이 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장한다.
그런데 위 법 부칙 조항들은 이 사건 법률의 효력발생시기와 로스쿨의 최초 입학생 선발시기에 관하여 규정하고 있을 뿐, 사법시험의 폐지나 그 선발인원의 축소에 대해서는 규율하고 있지 않다. 사법시험 선발인원은 사법시험법 제4조 및 제14조에 의거하여 법무부장관이 매년 정하도록 되어 있고 사법시험 폐지 여부도 사법시험법의 존속 여부에 따라 결정된다. 따라서 사법시험에 대한 청구인들의 신뢰이익 침해 여부는 사법시험법 폐지나 사법시험법 제4조 및 제14조에 의거하여 매년 행해지는 법무부장관의 사법시험 실시계획 공고의 내용에 의하여 좌우된다고 할 것이다.
그렇다면 법 부칙 제1항 및 제2항은 청구인들의 신뢰와 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없다고 할 것이므로 위 법조항들에 대한 심판청구는 부적법하다.
라. 법 제26조 제2항 및 제3항의 위헌 여부
(1) 직업선택의 자유 침해 여부
(가) 법 제26조 제2항 및 제3항이 직업선택의 자유를 제한하는지 여부
법 제26조 제2항은 법학전문대학원 입학자 중 법학 외의 분야에서 학사학위를 취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 해야 한다고 규정하고, 법 제26조 제3항은 법학전문대학원 입학자 중 당해 법학전문대학원이 설치된 대학 외의 대학에서 학사학위를 취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 해야 한다고 규정하고 있다.
헌법 제15조에 의한 직업선택의 자유라 함은 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유 뿐만 아니라 그가 선택한 직업을 자기가 결
그런데 법 제26조 제2항 및 제3항이 로스쿨에 입학하는 자들에 대하여 학사 전공별로, 그리고 출신 대학별로 로스쿨 입학정원의 비율을 각각 규정한 것은 변호사가 되기 위하여 필요한 전문지식을 습득할 수 있는 로스쿨에 입학하는 것을 제한하는 것이기 때문에 직업교육장 선택의 자유 내지 직업선택의 자유를 제한한다고 할 것이다.
(나) 법 제26조 제2항 및 제3항이 비례의 원칙에 위배되는지 여부
법 제26조 제2항 및 제3항이 직업교육장 선택의 자유 내지 직업선택의 자유를 제한한 것이 비례의 원칙에 위배되는지 여부를 살펴본다.
1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
가) 사법시험 합격 및 사법연수원 교육 제도를 통한 현행의 법조인 양성제도 하에서는 ① 법학교육과 사법제도의 연계가 부족하여 대학에서 충실한 법학교육이 이루어지기 어렵고, ② 복잡다기한 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 예방하고 해결하는 능력을 갖춘 법조인을 양성하는 데 미흡하며, ③ 응시자격 및 응시회수에 제한받지 않는 과다한 사법시험 응시로 인하여 국가 인력이 낭비되는 등의 폐해가 발생하고, ④ 특정 소수 대학에게 사법시험 합격자가 지나치게 편중되며, ⑤ 사법연수원 교육제도가 변호사 실무교육이 아닌 법원 및 검찰 실무교육에만 치우쳐
있는 등의 문제점이 오랜 기간 동안 지적되어 왔다.
이에 따라 법 제1조는 “이 법은 법학전문대학원의 설치·운영 및 교육 등에 관한 사항을 정함으로써 우수한 법조인을 양성함을 목적으로 한다.”라고 규정하고, 법 제2조는 “법학전문대학원의 교육이념은 국민의 다양한 기대와 요청에 부응하는 양질의 법률서비스를 제공하기 위하여 풍부한 교양, 인간 및 사회에 대한 깊은 이해와 자유·평등·정의를 지향하는 가치관을 바탕으로 건전한 직업윤리관과 복잡다기한 법적 분쟁을 전문적·효율적으로 해결할 수 있는 지식 및 능력을 갖춘 법조인의 양성에 있다.”라고 규정하고 있다.
그렇다면 법 제1조(목적), 제2조(교육이념) 및 이 사건 법률의 전체 규율 내용을 종합적으로 고려해볼 때, 로스쿨제도의 도입을 통하여 추구하는 입법 목적은, 현행 법조인 양성제도가 가지고 있는 위와 같은 문제점을 해결하여 다양한 학문적 배경을 가진 학위 소지자를 대상으로 전문적인 법률이론 및 실무에 관한 교육을 실시함으로써 다양하고 경쟁력있는 우수한 법조인을 많이 양성하는 것이라고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률이 로스쿨 제도의 도입을 통하여 다양하고 경쟁력있는 우수한 법조인을 양성하고자 하는 입법목적을 추구하는 것은 법학교육의 질을 담보하고 법전문인력의 효율적인 양성과 활용을 통하여 공익에 기여한다고 할 것이므로, 이 사건 법률은 목적의 정당성이 인정된다.
나) 법 제26조 제2항이 전공에 따라서 입학정원의 비율을 제한하고자 하는 입법목적은 다양한 전공자를 대상으로 전문적인 법학 교육을 실시하려는 것이고, 법 제26조 제3항이 출신 대학별로 입학정원의 비율을 제한하고자 하는 입법목적은
법조 인력이 특정대학 출신으로 집중되는 것을 막아 법조 인맥을 형성치 못하도록 하고 타 대학의 출신자가 입학하도록 함으로써 다양한 학문풍토 조성에 기여하도록 하기 위한 것이다.
살피건대 법 제26조 제2항이 다양한 전공자를 대상으로 전문적인 법학교육을 실시하고자 하는 입법목적 및 법 제26조 제3항이 다양한 학문풍토를 조성하고자 하는 입법목적을 추구하는 것은 공공복리에 기여한다고 할 것이므로, 각 입법목적의 정당성이 인정된다.
그리고 전공과 출신대학에 따라 로스쿨 입학정원 비율을 제한하는 것은 법 제26조 제2항 및 제3항이 추구하는 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 될 수 있으므로, 수단의 적합성도 인정된다.
2) 침해의 최소성
다양한 전공자를 대상으로 전문적인 법학교육을 실시하고 다양한 학문풍토를 조성하려는 입법목적을 달성하기 위하여 로스쿨의 입학정원을 전공별 및 출신학교별로 제한하는 경우에, 그 제한 비율을 법 제26조 제2항 및 제3항과 같이 1/3로 할 것인지, 아니면 1/4 또는 1/5 등으로 할 것인지는 전체 학부 졸업생 중에서 법과대학 졸업생이 차지하는 비율, 다양한 전공자를 필요로 하는 사회 경제적인 배경 및 그동안 사법시험 합격자 수의 특정대학 편중으로 인한 법조계의 인맥 형성에 따른 문제점 등을 고려하여 입법자가 그 입법재량의 범위 내에서 결정해야 할 것이다.
따라서 제26조 제2항 및 제3항이 로스쿨의 입학정원 결정에서 법학 외의 전공 입학자 및 로스쿨 설치 대학 출신이 아닌 자를 1/3 이상으로 선발하도록 규정한
것은 입법목적을 달성하는 수단을 선택함에 있어서 입법자의 선택재량의 범위를 일탈하였다고 볼 수 없으므로, 최소침해성 원칙에 위배되지 아니한다.
3) 법익균형성
법학전공 지원자가 법학 외 전공 지원자보다, 그리고 로스쿨 설치 대학 출신 지원자가 로스쿨 설치 대학 외 출신 지원자보다 로스쿨 지원에 있어서 제한을 받는다고 하더라도, 법학전공 지원자와 로스쿨 설치 대학 출신 지원자는 타 전공 지원자들 및 로스쿨 설치 대학 외 출신 지원자들 보다 더 많은 3분의 2 이상의 선발비율을 점유할 수 있을 것이므로 자신들이 받게 되는 불이익이 그리 크지 않은 반면, 위 전공별 및 출신학교별 입학정원 제한을 통하여 다양한 전공자를 대상으로 전문교육을 실시하여 다양하고 경쟁력 있는 법조인을 많이 배출함으로써 얻게 되는 공익과 다양한 학교 출신자들을 대상으로 다양한 학문풍토를 형성하여 법학 전체의 발전을 도모하고 기존의 특정대학 출신의 법조 인맥 형성을 차단하여 법조비리를 사전에 예방함으로써 얻게 되는 공익은 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 법 제26조 제2항 및 제3항은 법익균형성 원칙에도 위배되지 아니한다.
(라) 소결론
그렇다면 법 제26조 제2항 및 제3항이 직업교육장 선택의 자유를 제한한 것은 비례의 원칙에 위배되지 아니하므로 청구인들의 직업교육장 선택의 자유 내지 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다고 할 것이다.
(2) 평등권 침해 여부
(가) 차별이 존재하는지 여부
법 제26조 제2항은 법학전문대학원 입학자 중 법학 외의 분야에서 학사학위를
취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 해야 한다고 규정하고, 법 제26조 제3항은 법학전문대학원 입학자 중 당해 법학전문대학원이 설치된 대학 외의 대학에서 학사학위를 취득한 자가 차지하는 비율이 입학자의 3분의 1 이상이 되도록 해야 한다고 규정하고 있다.
이와 같이 법 제26조 제2항 및 제3항이 전공별로 그리고 출신대학별로 로스쿨의 입학정원을 3분의 1의 비율을 기준으로 제한하는 것은, 법학전공자와 비법학전공자, 그리고 로스쿨 설치 대학 지원자와 타 대학 출신 지원자를 구분하여 그 선발인원에서 차등을 두고 있으므로, 비법학전공자에 비하여 법학전공자를, 그리고 타 대학 출신 지원자에 비하여 로스쿨 설치 대학 출신 지원자를 차별하고 있다고 볼 수 있다.
(나) 차별이 헌법상 정당화되는지 여부
법 제26조 제2항 및 제3항이 법학전공자와 로스쿨 설치 대학 지원자를 차별하는 것이 헌법상 정당화되는지 여부를 본다.
이 사건 법률의 목적이 다양한 경력을 가진 우수한 법조인의 배출임을 고려할 때 상대적으로 법학에 대하여 충분한 지식을 가지지 못한 비법학전공자들에게 입학의 기회를 제공할 수 있도록 할당제를 도입할 필요성이 인정될 수 있고, 기존의 사법시험 응시자 중에서 법학전공자와 비법학전공자의 비율이 1:1 정도이고 그 합격자 비율이 7:3 정도임을 감안할 때 1/3이라는 비율이 과도하다고 볼 수 없으며, 로스쿨 제도의 도입목적 중 하나가 사법시험 합격자의 특정대학 편중으로 인한 법조계내 학연에 따른 인맥의 형성 및 그에 따른 법조비리의 발생 등 문제점을 제거하고자 하는 것이므로, 타 대학 출신에게 어느 정도 입학정원을 할당할 필요
성이 인정될 수 있다.
그렇다면 법 제26조 제2항 및 제3항이 법학전공자와 로스쿨 설치 대학 지원자를 차별하는 것은 합리적인 사유를 근거로 하고 있다고 할 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.
4. 결론
따라서 법 제1조, 법 제6조 제2항, 법 제19조 제1항, 법 제20조 제2항, 법 부칙 제1항 및 제2항에 대한 심판청구는 부적법하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 각하하고, 법 제26조 제2항 및 제3항에 대한 심판청구는 이유없으므로 이를 기각하기로 하여 아래 5.와 같은 재판관 조대현의 반대의견이 있는 것을 제외하고는 나머지 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 조대현의 법 제26조 제2항 및 제3항에 대한 위헌의견
가. 법학전문대학원 제도의 문제점
이 사건 법률은 종전에 일정 학점 이상의 법률과목을 공부한 사람 중에서 법조인을 선발하여 필요한 실무교육을 시켜오던 제도를 법학전문대학원에서 3년간 법률이론과 법조실무를 함께 교육한 다음 법조인 선발시험에 응시하게 하는 제도로 변경하는 것이다.
법학전문대학원 제도는 법과대학이 없는 커먼로(common law) 법체계의 국가에서 사례연구를 통하여 법률이론을 배우도록 발달된 제도인데, 성문법체계와 법과대학제도를 가지고 있는 우리나라에도 적합한 제도인지 의문이다. 성문법체계와 판덱텐(Pandekten) 법체계를 택하고 있는 우리나라에서는 체계적인 법률이론을 공부하는 법과대학 과정이 필요하다고 할 것이고, 다른 대학을 졸업한 사람들도
법과대학에 편입하여 법률이론을 배울 수 있다. 이처럼 법과대학에서 법률이론을 교육하고 있는 우리나라에서 법학전문대학원 과정을 새로이 창설할 필요가 있는지 의문이다.
대학을 졸업하고 법학전문대학원까지 마쳐야 법조인으로 될 수 있게 한다면, 법조인으로 되기 위한 교육기간이 장기화되고 교육비부담이 무거워질 것이고, 그러한 부담을 감당하기 어려운 사람은 법조인을 지망하기 어렵게 될 텐데, 그렇게 할 만큼 법학전문대학원 제도가 우수하고 바람직한 제도라고 할 수 있는가?
법률이론을 공부한 사람 중에서 법조인을 선발한 다음 법률실무를 배우게 하는 제도보다, 법학전문대학원에서 법률이론과 법률실무를 함께 배우게 한 뒤에 그 중에서 법조인을 선발하는 제도가 더 우수한 법조인을 선발할 수 있다는 것인가? 법학전문대학원에서 3년간 법률이론과 법조실무를 배우면 법과대학에서 4년간 법률이론을 배우고 사법연수원에서 2년간 법조실무를 배운 사람보다 우수한 법조인으로 된다는 말인가? 종전의 법과대학과 사법연수원은 우수한 법조인을 양성할 수 없었지만 법학전문대학원은 우수한 법조인을 양성할 수 있는 비법을 가진 제도라는 말인가? 대학에서 법학을 공부한 사람과 법학 외의 과목을 공부한 사람을 함께 선발하여 법률이론과 법조실무를 함께 교육하면 우수한 법조인으로 된다는 것인가?
법학전문대학원을 졸업한 사람에게 모두 법조인 자격을 부여하는 것도 아닌데, 법조인 공급인원을 조절한다는 이유로 법학전문대학원의 입학정원을 제한할 수 있는가? 법조인을 희망하는 사람이 많다고 하여 그 희망자의 수를 법률로써 제한할 수 있는 것인가?
이 사건 법률이 요구하는 대로 법학전문대학원 설치에 필요한 인적․물적 교육능력을 모두 갖추었음에도 불구하고, 학생과 대학이 모두 원함에도 불구하고, 법학전문대학원의 정원을 제한하여야 한다는 이유로 법학전문대학원의 설치인가를 거부할 수 있게 하여도 좋은 것인가?
법학전문대학원을 졸업한 사람에게 모두 법조인 자격을 부여하는 것도 아니면서 법학전문대학원에서 법률이론 외에 법조실무를 가르치는 이유는 무엇인가? 법학전문대학원을 졸업한 뒤에 법조인으로 선발되지 못하는 사람들은 법조인 자격이 없는 법조실무가로 양성하려는 것인가?
법조인 양성을 목적으로 한다고 하면서 법률지식을 입학전형자료로 사용하지 못하게 하는 것은 과연 합리적이라고 할 수 있는가? 우수한 법조인을 양성하기 위해서는 법률과목의 공부보다 다른 과목의 공부가 밑받침되어야 하는 것인가?
법학전문대학원을 설치하려면 높은 수준의 인적․물적 교육능력을 갖추라고 요구하면서 각 법학전문대학원의 입학정원을 150명 이하로 제한하는 것은 법학전문대학원의 수업료를 높게 책정하라는 것인가? 그리하여 경제적 능력이 많지 않은 사람들은 법학전문대학원에 입학하기 어렵게 되어도 무방하다는 것인가?
이처럼 법학전문대학원 제도는 많은 문제점을 가지고 있다고 생각된다. 법학전문대학원 제도가 과연 법조인 양성제도를 종전의 제도보다 개선하는 것인지 의문이다.
그러나 이러한 문제점들은 대부분 교육제도의 타당성에 관한 문제들이어서, 학생이나 대학교의 기본권을 제한하는 요소가 내포되어 있다고 하더라도, 법학전문대학원제도 전체가 헌법에 위반된다고 선언하기는 어렵다고 할 것이다. 기존의 법과대학 및 사법연수원제도 외에 법률이론과 법조실무를 함께 교육하는 새로운 교
육제도를 창설하는 것은, 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리와 교육의 본질을 침해하지 아니하는 한, 입법권자의 입법형성의 자유에 속하는 것인데, 법학전문대학원 제도를 도입하는 이 사건 법률 전체가 교육제도에 관한 입법형성권의 한계를 벗어난 것이라고 보기는 어렵다.
나. 이 사건 법률 제26조 제2항과 제3항의 위헌성
이 사건 법률 제26조 제2항과 제3항은 각 법학전문대학원마다 법과대학 졸업생의 입학정원을 3분의 2 이하로 제한하고, 해당 법학전문대학원이 설치된 대학교를 졸업한 자의 입학정원을 3분의 2 이하로 제한하고 있다. 이러한 규정은 서울에 있는 법과대학에 재학 중인 청구인들의 적성과 능력에 맞는 교육과 진로를 선택할 기본권을 제한한다고 할 것이다.
이 사건 법률 제26조 제2항과 제3항의 입법목적은 제1항에서 밝히고 있는 바와 같이 법학전문대학원에 다양한 지식과 경험을 가진 자를 입학시키기 위한 것이라고 한다. 법과대학 제도를 가지고 있는 나라에서 법학전문대학원 제도를 도입하면서 법과대학 출신이 법학전문대학원을 독점하는 것을 막기 위한 것인지도 모른다. 그리고 법학전문대학원의 입학정원이 제한되고 법학전문대학원을 설치할 수 있는 대학교가 제한되는 점을 고려하여 법학전문대학원이 설치되지 아니한 대학교를 졸업한 학생들도 어느 정도는 법학전문대학원에 입학할 수 있게 하려는 것인지도 모른다.
법조인이 다양한 지식과 경험을 가지는 것은 매우 바람직한 일이다. 또한 법과대학이 아닌 대학을 졸업한 사람이 법조인으로 되는 것도 권장할 가치가 있는 일이다. 그러나 법과대학을 졸업한 사람은 법조인으로서 갖추어야 할 다양한 지식과
경험을 갖추지 못하였다고 단정하기 어렵고, 법조인으로 된 뒤에 다양한 지식과 경험을 취득하여도 무방한 것이므로, 법조인이 되기도 전에 법학전문대학원에 입학할 단계에서 법과대학을 졸업한 사람들의 기본권을 제한하는 사유로 삼는 것은 허용되기 어렵다. 법학전문대학원을 졸업한다고 하여 바로 법조인으로 되는 것도 아니므로 더욱 그렇다.
그리고 자대(自大) 출신의 선발인원을 제한하는 것도 우수한 법조인 양성과 무관한 것이므로 기본권 제한사유로 삼을 수 없다.
법과대학이 아닌 대학을 졸업한 사람이나 다른 대학교를 졸업한 학생들도 법조인으로 양성할 필요가 있다고 하더라도, 그러한 학생들에게 장학금을 지급하거나 기숙사를 제공하는 등의 방법으로 우대하는 것은 몰라도, 법과대학 졸업자나 자대 출신자의 입학정원을 제한하여 그들의 기본권을 제한할 필요가 있다고 보기는 어렵다.
결국 이 사건 법률 제26조 제2항과 제3항은 법과대학 졸업생과 자대 졸업자의 법학전문대학원 입학정원을 제한하여야 할 정당한 사유가 없음에도 불구하고 청구인들의 적성과 능력에 맞는 교육과 진로를 선택할 자유를 부당하게 침해한다고 하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 법률 제26조 제2항과 제3항에 대해서는 청구인들의 심판청구를 받아들여 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
2009. 2. 26.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
별지
[별지]
청구인들 명단
1. 차○태 외 427