원자력안전법 시행령 제2조 제4호 별표1 위헌확인 등

- 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 국가의 기본권보호의무에 위배되었는지 여부 등 -

(헌재 2015. 10. 21. 2012헌마89 ·955(병합), 판례집 27-2하, 84)

장 혜 진*1)

【판시사항】

1. 헌법소원의 대상인 공권력의 불행사를 인정할 수 없어 심판청구를 부적법하다고 본 사례

2. 일반인의 방사선 피폭선량 한도를 정한 ‘원자력안전법 시행령’(2011. 10. 25. 대통령령 제23248호로 제정된 것) 제2조 제4호 별표 1 중 ‘일반인’ 부분이 국가의 기본권보호의무를 위반하였는지 여부(소극)

3. 식품의 방사능 기준을 정한 ‘식품의 기준 및 규격’(2011. 8. 19. 식품의약품안전청 고시 제2011-41호로 개정된 것) [제1권] 제2. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 5. 식품일반의 기준 및 규격 7) 방사능 기준이 국가의 기본권보호의무를 위반하였는지 여부(소극)

【심판대상】

2012헌마89 사건의 심판대상은 ① 원자력안전법 시행령(2011. 10. 25. 대통령령 제23248호로 제정된 것) 제2조 제4호 별표 1 중 ‘일반인’ 부분(이하 ‘이 사건 시행령 별표’라 한다), ② ‘식품의 기준 및 규격’(2011. 8. 19. 식품의약품안전청 고시 제2011-41호로 개정된 것) [제1권] 제2. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격 5. 식품일반의 기준 및 규격 7) 방사능 기준(이하 ‘이

사건 고시’라 한다), ③ 서울 ○○동 도로에 소재한 방사성 폐아스콘에 대하여 수거·폐기 등 조치를 하지 아니한 원자력안전위원회 위원장의 부작위(이하 ‘원자력안전위원회 위원장의 부작위’라 한다), ④ 일본산 수산물에 대하여 전면 수입금지조치를 하지 아니한 식품의약품안전청장의 부작위(이하 ‘식품의약품안전청장의 부작위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

2012헌마955 사건의 심판대상은 이 사건 고시가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.

[심판대상조항]

원자력안전법 시행령(2011. 10. 25. 대통령령 제23248호로 제정된 것)

제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

4. “선량한도”(線量限度)란 외부에 피폭하는 방사선량과 내부에 피폭하는 방사선량을 합한 피폭방사선량(被曝放射線量)의 상한값으로서 그 값은 별표 1과 같다.

[별표 1] 선량한도 (제2조 제4호 관련)

비고

1. 위 표에서 “5년간”이란 임의의 특정 연도부터 계산하여 매 5년씩의 기간(예: 1998 ~ 2002)을 말한다. 다만, 1998년도 이전의 기간에는 이를 적용하지 않는다.

2. 일반인의 경우 5년간 평균하여 연 1밀리시버트를 넘지 않는 범위에서 단일한 1년에 대하여 1밀리시버트를 넘는 값이 인정될 수 있다.

3. 방사선작업종사자 중 임신이 확인된 사람과 일반인 중 방사성동위원소등을 제한적 또는 일시적으로 사용하는 사람에 대해서는 위원회가 따로 정하여 고시하는 바에

따른다.

식품의 기준 및 규격(2011. 8. 19. 식품의약품안전청 고시 제2011-41호로 개정된 것)

[제I권]

제 2. 식품일반에 대한 공통기준 및 규격

5. 식품일반의 기준 및 규격

7) 방사능 기준

★ 기타식품은 영아용 조제식, 성장기용 조제식, 영·유아용 곡류조제식, 기타 영·유아식, 영·유아용특수조제식품, 유 및 유가공품을 제외한 모든 식품을 말한다.

【사건의 개요】

1. 심판청구에 이르게 된 경위

가. 2012헌마89 사건

청구인들은 국내에 거주하는 대한민국 국민이다. 청구인들은 방사능 기준을 정하고 있는 ① 이 사건 시행령 별표의 선량한도 및 ② 이 사건 고시의 식품 내 방사성물질 기준이 지나치게 완화되어 있고, ③ 원자력안전위원회 위원장이 서울 ○○동 도로에서 높은 수치의 방사능이 검출되었음에도 해당 도로의 아스콘을 뜯어낸 뒤 노원구청 뒤 공용주차장 등에 쌓아둔 채 수거하여 이전하지 않고 있으며, ④ 식품의약품안전청장이 일본 원전사고 이후에도 일본산 수산물에 대하여 전면 수입금지조치를 하지 않고 있어, 기본권보호의무에 위배하여 청구인들의 생명권, 보건에 관한 권리 등을 침해한다고 주장하면서, 2012. 1. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2012헌마955 사건

청구인들은 2010년 내지 2012년에 태어난 영아들로 ‘○○분유 프리미엄’(이하 ‘○○분유’라 한다)을 섭취하였다. 2012. 8. 3. 환경운동연합의 의뢰로 ○○대학교 산학협력단이 방사성물질 검출 검사를 한 결과, ○○분유에서 세슘-137이 0.391Bq/kg 검출되어 이 사실이 보도되었다. 이후 서울시는 ○○분유의 방사성물질 검출 검사를 다시 실시하여 2012. 8. 17. 세슘-137의 검출량이 1Bq/kg으로서 이 사건 고시의 기준치인 370Bq/kg을 넘지 않았다고 하면서 ○○분유를 ‘적합’으로 판정하여 발표하였다.

청구인들은 연령이 낮을수록 방사능이 인체에 미치는 위해가 큰데도 불구하고, 위 식품의약품안전청 고시에서 영·유아용 식품에 대해 별도의 강화된 기준으로 세슘-137 함량 기준치를 정하지 아니한 것이 청구인들의 생명권과 신체를 훼손당하지 않을 권리 및 보건권을 침해한다고 주장하면서, 2012. 11. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 청구인들의 주장, 이해관계기관 의견의 요지

가. 청구인들의 주장요지

(1) 2012헌마89 사건

(가) 이 사건 시행령 별표는 일반인에 대한 선량한도를 연간 1밀리시버트로 규정하고, 이에 근거하여 이 사건 고시는 식품에 관한 방사능 기준을 정하고 있는바, 이 사건 시행령 별표 및 이 사건 고시의 기준을 넘지 아니하는 방사능 유출 또는 방사성물질 검출에 관하여 국가는 허용치 이내라는 이유로 적극적인 조치를 하지 아니하게 되어, 청구인들은 기준치 미만에 해당하는 방사선에 노출될 우려가 있다.

(나) 2011. 11. 경 서울 ○○동 도로에서 방사선 이상 수치가 측정되자 해당 도로의 아스콘을 뜯어 공용주차장 등에 쌓아놓은 채, 수거하는 등 조치하지 아니한 원자력안전위원회 위원장의 부작위로 인하여 청구인들이 방사선에 피폭될 우려가 있다.

(다) 일본 원전사고 이후 일본산 수산물의 방사능 오염 위험이 증가하였음에도 식품의약품안전청장이 전면 수입금지조치를 취하지 아니하여, 기준치를 넘지 아니하는 방사성물질을 포함한 일본산 수산물 또는, 표본 조사

로 인하여 검사 대상에서 제외되어 부적합함에도 검사를 통과한 일본산 수산물이 유통될 수 있다.

(라) 이와 같이 이 사건 시행령 별표와 이 사건 고시, 원자력안전위원회 위원장의 부작위 및 식품의약품안전청장의 부작위는 국가의 기본권보호의무를 위반하여 청구인들의 생명권 및 건강권, 행복추구권, 소비자의 권리, 인간의 존엄과 가치를 침해한다.

(2) 2012헌마955 사건

방사선은 인체에 매우 유해하고, 특히 음식에 방사성물질이 포함되면 신체의 내부에서 피폭이 일어나 더욱 위험성이 크며, 피폭되는 연령이 낮을수록 암으로 사망할 가능성이 높다. 그러므로 영·유아용 식품에는 방사성물질이 포함되지 않도록 별도의 강화된 기준으로 관리할 필요가 있다. 일본 및 유럽연합(EU)등 외국의 사례도 영·유아용 식품에 관하여는 방사성 세슘의 함유기준치를 더 강화하여 정하고 있다. 그러나 이 사건 고시는 영·유아용 식품에 대한 방사성 세슘의 규제 기준을 성인과 마찬가지로 370Bq/kg으로 정하고 있어, 국가의 기본권보호의무에 위배하여 청구인들의 생명권, 신체를 훼손당하지 아니할 권리, 보건권을 침해한다.

나. 원자력안전위원회 위원장의 의견

(1) 이 사건 시행령 별표

이 사건 시행령 별표의 수범자는 방사성동위원소 등을 생산·판매·사용 또는 이동사용하려는 자(원자력안전법 제53조 제1항, 제55조 제1항 제2호) 또는 원자력관계사업자(제91조 제2항)로, 이들이 선량한도를 위반하면 행정청으로부터 허가취소처분이 있게 되는 등 별도의 구체적인 집행행위가 취해지게 되므로, 이 사건 시행령 별표는 청구인들의 기본권을 직접적으로 침해한다고 할 수 없다.

이 사건 시행령 별표는 국제방사선방호위원회(ICRP)의 1990년 권고 및 국제원자력기구(IAEA) 1996년 안전기준에 따라 만들어진 것으로 국제연합 산하의 국제기구인 WHO가 이를 승인하는 등, 현재의 시점에서 국제적으로 합의된 과학적·의학적 근거에 따라 결정된 것이다. 전 세계 인류가 자

연방사선에 의하여 연간 평균 2.4밀리시버트의 방사선 피폭을 받고, 자연방사선량은 지역에 따라 큰 편차가 있으며, 우리나라의 경우 연간 평균 3.08밀리시버트의 자연방사선 피폭을 받는다는 점을 고려한다면 인공방사선 선량한계를 1밀리시버트로 정한 것이 기본권보호의무에 위배되는 정도라고 볼 수 없다.

(2) 원자력안전위원회 위원장의 부작위

원자력안전위원회 위원장이 폐아스콘을 수거·이전할 작위의무는 헌법이나 관계규정상 규정되어 있지 아니하다. 조사 결과 폐아스콘의 방사선량은 크지 않아 이를 수거·이전할 작위의무가 헌법의 해석상 도출된다고도 할 수 없어, 원자력안전위원회 위원장의 부작위는 헌법소원의 대상이 되는 부작위라고 할 수 없다.

청구인들 중 폐아스콘의 보관지역 외의 전국의 일반국민들은 방사선 피폭 가능성이 전혀 없으므로 자기관련성이 없다. 원자력안전위원회 소속 기관의 조사 결과 ○○동 도로를 이용하는 주민도 자연방사선량에 미치지 못하는 양의 방사선에 노출된 것에 불과하여, 안전성에 문제가 없으므로 ○○동 주민이라고 하더라도 자기관련성이 없다.

청구인들은 원자력안전위원회 위원장에 대하여 의무이행심판을 청구하거나 부작위위법확인소송을 제기할 수 있음에도 이러한 구제절차를 거치지 아니한 채 제기된 이 사건 헌법소원심판은 보충성 요건을 충족하지 못하였다.

원자력안전위원회 위원장은 2011. 11. 1. 노원구 ○○동 도로에서 방사선 이상준위가 측정되었다는 민원이 접수된 후 즉시 방사선량률을 측정하여, 이틀 후 조사결과를 발표하였다. 노원구청이 해당 도로의 아스콘을 철거하자, 원자력안전위원회 위원장은 폐아스콘을 적절히 보관하여 유출되지 아니하도록 하고, 일반인의 접근을 방지할 수 있는 안전조치를 취하도록 권고하였다. 원자력안전위원회 위원장은 같은 달 8. 현장조사와 시료분석조사 결과를 발표한 바, 해당 도로의 방사선 준위로 인한 예상피폭량이 연간선량한도 1밀리시버트 미만임을 확인하였다. 이후에도 원자력안전위원회 위원장은 폐아스콘의 보관 및 운반·운영관리·처분에 관하여 노원구에 가이드라인을 제공하고, 주기적으로 현장점검하여 개선을 요구하는 등 조치하였

으며, 국무총리 주재 관계기관 회의를 통하여 폐아스콘 이전 부지 확보 등을 위하여 노력하여왔다. 이러한 점을 종합하면, 원자력안전위원회 위원장이 국민의 방사능 안전에 관하여 아무런 보호조치를 취하지 아니하였다거나, 취한 조치가 부적합하거나 불충분함이 명백하다고 단정할 수 없으므로, 기본권보호의무에 위배된다고 볼 수 없다.

다. 식품의약품안전청장의 의견

(1) 이 사건 고시에 대한 의견

(가) 이 사건 고시에 대한 청구는 행정입법 부작위에 관한 것으로서, 식품의약품안전청장에게 이 사건 고시를 개정하여야 할 작위의무가 없어 부적법하다.

(나) 이 사건 고시는 국제기준을 참고하고 국민의 식품섭취량을 고려하여 설정된 것으로서, 음식물 중 10%가 기준치의 방사성물질에 오염된 것으로 가정하였을 때 식품 섭취로 인한 방사선량이 연간 최대 1밀리시버트를 초과하지 않도록 만들어진 것이다. 이 사건 고시의 방사능 기준은 최근 원전사고로 기준을 강화할 계획인 일본을 제외하면, 국제기준과 동일하거나 엄격한 수준이다. 방사성 요오드와 방사성 세슘을 제외한 방사성물질에 관하여서는 ‘식품의 기준 및 규격’ [제1권] 제1. 총칙 1. 일반원칙 28)에서 국제식품규격위원회(Codex)의 규정을 준용할 수 있도록 정하고 있다. 그러므로 이 사건 고시가 기본권보호의무에 위배된다고 볼 수 없다.

(2) 식품의약품안전청장의 부작위에 대한 의견

(가) ‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정’ 제37조 제2항에 따라 식품의약품안전청장은 식품위생법 제19조에 따른 수입 식품등의 신고의 수리 및 검사 업무 중 수산동식물에 관한 권한을 농림수산식품부장관에게 위탁하였으므로 식품의약품안전청장의 작위의무를 전제로 하는 심판청구는 각하되어야 한다.

(나) 일반국민은 수입금지조치를 신청할 권리가 없으며, 수입금지조치는 식품위생법 제7조 및 제21조에서 식품의약품안전청장의 재량에 따라 할 수 있는 것으로 규정되어 있어 식품의약품안전청장에게는 수입금지조치를 해

야 할 법적 의무가 없으므로, 수입금지조치의 부작위에 대한 심판청구는 각하되어야 한다.

(다) 식품의약품안전청장 및 수산물에 관한 권한 위탁을 받은 농림수산식품부장관은 일본에서 출하제한된 식품에 관하여서는 국내 수입을 금지하였고, 일본산 수입식품은 모두 방사능 검사를 실시하고 있다. 이는 미국이나 EU에 비하여 엄격한 방사능 관리를 하는 것이라고 할 수 있다. 그러므로 일본산 수산물에 대하여 수입금지조치를 하지 아니한 것이 기본권보호의무에 위배된다고 할 수 없다.

【결정요지】

1. 원자력안전위원회 위원장은 연간 최대 개인피폭 예상량이 일반인 선량한도에 미치지 아니하고 긴급 이전이 필요하지 아니하다는 이유로 서울 노원구 ○○동 도로의 아스콘을 철거 후 임시 보관하여 일반인 접근 방지조치를 취하고, 종국적으로 경주방사성폐기물처분시설로 이전하였다. 그리고 식품의약품안전청장은 일본의 출하정지대상품목에 대하여 잠정 수입중단조치를 하고 방사성물질 검사 결과를 공개하였으며 일본산 수입식품에 대한 방사성 세슘 기준을 강화하여 후쿠시마 주변 8개현의 수산물 수입을 전면 금지하였다. 그렇다면 원자력안전위원회 위원장이나 식품의약품안전청장은 청구인들이 주장하는 바와 같이 작위의무를 위반하였다고 볼 수 없고, 따라서 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있었다고 할 수 없으므로 이에 대한 심판청구는 모두 부적법하다.

2. 이 사건 시행령 별표는 국제방사선방호위원회 권고와 동일한 수준의 선량한도를 정하고 있으며, 위 권고가 정하지 아니한 손·발의 등가선량한도도 별도로 정하고 있다. 나아가 국가는 국내 유통 식품의 검사 및 수입식품의 검역, 방사능 위험지역 생산 식품에 대한 수입제한, 방사선원의 안전관리, 환경방사능 감시 등을 통하여 국민의 방사선 노출을 줄이기 위한 다양한 조치를 시행하고 있다. 이러한 점들을 종합하면, 이 사건 시행령 별표는 그 기준이 지나치게 낮다거나 자의적이라고 볼 수 없으므로, 방사능으로부터 국민을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 보호조치를 취하지 않은 것이라고 보기 어렵다.

3. 이 사건 고시는 1년 동안 섭취하는 식품의 10%가 이 사건 고시가 정한 기준치의 방사성물질에 오염될 경우를 가정하여 연간 1밀리시버트의 방사선에 노출되지 않도록 설정된 것이다. 성인의 연간 식품 섭취량 통계에 따르면, 총 섭취 식품 중 10%가 이 사건 고시가 정한 기준치의 방사성 요오드 또는 방사성 세슘에 오염된 경우라고 하더라도 이로 인한 방사선 노출량은 연간 기준치(1밀리시버트) 미만으로 평가된다. 반면 영·유아는 우유(분유를 물에 섞은 액체상태)를 주된 영양소 공급원으로 계속 섭취하므로 우유에 대하여는 10%가 아닌 100%가 오염될 경우를 가정하고 판단하면, 영·유아의 연간 식품 섭취량 통계에 따라 영아(1세 이하)는 우유 섭취량의 100%가, 유아(1-6세)는 우유 섭취량의 100% 및 기타 식품 섭취량의 10%가 방사성 요오드 또는 방사성 세슘에 오염된 경우라고 하더라도, 이로 인한 방사선 노출량은 방사능에 민감한 영·유아를 고려한 일반인에 대한 연간 기준치(1밀리시버트)에 현저히 미달한다. 그렇다면 이 사건 고시의 기준이 지나치게 낮다거나 불합리하다고 볼 수 없으므로 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위하여 필요한 최소한의 조치를 취하지 않은 것이라고 보기 어렵다.

【해 설】

1. 사안의 쟁점

원자력안전위원회 위원장의 부작위와 식품의약품안전청장의 부작위에 관한 청구는 행정부작위에 대한 헌법소원청구이다. 헌법소원이 허용되려면 공권력의 행사 또는 불행사가 있어야 하는데, ‘공권력의 불행사’가 있다고 인정하려면 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 존재하고 이에 의거하여 기본권의 주체가 그 공권력의 행사를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 게을리하는 경우이어야 한다. 그런데 청구인이 주장하는 특정한 작위의무가 헌법상 도출되지는 않는 경우라고 하더라도, 해당 공권력 주체는 헌법상 포괄적이고 일반적인 공권력 행사의 의무를 지는 것이 보통이다. 공권력 주체가 포괄적이고 일반적인 작위의무를 게을리하면 청구인이 주장하는 의무를 게을리 한 경우가 아니라도 ‘공권력의 불

행사’가 있음이 인정될 수 있을 것이므로, 공권력 주체에게 헌법상 유래하는 작위의무를 규명하고 이를 이행하였는지 여부를 적법요건 판단 단계에서 판단할 필요가 있다. 이 사건 헌법소원심판에 있어서는 원자력안전위위원회 위원장 및 식품의약품안전청장에게 인정되는 헌법상 작위의무가 무엇인지와, 그 의무가 이행되었는지 여부가 적법요건 단계에서 문제된다.

다음으로 이 사건 시행령 별표와 이 사건 고시가 규정한 방사능 기준이 헌법상 국가의 기본권보호의무를 위반하였는지 여부가 문제된다. 이 때 기본권보호의무 위반 여부의 심사기준이 해설될 필요가 있다.

그리고 방사능 기준을 설정하는 것은 전문적이고 기술적인 영역에 관한 것이다. 이러한 전문적이고 기술적인 영역의 판단에 있어서는 기준의 설정 당시에 설정의 근거가 합리적인지 평가하고, 나아가 현재 통용되는 과학기술 및 국제기준에 비추어 이 사건 시행령 별표 및 이 사건 고시의 기준이 전제한 위험에 관한 판단이 여전히 합리적인 범위 내에 있는지가 쟁점이다.

먼저 판단의 기초가 되는 방사능에 관한 기본사항을 정리하고 각 쟁점을 해설하겠다.

2. 방사능과 관련한 기초사항의 정리

가. 방사능의 개요

방사능(radioactivity)이란 불안정한 원소의 원자핵이 붕괴하면서 α, β, γ등의 방사선을 방출하는 능력을 말하고, 이러한 방사능을 지니고 있는 물질을 방사성물질이라고 한다.

나. 방사선이 인체에 미치는 영향

(1) 결정론적 영향과 확률론적 영향

방사선에 노출된 경우 인체에는 결정론적 영향(deterministic effects)과 확률론적 영향(stochastic effects)이 나타날 수 있다.

(가) 결정론적 영향

짧은 시간 안에 많은 양의 방사선에 노출되는 경우, 인체에는 탈모, 구

토, 불임, 피부 박리 및 궤사 내지 사망에 이르는 영향이 나타날 수 있는데, 이러한 일정량 이상의 고선량의 방사선에 노출되면 증상이 발현되기 때문에 결정론적 영향이라고 일컬어진다.

(나) 확률론적 영향

결정론적 영향이 나타나지 않는 저선량의 방사선이라고 하더라도, 인체에 아무런 영향을 미치지 않는 것은 아니고, 암이나 유전질환 등을 일으킬 가능성이 있다. 저선량 방사선에의한 영향은 선량이 증가함에 따라 그 발생의 확률이 커지는 것이어서 확률론적 영향이라고 일컬어진다.

(2) 확률론적 영향에 관한 두 가설

확률론적 영향의 경우 역치가 존재하는지 여부에 관하여 논란이 있고 실험적 자료를 얻는 데에도 한계가 있어, 크게 두 가지 모델이 제시되고 있다. 즉 방사선 노출량이 1시버트에 이르는 경우 암 발생 확률은 5.5% 높아지는 것으로 받아들여지고 있으나, 방사선 노출량이 이에 미치지 아니하는 경우 암 발생 확률이 노출량에 비례하여 줄어들 것인지, 또는 일정량 이하의 저선량은 아무런 인체의 해악이 없다고 할 수도 있는지에 관하여는 입증되지 않고 있다. 이에 따라, 방사선 방호정책이 결과적으로 어느 정도의 확률론적 영향의 위험을 가져오는지는 가설에 따라서 그 평가가 달라질 수 있기 때문에 논란이 된다.

(가) 선형 무역치 가설

선형 무역치 가설은 방사선의 확률론적 영향에는 역치가 없고, 아무리 적은 양의 방사선이라도 이에 정비례하는 확률론적 영향을 인체에 미칠 수 있다는 것이다. 즉 1Sv의 방사선 노출이 5.5%의 암 발생 증가를 가져온다면, 1mSv의 방사선 노출은 0.55%의 암 발생 증가를 가져온다는 가설이다.

(나) 역치가 존재한다는 가설

아직까지 100mSv 이하의 저선량 노출의 영향은 실험적으로 입증되지 못하였으므로 역치 이하의 저선량의 방사선은 아무런 영향이 없다고 보는

것이 이 가설이다.

(다) 평가

선형무역치가설은 저선량의 영향을 과대평가할 수 있으나, 방호정책의 수립 측면에서 보다 위험을 방지할 수 있다. 국제방사성방호위원회의 1990년 권고인 ICRP 60은 선형무역치가설에 근거하여 선량한도를 정하였고, 우리나라의 방사능 기준은 이에 따르고 있다.

다. 관련 단위

(1) 등가선량, 유효선량(시버트, Sv, Sivert)

시버트(Sv)는 방사선의 종류나 방사성물질의 종류에 불구하고, 방사선이 생물학적으로 인체에 영향을 미치는 정도를 나타내는 단위로 국제규격(SI)이다. 특히 저선량의 방사선이 인체에 미치는 영향을 나타내는 단위로, 방사선 노출량이 1시버트 늘어날 때마다 암 발생확률이 5.5% 높아지는 것으로 예측된다.

(2) 방사성물질량(베크렐, Bq, Becquerel)

1초당 방사성물질의 붕괴횟수를 말한다. 방사성 동위원소 세슘-137이 1Bq이라고 말할 경우, 1초에 세슘-137 원자가 1회 붕괴할 정도의 양이 존재한다고 볼 수 있다.

라. 식품내 방사성물질량과 등가선량의 변환

일정량의 방사성물질을 식품으로 섭취하게 되면, 시간이 지남에 따라 대사 등을 통하여 일정량은 체외로 배출된다. 남은 방사성물질도 반감기에 따라 붕괴하여 점차 감소하게 되지만, 체내에 잔류하는 동안 지속적으로 방사선을 방출하게 되므로 한 번의 방사성물질 섭취로 인하여 오랜 기간 방사선에 인체가 노출되게 된다.

방사성물질의 섭취에 의한 영향은, 인체의 대사 속도 및 방사성물질의 특성에 따라 달라지는데 이러한 영향을 고려하여, 각 방사성물질 별로 섭취할 경우 평생(70세 까지) 노출되는 방사선량의 총합2)을 계산할 수 있도

록 설정된 것이 ‘선량환산계수’이다.

식품의약품안전청의 의견서에 따르면, 우리나라 방사성 방호정책에서 적용하고 있는 선량환산계수는 다음과 같다.

3. 원자력안전위원회 위원장의 부작위와 식품의약품안전청장의 부작위에 관한 적법요건 판단

가. 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사

헌법재판소법 제68조 제1항은 “공권력의 행사 또는 불행사”를 헌법소원심판의 대상으로 하고 있으므로, 부작위에 관한 헌법소원이 적법하기 위하여는 공권력의 불행사가 있음이 인정되어야 한다. 단순히 공권력 주체의 부작위가 있어 이로 인하여 피해를 입었다는 주장만으로는 공권력의 불행사가 있었음을 인정하기는 어렵고, 공권력의 주체에게 헌법에서 유래하는 작위의무가 특별히 구체적으로 규정되어 이에 의거하여 기본권의 주체가 행정행위를 청구할 수 있음에도 공권력의 주체가 그 의무를 게을리 하는 경우에 한하여 공권력의 불행사가 있음이 인정된다(헌재 2007. 2. 22. 2003헌마428 등, 판례집 19-1, 118, 134).

나. 헌법상 작위의무의 도출

헌법에서 유래하는 작위의무는 헌법상 명문으로 공권력 주체의 작위의무가 규정되어 있는 경우, 헌법의 해석상 공권력 주체의 작위의무가 도출되는 경우, 공권력 주체의 작위의무가 법령에 구체적으로 규정되어 있는 경우에 인정된다(헌재 2004. 10. 28. 2003헌마898 ; 헌재 2011. 12. 29. 2009헌마621 참조).

이 사건에서 헌법재판소는 ‘원자력안전위원회의 설치 및 운영에 관한 법

률’ 제1조가 규정한 원자력안전위원회의 설치목적과, 제2조가 규정한 원자력안전위원회의 ‘원자력의 연구·개발·생산·이용에 따른 안전관리에 필요한 대책을 마련하고 이행에 노력’할 의무로부터, 원자력안전위원회에 “방사선재해가 발생할 경우 국민을 보호하기 위한 적절한 조치를 하여야 할 의무”가 있음을 인정하였다. 이는 관련 법률에서 규정한 원자력안전위원회의 작위의무가 헌법에서 유래하는 작위의무임을 인정한 것이다. 또, 식품의약품안전청장의 부작위와 관련하여서는 식품위생법상의 규정들3)4)로부터 “수입

대상 식품이 방사성물질에 오염되어 위해가 발생할 우려가 있을 경우 수입금지 등 적절한 조치를 할 의무”를 도출하여, 위 의무가 헌법에서 유래하는 작위의무임을 인정하였다.

다만 위 작위의무들은 청구인들이 주장하는 ‘폐아스콘을 즉시 수거·이전할 의무’, ‘일본산 수산물을 전면수입금지할 의무’와 같이 구체적으로 특정된 의무와는 다르다.

다. 헌법상 작위의무를 게을리하였는지 여부

헌법재판소는 위와 같이 도출된 작위의무의 이행 여부를 검토하였다. 먼저 2011. 11. 1.경 서울 ○○동 도로에서 방사선 이상 수치가 측정되었다는 민원이 접수된 후, 원자력안전위원회가 같은 날부터 현장조사에 착수하고, 해당 도로의 아스콘을 철거한 노원구에 일반인이 폐아스콘에 접근하지 않도록 안전조치를 하도록 권고한 사실을 인정하였다. 또 폐아스콘의 임시보관장소에 대한 현장 정밀조사를 실시하여 폐아스콘으로부터 방출되는 방사선량이 긴급한 이전을 필요로 하지 않는 정도임을 확인한 후, 2014. 7.까지 종국적으로 경주방사성폐기물처분시설로 이전한 사실을 인정하였다. 헌법재판소는 이러한 일련의 판단과정과 조치 내용을 고려하여 원자력안전위원회 위원장이 ‘방사선재해가 발생할 경우 국민을 보호하기 위한 적절한 조치를 하여야 할 의무’를 게을리 하지 않았다고 판단하였다.

그리고 식품의약품안전청장에 의하여 권한을 위탁받은 농림수산식품부장관이 일본 원전사고가 발생한 이후 일본에서 출하정지대상으로 지정한 품목에 대하여 잠정수입중단조치를 한 사실을 인정하고, 일본으로부터 수입되는 수산물에 대하여 매건별로 방사성물질 검출 검사를 하였으며 그 검출량이 미량에 그친 사실과 방사성 세슘 또는 방사성 요오드가 검출된 건이 모두 반송된 사실, 일본산 수산물에 대한 잠정수입중단의 범위를 확대하여온 사실을 인정하였다. 청구인들의 주장과 같이 일본산 수산물에 대하여 전면수입금지조치를 취한 것은 아니지만, 식품의약품안전청장이 위와 같은 일련의 조치들을 행함으로써 ‘수입대상 식품이 방사성물질에 오염되어 위해가 발생할 우려가 있을 경우 수입금지 등 적절한 조치를 할 의무’를 이행한 것으로 보아, 헌법재판소는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 인정되지 아니한다고 보았다.

이와 같이, 이 사건에서 헌법재판소는 작위의무 이행여부에 대한 판단을 적법요건 단계에서 심사하였다. 이는 작위의무가 이행된 경우에는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 불행사가 있음이 인정되지 아니하기 때문이다.

4. 기본권보호의무 위반 여부의 심사기준

가. 기본권보호의무 위반으로 인한 기본권 침해가능성

헌법재판소는 교통사고처리특례법에 대한 헌법소원심판 사건에서 국가의 기본권 보호의무 위반으로 인하여 기본권이 침해될 가능성을 인정하여 이에 대하여 판단한 이래(헌재 1997. 1. 16. 90헌마110 등), 사망한 태아의 손해배상청구권을 인정하지 아니한 조항이 태아의 생명권을 보호하는데 미흡하여 국가의 기본권 보호의무를 위반한 것인지 여부를 판단하였고(헌재 2008. 7. 31. 2004헌바81 ), 미국산 쇠고기 수입위생조건이 쇠고기 소비자의 생명과 신체에 관한 기본권 보호의무를 위반하였는지 여부(헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등), 담배사업법이 기본권 보호의무를 위반하였는지 여부(헌재 2015. 4. 30. 2012헌바38 )를 심사함으로써, 국가의 기본권 보호의무를 인정하고 나아가 국가가 기본권 보호의무를 위반할 경우 관련된 국민의 기본권이 침해될 가능성이 있음을 인정하여 헌법소원심판에서 이를 판단하여

왔다.

이 사건 고시와 이 사건 시행령 별표는 일반인에 대한 방사능 기준을 정한 것으로서 이러한 국가의 보호조치가 국가의 기본권 보호의무를 위반하는 경우 국민인 청구인들의 생명 또는 신체의 안전과 같은 기본권이 침해될 가능성이 있으므로, 이 사건 헌법소원심판에서는 국민의 생명 및 신체의 안전에 관한 기본권 보호의무 위반 여부를 심사하였다.

나. 기본권 보호의무 위반여부의 심사기준

기본권 보호의무 위반여부를 심사할 때의 심사기준에 관하여, 국가가 기본권을 제한하는 경우와 다른 독자적인 심사기준을 가져야 할 것인지 문제된다.

헌법재판소는 이 사건에서 ｢국가가 국민의 생명·신체의 안전을 보호할 의무를 진다하더라도 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야 할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속하므로, 헌법재판소는 단지 제한적으로만 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자에 의한 보호의무의 이행을 심사할 수 있다. 그렇다면 국가가 국민의 생명·신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 삼아야 한다.｣고 보아 선례(헌재 1997. 1. 16. 90헌마110 등; 헌재 2008. 12. 26. 2008헌마419 등 참조)와 마찬가지로 ‘국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지’를 기준으로 판단하였다.5)

이 사건 고시와 이 사건 시행령 별표는 인체의 방사선 노출을 일으킬 수 있는 사인의 활동을 포함한 모든 국가 내 활동에 있어서 방사능 기준을 마련한 것으로 기본권 침해를 방지하기 위해 행해진 보호조치이다. 이러한 보호조치를 형성함에 있어서는 입법자 및 그로부터 권한을 위임받아 행정입법을 하는 집행자의 형성의 재량이 인정될 수밖에 없다는 측면에서, 헌법재판소는 ‘국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지’를 심사기준으로 하여 제한적으로 보호의무 이행 여부를 심사한 것이다.

또 방사능 기준의 설정은 곧 국가가 방사선 피폭을 수반할 수 있는 활동을 제한하는 기준도 되므로, 경미한 위해를 초래할 가능성조차 절대적이고 확실히 배제할 정도의 기준을 마련하는 것은 충돌하는 법익을 고려할 때 이를 국가에 요구할 수 없고, ‘감수할만한 위험수준’을 결정할 필요가 있다. 이 때 ‘감수할만한 위험수준’을 정하고 판단하는 것은 정치적 책임을 지는 입법자의 몫 내지는 이로부터 권한을 위임받은 집행자의 몫이므로, 입법자 또는 그로부터 권한을 위임받은 집행자가 사회적으로 감수할 수 있는 위험수준에 대하여 내린 결단은 원칙적으로 존중되어야 한다.

다. 전문적 기술적 영역에 대한 심사의 한계 및 방법

방사능 기준을 설정하는 경우 위험의 평가와 예측은 전문적이고 기술적인 영역에 관한 것이다. 방사선 피폭이 인체에 미치는 위해와 같은 과학적이고 전문적인 영역에 대하여는 헌법재판소가 독자적으로 심사하기는 어려우므로, 심사 당시까지 통용되는 과학기술과 국제기준 등에 비추어 객관적으로 검토하여야 할 것이다.

그렇다면 헌법재판소는 위와 같은 통용되는 과학기술과 국제기준을 토대로 입법자 등이 위험수준을 판단한 과정이 자의적인지 여부, 객관적 국제기준 등에 비추어 지나치게 완화된 기준을 정하였음에도 합리적인 이유가 없는지 여부, 기준을 정한 때와 사정이 변경되었거나 그 과학적 이론적 근거가 변경되어 심사 당시에 해당 기준이 더 이상 타당하지 않게 되었는지 여부 등을 심사하여야 한다.

5. 이 사건 시행령 별표 및 이 사건 고시의 기본권 보호의무 위배 여부

가. 이 사건 시행령 별표

이 사건 시행령 별표는 국제방사선방호위원회의 1990년도 권고인 ICRP 606)을 근거로, ICRP 60의 기준인 연간 1밀리시버트의 유효선량한도에 더하여 손·발에 대한 일반인 등가선량한도를 추가로 정한 것이다. 국제방사성방호위원회는 공인된 국제기구로, 독일, 프랑스, 스웨된, 핀란드, 호주 등 많은 나라와 국제기본안전표준(BSS)과 같은 국제표준, 여러 국제노동협약, EC 규약 그리고 WHO 등도 국제방사선방호위원회의 권고에 근거하여 방사성방호를 하고 있으므로, 일응 이 사건 시행령 별표의 기준은 국제기준

에 비추어 최소한의 보호조치를 하고 있는 것이라 인정할 수 있다.

또 헌법재판소는 ICRP 60 기준의 설정 근거를 검토하였는데, 이는 연간 1밀리시버트의 기준은 당시의 과학기술에 의한 위험평가를 근거로 하여 위 기준 만큼의 방사선에 평생 피폭되는 경우 약 70세 이상의 연령의 인구에서 1년에 1만 명당 1명 정도의 사망률 증가가 예측되는 확률적 위험7)을 가지는 것이었다. 또 세계적으로 연간 자연방사선 준위가 2.4밀리시버트를 평균으로 지역에 따라 수 밀리시버트의 편차를 가지는 점을 고려하여 ICRP 60은 1밀리시버트의 방사선 피폭이 감수할 만한 위험수준이라고 판단하였다. 결국 이 사건 시행령 별표의 입법자가 ICRP 60의 기준을 받아들인 것은, 위와 같은 위험을 감수하는 것으로 결단한 것이라 할 것이다. 그렇다면 비록 이 사건 시행령 별표는 방사선으로 인한 위험을 절대적으로 배제하는 것은 아니지만, 입법자가 위와 같은 위험의 정도를 감수할만한 것이라 판단한 것을 두고 현저히 자의적이거나 부당하다고 하기는 어렵다.

한편 2007년 국제방사선방호위원회는 추가된 조사·연구결과를 바탕으로 ICRP 60과 마찬가지로 유효선량한도를 1밀리시버트로 정한 새로운 국제권고를 하였다(ICRP 103). 이러한 사정을 고려한다면, 이 사건 시행령 별표가 최근의 국제기준 내지 과학기술에 비추어서도 처음 기준의 설정 당시와 마찬가지로 타당성을 가진다고 할 수 있다.

이와 같이 헌법재판소는 이 사건 시행령 별표의 설정 근거가 된 국제기준이 설정된 과정 및 기준이 택해진 이유를 살폈고, 위험 평가를 위한 조사와 연구가 현재까지 타당한 것인지 검토하였다. 방사능 관련 활동을 허용함으로써 감수하여야 할 위험의 수준에 관하여는 원칙적으로 입법자의 결단을 존중하면서, 다른 나라의 기준과도 비교하여 이 사건 시행령 별표의 기준이 지나치게 낮다거나 자의적이라고 볼 수 없다고 판단하였다.

나. 이 사건 고시

이 사건 고시는 식품 내 방사성 요오드와 방사성 세슘의 기준치를 정하고 있다. 이는 1년 동안 섭취하는 식품 중 성인의 경우 10%가, 영유아의 경우 주식인 우유가 100% 해당 기준치만큼의 방사성 물질에 오염된 경우에도 이 사건 시행령 별표에서 정한 연간 유효선량한도 미만으로 내부피폭이 한정되도록 정한 것이다8). 헌법재판소는 현재 우리나라에 유통되는 식품의 방사성 물질에 의한 오염 정도가 10%에 현저히 못미치는 상황을 고려하여 이 사건 고시가 지나치게 낮은 기준을 설정한 것은 아니라고 보았다.

헌법재판소는 다른 나라 및 국제식품규격(Codex)기준9)과 비교하여 이 사건 고시가 특별히 불합리하지 않다고 보았다.

한편 이 사건 고시에서는 방사성 요오드와 방사성 세슘에 관하여만 식품 내 함유 기준을 정하고 있으므로 이 사건 고시에서 정하지 아니한 다른 방

사성 물질로 인한 식품의 오염에 관하여 국가가 기본권 보호의무를 게을리 한 것인지도 문제되었다. 먼저 이 사건 고시가 우선적으로 규제대상으로 방사성 요오드와 방사성 세슘을 정한 것은 원전사고 발생시 가장 많이 방출되는 핵종이면서, 분석소요시간이 짧아 식품의 유통기간을 고려하여 사전검사가 용이하다는 점, 방사성 세슘이나 방사성 요오드가 검출된 경우 기타 핵종에 의한 오염여부를 추가적으로 확인하도록 하는 규정을 둔 점, 다른 나라의 경우도 유사하게 검사 핵종을 제한하고 있다는 점에서 이 사건 고시가 방사성 요오드와 방사성 세슘에 관하여 우선적 규제를 한 것에 관하여도 합리적 이유가 인정된다고 보았다.

6. 결정의 의의

이 사건에서 선례와 마찬가지로 헌법재판소는 행정부작위에 관한 헌법소원심판의 적법요건 단계에서 공권력의 불행사의 존부를 판단하기 위하여 헌법상 작위의무를 규명하고 작위의무의 이행 여부를 심사하였다.

그리고 국가가 기본권 보호의무에 위배하는 경우에도 개인의 기본권 침해로 이어질 수 있다는 전제에서, 기본권 보호의무 위반 여부를 심사하였다. 국가가 국민의 기본권을 보호하기 위하여 취한 조치에 대한 심사기준에 관하여, 선례와 마찬가지로 국가가 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는지를 기준으로 판단하였다. 특히 국가가 일정한 위험을 수반하는 활동을 허용하는 기준치를 정하는 데 있어서는 감수할만한 위험수준을 결단하지 않을 수 없는데, 이렇게 감수할만한 위험수준을 결정하는 것은 정치적 책임을 지는 입법자의 몫이므로, 헌법재판소는 위험수준을 판단한 과정의 합리성을 평가하고 결과물이 결단 이후의 현재의 이론과 과학수준에 비추어서도 타당성을 가지는지를 평가하였다. 이 사건에서 헌법재판소는 위험의 감수에 관한 입법자의 결단을 존중하면서도 그 판단과정과 근거에 관하여는 알려진 과학이론과 국제기준에 비추어 객관적으로 평가하여, 이 사건 시행령 별표 및 이 사건 고시가 정한 방사능 기준이 헌법상 국가의 기본권 보호의무에 위배되는 것이 아니라고 판시하였다.