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국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 위헌확인
- 국립대학 서울대학교의 법인 전환에 따른 기본권 침해 여부 사건 -
(헌재 2014. 4. 24. 2011헌마612 , 판례집 26-1하, 150)
천 재 현*1)
【판시사항】
1. 국립대학 서울대학교를 법인인 ‘국립대학법인 서울대학교’(이하 ‘법인 서울대’)로 전환하고, 소속 교직원을 공무원에서 퇴직시키거나 법인 서울대의 교직원으로 임용하는 내용 등을 담고 있는 ‘구 국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률’(이하 ‘법’ 또는 ‘서울대법인화법’이라 한다)과 그 부칙 및 법 시행령 부칙 조항 등에 대한 다른 대학의 교직원, 서울대학교 재학생 및 일반시민의 심판청구가 적법한지 여부(소극)
2.국·공유재산을 서울대학교에 무상양도하거나 재정지원 하도록 규정한 구‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률’ 제22조, 제29조, 제30조 및제36조가 서울대학교 교직원의 평등권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
3. 이사회와 재경위원회에 일정 비율 이상의 외부인사를 포함하는 등의 내용을 담고 있는 법 제9조 제1항, 제2항 및 제18조 제2항이 대학의 자율을 침해하는지 여부(소극)
4. 총장의 간접선출에 관하여 규정한 법 제7조가 대학의 자율을 침해하는지 여부(소극)
5. 교직원의 공무원 지위 변동과 관련된 조항들이 해당 교직원의 공무담임권 및 평등권을 침해하는지 여부(소극)
【심판대상】
이 사건 심판의 대상은 구 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제7조, 제9조 제1항, 제2항, 제15조 제3항, 제18조 제2항, 제22조, 제29조, 제30조, 제36조, 부칙(2010. 12. 27. 법률 제10413호) 제5조 제1항 내지 제3항 및 구 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 시행령’ 부칙(2011. 9. 6. 대통령령 제23116호) 제3조(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
구 국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률(2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제3조(법인격 등) ① 국립대학법인 서울대학교는 법인으로 한다.
제7조(총장의 선출) ① 총장은 총장추천위원회가 추천한 후보자 중에서 이사회가 선출하여 교육과학기술부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
② 총장추천위원회는 이사회가 추천하는 사람, 국립대학법인 서울대학교 교직원 및 외부인사 등을 포함하여 30명 이내로 구성하되, 그 구성 및 운영에 관한 구체적인 사항은 정관으로 정한다.
제9조(이사) ① 이사는 다음 각 호의 사람으로 구성하되, 외부인사(국립대학법인 서울대학교에 소속되지 아니한 사람을 말한다. 이하 같다)가 2분의 1 이상 포함되어야 한다.
1. 총장
2. 부총장 중 정관으로 정하는 2명
3. 기획재정부장관이 지정하는 차관 1명
4. 교육과학기술부장관이 지정하는 차관 1명
5. 제16조에 따른 평의원회의 추천을 받은 인사 1명
6. 그 밖에 대학 운영에 필요한 지식과 안목이 있는 인사
② 제1항 제5호 및 제6호에 따른 이사는 이사회에서 선임하되, 교육과학기술부장관의 취임 승인을 받아야 한다.
제15조(교직원 등) ③ 국립대학법인 서울대학교 교직원의 자격ㆍ임면ㆍ
복무, 신분보장ㆍ사회보장 및 징계에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 사립학교법을 준용한다.
제18조(재경위원회) ② 재경위원회는 국립대학법인 서울대학교의 교직원과 외부인사를 포함하여 25명 이상 35명 이하로 구성하되, 외부인사가 3분의 1 이상 포함되어야 한다.
제22조(국유재산ㆍ공유재산 등의 무상 양도) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교 설립 당시의 서울대학교(이하 “종전의 서울대학교”라 한다)가 관리하고 있던 문화재보호법에 따른 문화재를 제외한 국유재산 및 물품에 관하여 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요하다고 인정하는 경우 국유재산법 및 물품관리법에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 이를 무상으로 양도하여야 한다. 이 경우 교육과학기술부장관은 해당 재산이 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요한지 여부에 대하여 국립대학법인 서울대학교 총장의 의견을 듣고, 기획재정부장관과 미리 협의하여야 한다.
② 지방자치단체는 ‘공유재산 및 물품 관리법’에도 불구하고 종전의 서울대학교가 관리하고 있던 공유재산 및 물품을 국립대학법인 서울대학교에 무상으로 양도할 수 있다.
④ 지방자치단체는 국립대학법인 서울대학교의 운영을 위하여 필요한 경우에는 ‘공유재산 및 물품 관리법’에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 공유재산 및 물품을 무상으로 대부하거나 사용하게 할 수 있다.
⑤ 제3항 또는 제4항에 따른 양도ㆍ대부 또는 사용허가의 절차에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제29조(국가 및 지방자치단체의 재정 지원) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교 교육의 질 향상과 국제경쟁력 강화에 기여할 수 있도록 국립대학법인 서울대학교에 안정적인 재정 지원을 하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 법령 및 조례를 통하여 국립대학법인 서울대학교와 국립대학법인 서울대학교의 중ㆍ장기적 교육 및 연구 등의 발전과
학생에 대한 장학금 지급에 드는 자금에 충당하기 위하여 별도의 법인으로 설립된 기금에 대하여 각종 제세공과금에 관한 특례를 규정할 수 있다.
제30조(국가 및 지방자치단체의 지원 방법 등) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교의 안정적인 재정 운영을 위하여 매년 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 및 교육ㆍ연구 발전을 위한 지원금을 출연(出捐)하여야 한다.
② 국가는 국립대학법인 서울대학교 설립 당시 종전의 서울대학교의 예산, 고등교육예산 규모 및 그 증가율 등을 고려하여 매년 출연금을 산정한다.
③ 지방자치단체는 그 소관 사무와 관련하여 국립대학법인 서울대학교가 추진하는 사업에 출연하거나 보조할 수 있다.
④ 제1항에 따른 출연금의 교부 및 사용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제36조(민법의 준용) 국립대학법인 서울대학교에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.
국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 부칙 (2010. 12. 27. 법률 제10413호)
제5조(교직원의 임용 특례) ① 종전의 서울대학교 총장은 종전의 서울대학교 소속 교직원을 본인의 희망에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 사람과 그러하지 아니하는 사람으로 구분하여야 한다.
② 제1항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 것을 희망한 사람은 국립대학법인 서울대학교가 설립된 때에 공무원에서 퇴직하고, 국립대학법인 서울대학교 교직원으로 임용된 것으로 본다.
③ 제1항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 것을 희망하지 아니하는 공무원의 소속, 신분 보장 및 복무 관계 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 교원인 공무원의 경우 국립대학법인 서울대학교가 설립된 이후 5년간 공무원 신분을 보유한다.
구 국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 시행령 부칙(2011. 9. 6. 대통령령 제23116호로 제정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것)
제3조(교직원의 임용 특례) ① 법 부칙 제5조 제3항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교원으로 임용되기를 희망하지 아니하는 종전의 서울대학
교 소속 교원인 공무원은 공무원 신분으로 교육과학기술부에 소속되고, 그 정원은 따로 있는 것으로 본다.
② 제1항에 따른 교원은 국가공무원법 제32조의4에 따라 국립대학법인 서울대학교에 파견된 것으로 본다. 이 경우 파견기간은 공무원임용령 제41조 제2항에도 불구하고 5년으로 한다.
③ 제1항에 따른 교원은 공무원보수규정, ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 및 ‘국가공무원 명예퇴직수당 등 지급규정’을 적용하는 경우에 국립대학의 교원으로 본다.
⑤ 제1항에 따른 교원에 대하여 공무원보수규정 제39조의2를 적용하는 경우에 “국립대학의 장”은 “교육과학기술부장관”으로 보고, “대학별로 실시하는 성과평가”는 “교육과학기술부장관이 실시하는 성과평가”로 한다.
⑥ 제2항에 따라 파견근무를 하는 교원의 인사관리는 공무원 인사 관계 법령을 준용한다. 다만, 효율적인 인사관리를 위하여 필요한 사항은 교육과학기술부장관이 정하는 바에 따른다.
⑦ 법 부칙 제5조 제3항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 직원으로 임용되기를 희망하지 아니하는 종전의 서울대학교 소속 직원은 국립대학법인 서울대학교가 설립된 이후 1년간 공무원 신분으로 교육과학기술부에 소속되고, 그 정원은 따로 있는 것으로 본다.
⑧ 제7항에 따른 직원의 신분보장 및 복무 관계 등에 관하여 이 영에서 정하지 아니한 사항은 국가공무원법에 따른다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
청구인들은 심판청구 당시 국립대학 서울대학교에 재직 중이던 교직원과 재학생, 다른 대학교에 재직 중인 교직원, 일반시민으로 구성되어 있다.
이들은 2010. 12. 27. 국립대학 서울대학교를 법인 서울대로 전환하고, 소속 교직원들을 그 희망에 따라 공무원에서 퇴직하거나 법인 서울대의 교직원으로 임용하는 내용 등을 담고 있는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’이 제정되자, 그 법 및 시행령의 일부 조항들이 대학의 자율, 공무담임권 및 평등권 등 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하면서, 2011. 10. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인들의 주장요지
법 제3조는 국립대학 서울대학교를 사실상 폐지하여 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리, 대학의 자율, 공무담임권 및 평등권 등 기본권을 침해한다.
법 제7조는 대학의 장을 외부인사가 포함된 이사회에서 선출하도록 규정하고 있어 대학교수들의 총장선출권을 박탈하여 대학의 자율을 침해하고, 법 제9조는 이사회에 외부인사를 2분의 1 이상, 교육과학기술부장관 및 기획재정부장관이 지정하는 차관 각 1명을 반드시 포함하도록 하고, 모든 이사의 취임에 교육과학기술부장관의 승인을 얻도록 하여 대학운영이 정부와 외부인사에 의하여 좌우되도록 함으로써 대학의 자율을 침해하며, 법 제18조 제2항은 재경위원회에 외부인사가 3분의 1 이상 포함되게 함으로써 대학의 자율을 침해한다.
법 제15조 제3항은 국립대학 서울대학교의 교직원 지위에 관하여 사립학교법을 준용하도록 함으로써 교직원들의 공무담임권을 침해하고, 다른 국립대학 교직원들과 차별하여 서울대학교 교직원들의 평등권을 침해한다.
법 제22조, 제29조 및 제30조는 국가재원 및 지방자치단체재원을 법인 서울대에 무상 양도하는 등 과도한 지원을 하게 함으로써 다른 국립대학의 평등권을 침해하며, 법 제36조는 법인 서울대에 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 함으로써 사실상 국립대학 서울대학교를 폐지하여 능력에 따라 균등하게 교육받을 권리, 공무담임권, 평등권 등을 침해한다.
법 부칙 제5조 제1항 내지 제3항과 같은 법 시행령 제3조는 국립대학 서울대학교의 교직원 중 법인 서울대의 교직원으로 임용될 것을 희망한 사람에 대하여 법인 설립 즉시 공무원신분을 박탈하고, 희망하지 아니하는
사람 중 교원은 5년, 직원은 1년 경과 후 공무원신분을 박탈함으로써 이들의 공무담임권을 침해하고, 교원과 직원을 합리적 이유 없이 차별하여 평등권을 침해한다.
【결정요지】
1. 다른 대학 교직원은 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니어서 자기관련성이 없고, 법인 서울대에 대한 재정 지원 조항이 다른 대학 교직원의 법적 지위나 권리·의무관계에 직접 영향을 미친다고 보기도 어렵다. 일반시민은 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니며, 대학의 자율, 공무담임권, 평등권의 침해 문제도 발생하지 않으므로 기본권 침해 가능성 내지 자기관련성이 인정되지 아니한다. 서울대학교 재학생은 공무담임권이 침해될 가능성이 없고, 서울대학교를 공법상 영조물인 국립대학으로 유지하여 줄 것을 요구할 권리는 교육받을 권리에 포함되지 아니하며, 대학의 관리·운영에 관한 사항은 학생의 학문의 자유와 직접 관련되어 있다고 볼 수 없어 자기관련성이 인정되지 않는다. 등록금 인상 가능성이나 기초학문 고사 우려 등은 사실상의 불이익에 불과하므로 평등권 침해 가능성 역시 인정되지 아니한다.
2. 서울대학교에 대한 무상양도, 재정지원 조항은 서울대학교 교직원의 입장에서는 간접적·사실적으로 이익이 되는 조항에 불과하므로, 이들에게 불합리한 차별이 발생한다고 볼 수 없어 평등권 침해 가능성이 인정되지 아니한다.
3. 학교법인의 이사회에 외부인사를 참여시키는 것은 다양한 이해관계자의 참여를 통해 개방적인 의사결정을 보장하고 외부의 환경 변화에 민감하게 반응함과 동시에 외부의 감시와 견제를 통해 대학의 투명한 운영을 보장하기 위한 것이며, 대학 운영의 투명성과 공공성을 높이기 위해 정부도 의사형성에 참여하도록 할 필요가 있는 점, 사립학교의 경우 이사와 감사의 취임 시 관할청의 승인을 받도록 하고, 관련법령을 위반하는 경우 관할청이 취임 승인을 취소할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 외부인사 참여 조항은 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없다.
4.총장의 간접선출 조항은 교직원이 참여하는 총장추천위원회에서 추천한후보자 중에서만 총장을 선출하도록 하고 있으므로 단순 임명제와는 달리 교직원의 의사가 반영되며, 총장추천위원회 운영에 관한 구체적인 사항을 정관에서 정하도록 위임하여 직접선거와 유사한 방식을 채택할 가능성도열어 놓고 있으므로, 대학의 자율의 본질적 부분을 침해하였다고 볼 수 없다.
5. 서울대학교가 법인이 되면서 교직원들은 그 동안 담당해 왔던 공무가 사라져 유휴 인력이 되는 반면, 새로 설립된 법인 서울대는 교육, 학사지원 등을 그대로 이어받게 되어 이를 담당할 교직원이 필요하게 되었으므로, 교직원들을 각자 희망에 따라 공무원에서 퇴직시키고 법인 교직원으로 새로 임용하거나, 일정기간만 공무원 신분을 보유하도록 한 것은 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다. 또한 법인 서울대의 교직원 임용에 관한 선택권을 부여하고, 임용을 희망하지 아니한 교직원들은 공무원으로 그 신분을 일정기간 보장하여 주며, 공무원 재직 당시의 정년과 연금 수준을 보장하고, 다른 부처로의 전출 등의 기회를 부여하는 등 여러 경과조치를 두고 있으므로 침해최소성 원칙도 준수하였다. 국가경쟁력과 직결되는 국립대학의 경쟁력 제고라는 공익은 서울대 교직원이 받게 되는 공무원 지위 상실이라는 불이익에 비해 결코 작지 아니하여 법익균형성도 인정되므로, 공무담임권을 침해하였다고 볼 수 없다.
한편, 서울대의 법인화 필요성과 그 효과가 클 것으로 판단해 서울대를 법인으로 전환하면서, 그 과정에서 재직 중이던 교직원의 신분에 변동이 생겼다 하더라도 이러한 차별에는 합리적인 이유가 인정되며, 일반행정 업무를 담당해 왔던 직원이 다른 부처로의 전출이 비교적 용이하다는 점을 고려해 교원에게 직원보다 공무원 신분을 장기간 유지시켜 주는 것에도 합리적인 이유가 인정된다 할 것이므로 평등권을 침해하지 아니하였다.
【해 설】
1. 사안의 쟁점
이 사건의 경우 본안 검토에 들어가기 전에 일부 청구인들의 심판청구가 자기관련성 및 기본권 침해 가능성이 인정되어 적법한지 여부가 문제되었
다. 다음으로, 본안 판단을 함에 있어서는 이사회 및 재경위원회의 외부인사 조항 및 총장의 간접선출 조항이 대학의 자율을 침해하는지 여부, 교직원의 공무원 지위 변동 조항이 공무담임권과 평등권을 침해하는지가 주된 쟁점이 되었다.
이하에서는, 청구인들이 제기한 심판청구의 적법성 여부를 먼저 검토한 다음, 심판대상법률의 제정과정과 주요 내용을 살펴보고, 기본권 침해 여부에 대한 본안 판단을 하고자 한다.
2. 심판청구의 적법성 판단
가. 다른 대학 교직원 및 일반 시민의 심판청구
서울대학교가 아닌 다른 대학의 교직원은 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니다. 설령 법인 서울대에 대한 재정 지원 조항에 관해 다른 대학들에 평등권 침해와 관련한 자기관련성이 인정된다 하더라도, 이로써 그 구성원인 교직원의 법적 지위나 권리·의무관계에 직접 영향을 미친다고 보기 어렵다. 일반시민 역시 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니며, 특히 심판대상조항은 학생선발에 관한 새로운 응시자격이나 입시절차 등과 같이 교육을 받을 권리와 관련된 내용을 규정하고 있지 않고, 등록금 인상이나 기초학문 고사 우려 등은 사실상의 불이익에 불과하므로 일반시민의 기본권 침해 가능성 내지 자기관련성이 인정되지 않는다고 판단하였다.
나. 서울대 재학생의 심판청구
헌법재판소는 대학 자치에 관하여 연구·교수활동의 담당자인 교수가 그 핵심 주체라고 보면서도, 연구·교수활동의 범위를 좁게 한정할 이유가 없다는 이유로 대학 자치의 주체에 학생, 직원 등도 포함될 수 있다고 판시하였다(헌재 2013. 11. 28. 2007헌마1189 등, 공보 제206호, 1666, 1687). 또한 대학의 자율은 대학시설의 관리·운영만이 아니라 학사관리 등 전반적인 것이라야 하므로 연구와 교육의 내용, 그 방법과 그 대상, 교과과정의 편성, 학생의 선발, 학생의 전형도 자율의 범위에 속한다고 보았다(헌재 1992.10. 1. 92헌마68 , 76 판례집 4, 659-707).
이처럼 대학의 자율의 보호영역을 넓게 보는 헌법재판소의 입장에 따르면, 학생도 대학의 자율의 기본권 주체성이 인정된다고 볼 수 있다. 다만, 자기관련성의 문제는 별도로 접근해야 할 것인바, 대학의 자율과 관련한 모든 영역에서 기본권 침해의 자기관련성이 인정된다고 보기는 어렵고, 개별 사안을 검토하여 학생의 학문의 자유와 밀접히 관련된 부분에서 자기관련성이 인정되어야 한다. 그런데 학생이 소속된 대학교가 법인으로 바뀐다는 사정은 학문의 자유와 밀접히 관련된 부분이라 보기 어렵고, 심판대상조항은 학생의 지위와 관련된 내용을 직접적으로 규정하지 아니하였다. 또한 등록금 인상과 관련한 주장은 불확실한 사실상 불이익에 불과하므로 대학의 자율과 관련한 재학생의 자기관련성은 인정되지 않는다고 판단했다.
다. 서울대 교직원의 무상양도 규정에 관한 심판청구
법 제22조 제1항은 종전 서울대학교가 관리하던 국유재산 및 물품(문화재보호법상 문화재 제외)을 법인 서울대에 무상양도 하도록 규정하고 있다(전문). 다만 이러한 무상양도가 이루어지기 위해서는 법인 서울대의 ‘운영에 필요하다고 인정’되는 경우라야 하며, 그 판단주체는 교육과학기술부장관이고, ‘서울대학교 총장의 의견을 듣고’, ‘기획재정부장관과 미리 협의’ 할 것이 절차상 요구된다(후문). 후문에 따라 법인 서울대는 종전에 관리하던 국유재산을 무상양도받지 못하는 경우도 발생할 수 있으므로 이와 관련한 기본권 침해가능성이 인정될 것인지 여부가 문제되었다.
(1) 부정설
법 제22조 제1항은 국유재산에 관해 오로지 관리권만을 가져왔던 서울대로 하여금 재산에 대한 독자적 소유권 취득을 가능하게 하는 조항이므로, 법인이 되기 전과 비교하여 서울대의 법적 상태에 불이익이 없다. 서울대가 법인화되었다고 종전 관리청의 지위에서 관리하던 재산에 대하여 당연히 소유권을 귀속시키거나 관리권을 이전시켜야 할 국가의 의무가 있다고 보기도 어렵다. 즉, 위 조항은 기본적으로 관리권을 소유권으로 전환하는 수혜적 규정이고, 이러한 수혜적 규정에 있어 평등권 외에 절차나 판단주체와 관련된 사항에 의하여 침해될 수 있는 기본권을 상정하기 어렵다.
‘운영상 필요성 유무’를 판단함에 있어서 준수해야 할 절차 규정(총장 의견청취, 기재부장관과 협의)은 교과부장관을 수범자로 하여 그에게 의무를 부여하는 조항에 불과하므로, 위 조항으로 인한 기본권 침해가능성을 인정하기 어렵다는 의견이 가능하다.
(2) 긍정설
종전에는 소유권을 취득할 수 없었고 오로지 관리권만을 가졌던 서울대가 위 조항에 의해 관리재산에 대한 소유권을 취득할 수 있게 되었다는 점만으로 위 조항을 수혜적 조항으로 단정하기 어렵다. 종전 서울대는 독자적 법인격이 없었기 때문에 법률상 소유권 취득이 불가능했을 뿐이고, 사실상 소유권과 유사한 측면에서 대학의 자율적 운영을 위한 관리권자로서의 지위를 가져왔다. 서울대가 법인이 되기 전에도 헌법상 기본권으로서 대학의 자율은 인정되었고, 이러한 대학의 자율에는 대학시설의 관리·운영에 관한 자율이 당연히 포함된다. 따라서 대학시설의 관리권이라는 측면에서 보면, 법 제22조에 따른 국가의 자의적 판단에 따라 관리권이 박탈되는 경우가 발생할 수 있으므로, 대학의 자율의 침해가능성이 인정된다.
(3) 헌법재판소의 판단
헌법재판소는 서울대에 대한 무상양도나 재정지원 조항은 다른 국립대학 교직원의 법적 지위나 권리·의무관계에 직접 영향을 미친다고 보기 어렵고, 서울대 교직원인 청구인들의 입장에서 보면 오히려 간접적·사실적 이익이 되는 조항이라고 판단하였다. 그렇다면 이 조항에 의해 서울대 교직원들에게 불리한 차별이 발생한다고 볼 수 없다 할 것이므로, 그러한 차별을 전제로 한 평등권 침해 가능성 역시 인정되지 않는 것으로 판단했다.
라. 서울대 교직원들의 재단법인 규정 준용 조항에 대한 심판청구
민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용하도록 한 법 제36조는 법에 규정이 없는 경우 법적용의 흠결을 보완하기 위한 준용 법률을 규정한 것에 불과하다. 따라서 위 조항으로 인하여 새롭게 대학의 자율이나 공무담임권 등이 침해될 가능성은 없다고 보아야 할 것이다.
3. 법의 제정 배경
가. 국립대학의 법인화 추진과정2)
국립대학의 법인화 문제는 1987년 교육개혁심의회에서 ‘교육개혁종합구상’이라는 보고서를 통해 모든 국립대학을 장기적으로 특수법인으로 전환할 것을 권고하면서 처음 제기되었다. 1995년 5월 ‘5·31 교육개혁방안’을 통해 원하는 국립대학을 중심으로 점진적으로 특수법인으로 이행하는 구상이 제기되었고, 2002년 6월 대학회계제도를 도입하는 ‘국립대학 운영에 관한 특별법’의 제정 추진 과정에서 기획예산처가 이사회 지배방식과 책임재정 운용을 주요 내용으로 하는 국립대학 법인화를 요구하였지만 구체화되지는 못하였다. 이처럼 정권마다 국립대학 법인화가 고등교육 개혁의 주요과제로 부상해 왔지만, 국립대학 교직원의 신분변동, 국립대학 교육재정 확보 문제, 국립대학의 설립 목적과 공교육적 기능 위배라는 교육주체들의 내·외적 반발에 직면해 국립대학 법인화는 쉽게 추진되지 못했다.3)이러한 상황에서 국립대학 법인화에 대한 논의가 수그러드는 듯하였으나, 구미의 국립대학 지배구조 및 관리운영 체제 개혁이 중국, 말레이시아, 대만, 일본 등에서 동아시아 태평양 연안의 경쟁국가로 파급되어 일정한 성과를 거두면서 다시 수면위로 떠올랐다.
2005년 5월 인적자원개발회의에서 ‘특성화를 위한 대학혁신방안’의 일환으로 자율적인 선택에 의한 국립대학의 특수법인화를 추진하기로 하고 2005년 9월 학계, 경제계, 언론계 등의 인사를 중심으로 한 ‘대학운영체제개선협의회’와 ‘국립대학 운영체제개선워크숍’ 등 본격적 논의가 시작되었다. 또한 울산국립대는 2005. 9. 16., 인천시립대는 2006. 4. 3.에 특수법인으로 신설하거나 전환한다는 양해각서를 체결하였으며, 이를 바탕으로 교육과학기술부는 2006년 6월 국회 교육위원회에 법인화 법안 국회제출 추진보고를 한 후 내부토론회, 관계부처협의, 외부전문가 회의, 주요대학 기획처장회의 등을 거쳐 2006년 9월 ‘국립대학 법인의 설립·운영에 관한 특별법
(안)’을 발표하였다. 이 법안은 국립대학을 미국, 영국과 같이 설립자의 대표 내지 대리인(외부인사)으로 구성된 이사회지배방식의 법인체로 전환하는 것을 내용으로 하였다. 이러한 가운데 ‘전국 국공립대학 교수회연합회’는 국립대학 법인화에 반대한다는 입장을 천명하였고, 2006. 9. 29. 공청회가 무산되었다. 그 후 당정협의회에서 국립대학 법인 특별법은 정부입법, 울산국립대와 인천시립대의 법인화는 의원입법으로 추진하기로 하고 2007. 3. 6. 울산과기대 법인화법이 국회를 통과하였으나 국립대학 법인 특별법은 국회를 통과하지 못하였다.
이후 정부는 법인화를 원하는 국립대학에 한하여 선택적으로 법인화를 추진한다는 입장을 취했고, 그에 따라 ‘국립대학법인 울산과학기술대학교 설립·운영에 관한 법률’이 제정되어 2009. 7. 31.부터 시행되었으며, 이 사건 서울대법인화법이 2010. 12. 27. 제정되어 2011. 12. 28.부터 시행되었다.
나. 서울대학교 법인화 추진 과정 및 주요 내용4)
국립대학 전체의 법인화 추진과는 별개로 서울대학교 내외부에서 법인화를 추진하는 움직임도 적지 않았다. 서울대학교의 법인화 추진은 1987년경 ‘서울대학교 장기발전계획(1987-2001)’에서 처음으로 ‘서울대학교법’ 제정의 필요성을 제기하면서 이루어졌고, 특히 2007년 ‘국립대학 법인의 설립·운영에 관한 특별법(안)’ 통과가 무산된 이후 적극적으로 서울대의 독자적 법인화를 추진하여 왔다.5)
(1) 법인화의 필요성
대학입학 인구가 감소하면서 대학 입학생이 충원되지 못하는 상황에 도래한 반면, 고등교육시장이 개방되고, 대학교육의 경쟁력이 국가경쟁력과
직결되는 등 대학의 경쟁력이 중요시됨에 따라, 국립대학교의 경쟁력 강화를 위한 국립대학교의 법인화가 꾸준히 시도되어 왔다. 그동안 국립대학에 대한 정부의 일괄적인 규제와 지원의 경직성으로 인하여 각 대학의 특성화 추진에 장애가 되어 왔으며, 서울대학교의 경우 ‘국립학교 설치령’과는 별도로 ‘서울대학교 설치령’을 가지고 있었으나 위 설치령은 서울대학교와 부설기관의 설치 및 그 조직을 규정하는 것이 주 내용을 이루고 있었고, 대학발전을 좌우하는 학사운영, 인사 및 재정 등은 교육법 및 동법 시행령, 국가공무원법, 예산회계법 등에 따라 다른 국립대학들과 동일하게 규율되고 있었다. 또한 기존의 서울대학교는 ‘국립학교 설치령’에 근거를 둔 정부조직의 하나로서 조직, 인사, 예산운용 등에 있어 매우 경직적이기 때문에대학이 자체 발전 목표를 세우고 이를 전략적으로 달성하는데 한계가 있었다.
따라서 급속히 변화하는 사회적 기대에 능동적으로 대응하고 교육·연구력을 세계적인 수준으로 끌어올리기 위해서는 대학이 사회·경제적 요구에 신속히 반응하여 스스로 발전 계획을 수립·실천하고 이에 대해 책임을 지는 법인체제로 전환할 필요가 있다는 판단 하에, 서울대학교를 세계적인 연구중심대학으로 육성하기 위한 법인화 움직임이 생겨났다.
(2) 법인화에 따른 변화내용
서울대학교가 법인화됨에 따라 다음과 같은 변화가 발생한다.
① 서울대학교에 법인격을 부여함으로써 국가나 정부로부터 독립하여 권리의무의 주체가 될 수 있다. 국립대학법인 서울대학교는 독자적으로 재산이나 권리를 취득하고 계약의 주체가 된다. 대학의 운영주체도 총장 중심에서 법인의 이사회 중심으로 바뀐다. 총장은 그대로 존재하나 최고의 의사결정기관은 이사회이며, 총장은 법인의 대표자이자 집행기관이 된다.
② 교직원 인사와 관련하여 교육공무원법 등의 제한을 받지 아니하여 인력 채용, 교직원 대우에 융통성이 생기고, 업적평가에 따른 자유로운 성과연봉제, 승진제 도입이 가능해진다. 기존 서울대학교의 교직원은 국가공무원 신분으로 그 임면과 인사에 있어 국가공무원법, 교육공무원법이 적용되어 교직원의 정원도 정부가 통제하고(구 서울대학교 설치령 제5조)6), 호봉
제에 따라 보수 역시 획일적으로 산정되었고, 그에 따라 융통성 있는 인력공급을 위하여 기성회직(직원), 기금교수, 임시 계약직 채용 등이 비체계적으로 이루어져 왔다. 더 나아가 4급 이상 공무원의 경우 교육과학기술부에서 평정을 실시하고, 5급 이하 공무원에 대해서만 서울대학교에서 자체적으로 평정을 실시하고 있었다. 그러나 국가공무원법, 교육공무원법 등의 규제를 받지 않게 되면 수요에 따른 자유로운 교원 증원, 교원 임용기준의 분야별 다양화, 업적에 따른 파격적인 대우가 가능해 짐에 따라 세계적 석학 초빙 가능, 외국인 교원의 임용이 자유로워지는 등 인사제도의 탄력성이 증가한다.
③ 기존의 국립 서울대학교의 예산회계는 전통적인 정부조직의 회계구조와 대학의 특성이 반영된 복합적 성격을 띠고 있어 대학의 전체적인 재무상황이나 지출흐름을 파악하기 쉽지 않았다. 기존 국립 서울대학교의 예산회계는 적용법령에 따라 국고회계와 비국고회계의 이원체제로 구분되어 운영되고 있었는데, 국고회계는 일반회계와 국유재산관리 특별회계로 구성되어 있었으며, 비국고회계는 기성회회계, 대학발전기금 회계, 간접연구경비회계, 소비조합회계, 기숙사회계 등으로 구성되어 있었다.7)법인화의 시행으로 서울대학교법인의 법인회계가 설치되어 회계가 일원화됨에 따라(법 제19조 제1항)8)자원의 합리적인 배분, 대학재정의 투명성이 제고될 수 있고, 대학의 수익사업도 자유롭게 할 수 있게 된다(법 제28조).9)
④ 정부의 예산 지원이 품목별 예산 지원 방식에서 총액 예산 지원 방식으로 변경되어, 예산 사용에 있어서도 자율성이 강화된다.
⑤ 조직의 설치·폐지도 국립학교 설치령 등 각종 법령에 구애받지 아니하고 자율적으로 설치·폐지가 가능하게 된다.
4. 기본권 침해 여부에 관한 판단
가. 대학의 자율 침해 여부
청구인들은 대학의 자율 침해와 관련하여 두 가지 주장을 하고 있다. 첫째는 이사회의 2분의 1 이상, 재경위원회의 3분의 1 이상을 외부인사로 구성하도록 하고, 이사의 취임에 교육과학기술부장관의 승인을 얻도록 한 조항들에 관한 것이고(법 제9조 제1항, 제2항, 제18조 제2항), 둘째는 총장 선거를 간접선거로 한 조항에 관한 것이다(법 제7조). 이에 대해 차례로 살펴본다.
(1) 대학의 자율과 심사기준
헌법 제31조 제4항은 “교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”라고 규정하여 교육의 자주성ㆍ대학의 자율성을 보장하고 있다. 이는 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학 구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 함으로써 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하기 위한 것이다. 이처럼 교육의 자주성이나 대학의 자율성은 헌법 제22조 제1항이 보장하고 있는 학문의 자유의 확실한 보장수단으로 꼭 필요한 것으로서 대학에게 부여된 헌법상의 기본권이다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68 등, 판례집 4, 659, 670).
그러나 대학의 자율도 기본권 제한의 일반적 법률유보의 원칙을 규정한 헌법 제37조 제2항에 따라 제한될 수 있고, 대학의 자율의 구체적인 내용은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다. 또한 국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 모든 학교제도의 조직, 계획, 운영, 감독에 관한 포괄적인 권한 즉, 학교제도에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 부여받았다고 할 수 있고, 다만 그 규율의 정도는 그 시대의 사정과 각급 학교에 따라 다를 수밖에 없는 것이므로 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로는 입법권자의 형성의 자유에 속하는 것이라 할 수 있다(헌재 2000. 4. 27. 98헌가16 등, 판례집 12-1, 427, 449). 따라서 심판대상 조항들이 대학의 자유를 제한하고
있다 하더라도, 그 위헌 여부는 입법자가 기본권을 제한함에 있어 헌법 제37조 제2항에 의한 합리적인 입법한계를 벗어나 자의적으로 그 본질적 내용을 침해하였는지 여부에 따라 판단되어야 할 것이다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047 , 판례집 18-1상, 601, 615 참조).
(2) 외부인사 포함조항에 관한 판단
(가) 합헌론
1) 국립대학의 심의·의결기구로 이사회를 두고 이사회에 외부인사를 포함시키는 것은 이사회의 구성에 다양한 이해관계자가 참여할 수 있도록 하여 개방적인 의사결정을 보장하고, 외부 환경의 변화에 민감하게 대응하기 위한 것이다. 특히 서울대학교는 국립대학의 사회적 책무를 지니고 있으므로 그 책무 수행을 관리하고 검증하기 위해서는 외부인사의 영입이 필요하고 효과적이라 할 것이다.
2) 내부인사로만 이사회를 구성할 경우 의사결정 과정의 폐쇄성으로 민주적 의사결정에 한계를 가질 수밖에 없고, 이사회의 의사 결정이 내부 구성원들의 이해관계에 얽매일 가능성도 있다. 이사회에 외부인사를 참여시킬 경우, 대학발전에 중요한 역할을 수행하는 주요 이해당사자(지역사회, 지자체, 동문회 등)의 참여를 통한 국가와 지역사회의 요구를 반영한 대학운영이 가능해지는 장점이 있다.10)따라서 법에서 채택하고 있는 외부자형 이사회는 대학의 자율성이 일부 제한되는 부정적 효과는 있으나 위와 같은 긍정적 효과도 인정되므로, 내부자형 이사회냐 외부자형 이사회냐는 어느 것이 옳고 그르다고 말할 수 있는 문제가 아니다. 일본, 미국, 영국 등 주요 국가에서도 대학 이사회에 외부인사를 일정 비율 이상 포함하도록 하고 있으며, 특히 미국과 독일의 경우 외부인사를 과반수 이상 포함하도록 하는 외부자지배형 이사회를 채택하고 있는 점도 고려되어야 할 것이다.
3)서울대법인화법은 이사회의 2분의 1이상을 외부인사로 구성하도록 하고내부 교직원들의 이사회 참여도 가능하게 하여, 내부사정에 밝지 않은 외부인사들로만 이사회를 구성하였을 때보다 전문성을 제고하고, 책임있는
대학 운영을 가능하게 하고 있다. 법은 정부가 지정하는 당연직 이사도 2인으로 최소화 하고 있으며(기획재정부장관이 지정하는 차관 1명, 교육과학기술부장관이 지정하는 차관 1명), 이사회 외에 교직원만으로 구성된 평의원회(법 제16조), 교원만으로 구성된 학사위원회(법 제17조), 교직원과 외부인사로 구성된 재경위원회(법 제18조)를 두고 각각 교육, 연구 및 교직원 복지에 관한 사항(평의원회), 학사 및 교원 인사에 관한 사항(학사위원회), 예산 및 결산 등에 관한 사항(재경위원회)에 관하여 심의하고 이를 이사회에 회부할 수 있도록 하고 있다. 즉, 외부자형 이사회를 채택하면서도 이사회에 내부 직원들의 의견이 반영될 수 있는 방법을 마련하고 있다.
4) 서울대의 경우 기존의 국유재산이던 서울대 건물, 부지 등을 국가로부터 무상으로 양도받고(법 제22조), 매년 국가 및 지방자치단체로부터 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 및 교육·연구 발전을 위한 지원금을 받는 등(법 제29조, 제30조) 국가로부터 계속적으로 재정 지원을 받게 되는바, 정부에서 지정하는 당연직 이사 2인은 계속적으로 국고가 투입되는 사업에 대하여 정부의 입장을 대변할 수 있는 인사의 참여를 보장하기 위한 필요최소한의 숫자로 볼 수 있다.
5) 사립학교의 경우 임원의 취임시 관할청의 승인을 받도록 하고 있으며(사립학교법 제20조 제2항), 임원이 관련법령을 위반하거나 이에 의한 명령을 이행하지 아니하는 등 일정한 경우에 해당할 때에는 관할청이 취임승인을 취소할 수 있다(사립학교법 제20조의2 제1항).
6) 특히 재경위원회의 경우, 대학법인의 예산, 결산이나 학생의 금전적 부담에 관한 사항을 심의하는 기구이므로 외부의 감시와 견제의 필요성이 더욱 크고, 외부인사의 비율도 3분의 1 이상으로서 비교적 크지 않다.
(나) 위헌론
1) 대학의 자율성은 재정·인사·학사·연구 등 각 부문에 있어 국가의 대폭적인 재정지원과 구성원들의 노력에 의하여 실현될 수 있는 것이고, 대학의 법적 형식을 법인으로 바꾼다고 하여 자동적으로 주어지는 것이 아니다. 오히려 법인화는 국가의 지원책임을 부정함으로써 실질적인 독립성과 자율성을 해치게 될 우려가 있다.11)
2) 이사회에서 개방적인 의사결정을 위한 외부인사 참여의 필요성을 인정하더라도 이 사건 서울대법인화법은 과도하게 외부인사를 참여하도록 규정하고 있다. 이사회의 심의·의결사항은 매우 광범위할 뿐만 아니라, 이사회 스스로 필요하다고 인정하는 사항은 역시 심의·의결할 수 있으므로(법 제12조 제11호) 사실상 대학 운영과 관계된 거의 전 분야에 걸쳐 심의·의결권을 행사할 수 있다. 이사회의 의결은 재적이사 과반수의 출석과 출석이사 과반수의 찬성으로 의결하게 되는바, 그렇다면 이사회의 2분의 1 이상을 차지하는 외부인사에 의하여 사실상 이사회 의결이 좌우될 수 있고, 내부인사의 의견이 반영될 가능성이 매우 낮다.
3) 또한 법에서 규정하고 있는 평의원회, 학사위원회, 재경위원회 모두 의결권은 없이 심의권만 가지고 있으므로 유명무실한 기관으로 전락할 가능성이 크고, 위원회에서 심의한 사항을 이사회에 회부한다 하더라도 2분의 1 이상을 차지하는 외부인사들의 의견에 따라 받아들여지지 않을 가능성도 크다.
4) 특히, 기획재정부장관과 교육과학기술부장관이 지명하는 차관 1인씩을 당연직 이사로 하고, 당연직 이사(총장 1인, 부총장 2인, 위 차관 2인)를 제외한 모든 이사의 취임에 교육과학기술부장관의 승인을 받도록 함에 따라 결국 정부의 입장을 대변하는 인사들로만 이사회가 구성될 가능성이 높아지고, 이사회를 통한 정부의 관리, 통제가 이전과 동일하게 유지되거나 오히려 더 강화될 가능성이 크다. 애초의 입법목적은 서울대의 경쟁력 강화를 위하여 대학이 사회·경제적 요구에 신속히 반응하여 스스로 발전 계획을 수립·실천하고 이에 대해 책임을 지는 법인을 설립하는 것인데, 이러한 입법목적과 부합되지 아니한다.
(다) 헌법재판소의 판단
재판관들은 일치된 의견으로 외부인사 포함조항이 헌법에 위반되지 않는다고 보았다. 내부 교직원들은 평의원회와 학사위원회를 통해서 그 의견을 이사회에 반영할 수 있고, 대학 운영의 투명성과 공공성을 높이기 위해 정부도 의사형성에 참여하도록 할 필요가 있는 점, 사립학교의 경우 이사와 감사의 취임시 관할청의 승인을 받도록 하고, 관련법령을 위반하는 경
우 관할청이 취임 승인을 취소할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 외부인사 참여 조항은 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없다는 것이다.
(3) 총장 간접선출 조항에 관한 판단
(가) 총장선출에 참여할 권리에 대한 헌법재판소의 입장
헌법재판소는 대학의 장 후보자 선정의 방식으로 ‘대학의장임용추천위원회에서의 선정’을 규정한 교육공무원법 제24조 제4항 등 위헌확인 사건(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047 , 판례집 18-1상, 601)에서 대학교수가 대학의 장후보자 선출에 참여할 권리를 대학의 자치에 포함되는 헌법상의 기본권으로보았다. 다만 대학의 장 후보자 선정과 관련하여 대학에게 반드시 직접선출방식을 보장하여야 하는 것은 아니며, 대학교원들의 합의된 방식으로 그 선출방식을 정할 수 있는 기회를 제공하면 족하다는 취지의 판시를 한 바 있다.
(나) 이 사건에 관한 판단
법 제7조는 총장추천위원회가 3인의 총장 후보자를 추천하고 이사회에서 후보자 중 총장을 선출하도록 규정하고 있는바, 이러한 간접선거 방식은 직접선거 방식의 단점을 극복하면서도 임명제에 비하여 대학의 자율성을 어느 정도 보장해 주고 있다. 또한 총장 선출에 있어 객관성과 개방성을 도모하고 직접선거로 인한 노력과 비용을 절약하는 효과도 인정된다.
앞서 본 바와 같이 총장 선출과 관련하여 대학에게 반드시 직접선출 방식을 보장하여야 하는 것은 아니며, 대학교원들의 합의된 방식으로 그 선출방식을 정할 수 있는 기회를 제공하면 족하다고 할 것인데(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047 , 판례집 18-1상, 601, 616-617), 총장추천위원회의 위원으로 교직원이 참여하고, 이사회는 총장추천위원회에서 추천한 후보자 중에서 총장을 선출하도록 하고 있으므로 결국 총장 선출에 있어 교직원의 의사가 어느 정도 반영된다고 볼 수 있다. 또한 법 제7조 제2항은 추천위원회의 운영에 관한 구체적인 사항을 정관에서 정하도록 위임하고 있어, 추천위원회에서 과거 교육공무원법 하에서의 총장선출과 같이 사실상 후보자 직선과 유사한 방식을 채택할 가능성도 배제할 수 없다(실제로 국립대학법인 서울대학교의 정관에 의하면 총장추천위원회의 3분의 2까지 내부인사가
포함될 수 있고, 총장추천위원회의 3분의 2 이상을 서울대학교 교원들로 이루어진 평의원회에서 추천하도록 되어 있다).12)
이처럼 이사회로 하여금 교직원이 참여하는 총장추천위원회에서 추천한 후보자 중에서만 총장을 선출하도록 하고 있으므로 단순 임명제와는 달리 교직원의 의사가 어느 정도 반영되고 있고, 총장추천위원회의 운영에 관하여 구체적인 사항을 정관에서 정하도록 위임하여 직접선거와 유사한 방식을 채택할 가능성도 열어놓고 있어 대학의 자율의 본질적 부분을 침해하였다고 볼 수 없다고 판단했다.
나. 공무담임권 침해 여부
(1) 쟁점
하게 되는바, 이들의 공무담임권 침해 여부가 문제되었다.
(2) 공무담임권의 내용
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다.”고 규정하여 공무담임권을 헌법상 기본권으로 보장하고 있다. 이러한 공무담임권의 보호영역에는 일반적으로 공직취임의 기회보장, 신분박탈, 직무의 정지가 포함될 뿐, 특별한 사정도 없이 여기서 더 나아가 공무원이 특정의 장소에서 근무하는 것 또는 특정의 보직을 받아 근무하는 것을 포함하는 일종의 ‘공무수행의 자유’까지 그 보호영역에 포함된다고 보기는 어렵다(헌재 2008. 6. 26. 2005헌마1275 참조).
청구인들이 다투고자 하는 것은 공직취임의 기회와 관련한 것이 아니라, 이미 공무원으로 임용된 사람들의 공무원 신분박탈에 관한 것이다. 공무담임권에 관련한 헌법재판소 선례 중 이 사건과 가장 가까운 것으로 볼 수 있는 사건은 지방자치단체의 직제가 폐지된 경우 해당 공무원을 직권면직할 수 있도록 규정한 지방공무원법 제62조 제1항 제3호에 대한 헌법재판소 2002헌바8 결정인데, 이 결정에서는 이를 공무담임권의 문제가 아닌 직업공무원 제도의 문제로 보았다. 그런데 그 외의 사건에서 헌법재판소는 공무원의 신분상실의 문제도 공무담임권의 보호영역에 포함되는 것으로 보고 판단하여 오고 있다.13)
'⌈직제가 폐지된 경우 임용권자가 직권으로 면직할 수 있도록 하고 있는 이 사건 규정은 공무원의 공직취임 문제와는 거의 관련이 없고 이미 공무원으로 임용된 자의 그 신분 상실과 관련된다 할 것이다. 그리고 공무원의 신분상실 문제는 직업공무원 제도의 중심을 이루는 공무원 신분보장의 문제로서 공무원의 신분을 박탈함에 있어서는 당해 공무원이 불합리하게 그의 권리나 이익을 침해당하지 않도록 보호해야 한다는 것을 내용으로 한다. 따라서 이 사건 규정의 직권면직에 대해서는 특별한 사정이 없는 한
공무담임권 침해 문제가 아닌 직업공무원제도 위반 문제만을 판단하는 것으로 족하다.'⌈(헌재 2004. 11. 25. 2002헌바8 , 판례집 16-2하, 282, 290)
(3) 헌법재판소의 판단
헌법재판소는 아래와 같은 이유에서 심판대상조항이 공무담임권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 서울대법인화법의 시행으로 종전 서울대는 법인이 되므로 그 전까지 공무원이었던 서울대의 교직원들은 그 동안 담당해 왔던 공무가 사라져 유휴 인력이 되는 반면, 새로 설립된 법인 서울대는 종전 서울대의 교육, 연구, 학사지원 등의 기능을 그대로 이어받게 되어 이를 담당할 교직원이 필요하게 되었다. 따라서 종전 교직원들을 각자 희망에 따라 공무원에서 퇴직시키고 법인 소속 교직원으로 새로 임용하거나, 일정기간을 정하여 그때까지만 공무원 신분을 보유하도록 한 것은 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
한편, 원칙적으로 ‘직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 따라 폐직 또는 과원이 되었을 때’는 공무원의 직권면직 사유로서(국가공무원법 제70조 제1항 제3호), 서울대법인화법의 시행에 따라 법인이 설립되면 기존의 교직원들은 직권면직 사유가 발생하여 임용권자가 직권면직시킬 수 있게 된다. 그런데 법은 공무원 지위 상실에 따른 불이익을 최소화하기 위하여 종전 서울대 교직원들에게 법인 서울대의 교직원 임용에 관한 선택권을 부여하고, 임용을 희망하지 아니한 교직원들은 공무원으로 그 신분을 일정기간 보장하여 주며, 정년과 연금 등에 있어 공무원 재직 당시의 정년과 연금 수준을 보장하고 있다. 나아가 법인 소속 교직원으로의 임용을 희망하지 아니한 교직원들에게 일정기간 공무원 신분을 유지시켜 줌으로써 다른 부처로의 전출 등의 기회를 부여하는 등 불이익을 최소화시키기 위한 여러 경과조치를 두고 있으므로 피해의 최소성 원칙도 준수하였다.
법에 의하여 달성하고자 하는 국가경쟁력과 직결되는 국립대학의 경쟁력 제고라는 공익은 서울대 교직원이 받게 되는 공무원 지위의 상실이라는 불이익에 비하여 결코 작지 아니하므로 법익의 균형성도 인정되므로, 위 조항들은 청구인들의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다고 판단하였다.
다. 평등권 침해 여부
(1) 심사기준
국가는 헌법 제31조 제6항에 따라 모든 학교 제도의 조직, 계획, 운영, 감독에 관한 포괄적인 권한 즉, 학교제도에 관한 전반적인 형성권과 규율권을 부여받았다고 할 수 있고, 다만 그 규율의 정도는 그 시대의 사정과 각급 학교에 따라 다를 수밖에 없는 것이므로 교육의 본질을 침해하지 않는 한 궁극적으로는 입법자의 형성의 자유에 속하는 것이다(헌재 2006. 4. 27. 2005헌마1047 , 판례집 18-1상, 601, 602 참조). 즉, 국립대학제도를 어떻게 형성해 나갈 것인가 역시 기본적으로 입법재량의 범위 내에 있는 것이고, 입법자는 국립대학을 법인화할 것인지 여부, 국립대학을 법인화할 경우 모든 국립대학을 법인화할 것인지 일부만 법인화할 것인지, 어떤 국립대학을 법인화할 것인지를 결정할 재량권을 갖는다.
또한 이 사건 서울대법인화법은 청구인들의 공무담임권과 대학의 자율성을 제한하고 있는바, 이는 헌법이 차별을 특히 금지하고 있는 영역이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하고 있다고 볼 수 없다. 그리고 공무담임권의 제한의 경우는 그 직무가 가지는 공익실현이라는 특수성으로 인하여 그 직무의 본질에 반하지 아니하고 결과적으로 다른 기본권의 침해를 야기하지 아니하는 한 상대적으로 강한 합헌성이 추정될 것이므로, 주로 평등의 원칙이나 목적과 수단의 합리적인 연관성 여부가 심사대상이 될 것이며, 법익형량에 있어서도 상대적으로 다소 완화된 심사를 하게 된다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌마403 , 판례집 18-1 상, 320, 331-332 참조)
(2) 다른 국립대학 교직원들과의 차별
서울대학교 교직원인 청구인들은 법인이 설립되지 아니한 다른 국립대학의 교직원들과의 관계에서 평등권을 침해받았다고 주장하고 있다. 청구인들과 다른 국립대학의 교직원들은 국립대학의 교직원이라는 점에서는 본질적으로 동일한 집단에 해당한다고 볼 수 있다.14)이 사건 서울대법인화
법은 국립대학 서울대학교에 대하여만 규율하고 있어 다른 국립대학 교직원들과는 달리 청구인들만 공무원으로서의 지위를 상실하게 되는바 일응 차별취급도 존재하는 것으로 볼 수 있다. 그런데 입법자는 모든 국립대학이 처한 상황이 각기 다르므로, 국립대학에 대한 전면적인 법인화 대신 법인화에 대한 내부구성원의 호응도, 법인화시 대학의 재정자립 가능성, 경쟁력 제고 가능성 등을 종합적으로 고려하여 여건이 허락하는 국립대학별로 개별법을 통하여 법인화를 추진하기로 하였는바, 이러한 결정에는 일응 합리적인 이유가 인정된다. 서울대는 국립대학 전부에 적용되는 일괄적인 규제와 지원이 국립대학의 하향평준화를 가져오며, 국립대학의 선도적 위치에 있는 서울대의 발전을 위하여 별도의 법제정이 필요하다고 판단하여 이미 오래 전부터 법인화를 추진하여 왔으며, 독자적으로 법인화를 연구, 법인화법 시안을 발표하고, 그 시안을 가지고 법인화의 구체적인 내용을 정부와 협의를 진행하여 왔다. 따라서 이 사건 서울대법인화법이 다른 국립대학과 달리 서울대만을 법인화하여 결과적으로 청구인들을 차별하였더라도 이는 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 청구인들의 평등권을 침해하지 않았다고 판단하였다.
(3) 교원과 직원 간의 차별
법인 소속 교직원으로 임용을 희망하지 아니하는 교직원 중 교원은 법인 설립 후 5년간(법 부칙 제5조 제3항), 직원은 법인 설립 후 1년간(법 시행령 부칙 제3조 제7항) 공무원의 신분으로 교육과학기술부에 소속되는바, 청구인들 중 직원들은 교원과의 관계에서 평등권을 침해받았다고 주장하고 있다. 기존 서울대의 교직원들은 서울대에서 같이 재직 중이었다는 점, 서
울대법인화법의 시행으로 공무원 신분을 상실하게 되었다는 점에서 본질적으로 동일한 집단에 해당한다고 볼 수 있는데 이 사건 서울대법인화법은 교원과 직원을 달리 규율하고 있어 차별취급이 존재한다.
살피건대, 법인 소속 교직원으로 임용을 희망하지 아니하는 기존 교직원들은 위에서 본 바와 같이 공무원의 직권면직 사유(국가공무원법 제70조 제1항 제3호)에 해당함에도 불구하고 교육과학기술부 소속의 공무원으로 그 지위를 일정기간 보장하여 주고 있는 것이다. 이는 그 기간 동안 다른 부처로 전직하여 계속 공무원 지위를 유지할 기회를 주기 위한 것인데, 직원은 그 직무가 주로 일반 행정이므로 다른 부처로의 전직이 용이하나, 교원의 경우 교수와 연구를 전문으로 하는 직무의 특수성으로 인하여 다른 정부 부처로의 전직이 용이하지 아니함을 고려한 것이다. 따라서 교원에게 직원에 비하여 상대적으로 공무원 지위를 장기간 유지시켜 주는 것에는 합리적인 이유가 인정되므로, 청구인들의 평등권을 침해하지 않았다고 판단하였다.
5. 결정의 의의
이 사건은 서울대학교의 법인 전환과 관련하여 다른 대학 교직원 및 일반시민, 서울대 재학생의 심판청구의 적법성을 부인함으로써 기본권 침해 가능성 및 자기관련성의 인정 요건 및 범위에 관하여 판단하였다. 나아가 국공유재산 무상양도 규정을 일종의 수혜적 조항으로 보고 서울대 교직원들의 평등권 침해 가능성을 인정하지 않았다고 판단하여 이에 관한 본안심사를 하지 않았다는 점이 특징적이다.
또한 이 사건 결정은 법인 서울대의 이사회 구성 및 총장선출에 관한 규정이 그 자체만으로 대학의 자율을 침해하지 않는다고 판시하고, 교직원 자격 및 임용특례조항이 공무담임권 및 평등권을 침해하지 않는다고 밝힘으로써 국립대학의 법인화 추진과정에 뒤따를 수 있는 기본권 침해 문제에 대하여 처음 판단했다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다.