헌재 2016. 11. 24. 선고 2015헌마1191 2016헌마231 결정문 [지방공무원 수당 등에 관한 규정 제6조의2 제7항 위헌확인]

국가공무원법 제47조 제3항과 지방공무원법 제45조 제3항은 보수의 부당 수령행위에 대한 가산 징수에 대해 규정하면서, 제4항에서 보수의 종류와 가산금액 등에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 제정된 ‘공무원수당 등에 관한 규정’이 2015. 1. 12. 개정되면서 공무원이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 성과상여금을 지급받은 때에는 지급받은 성과상여금에 해당하는 금액을 징수하고, 1년의 범위에서 성과상여금을 지급하지 아니하도록 하는 규정(제7조의2 제8항)이 신설되었다. ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’도 2015. 9. 25. 개정되면서 같은 취지의 규정이 신설되었는데, ‘지급받은 성과상여금을 다시 배분하는 행위’가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 성과상여금을 받은 때에 포함된다는 점을 명문으로 규정하였다(제6조의2 제7항). 한편, ‘법관 및 법원공무원수당 등에 관한 규칙’은 2015. 2. 17. 개정되었는데, ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제7조의2 제8항과 같은 내용의 규정이 제12조 제7항으로 신설되었다. ‘공무원수당 등에 관한 규정’은 2016. 1. 8. 개정되었는데 제7조의2 제8항이 제10항으로 변경되었다.

2015헌마1191사건의 청구인들은 광역자치단체 소속 지방공무원 또는 전국광역시도공무원노동조합연맹이고, 2016헌마231 사건의 [별지 2] 명단 기재 청구인 1 내지 940은 지방공무원, 청구인 941과 942는 국가공무원, 청구인 943 내지 1055는 법원공무원이다. 청구인들은 지급받은 성과상여금을 자발적으로 재분배하는 행위를 금지하는 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’ 제6조의2 제7항과 ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 제7조의2 제10항 및 ‘법관 및 법원공무원수당 등에 관한 규칙’ 제12조 제7항이 청구인들의 재산권과 일반적 행동자유권 및 평등권을 침해하고 법률유보원칙에도 위

배된다고 주장하며 2015. 12. 23.과 2016. 3. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 지방공무원들은 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’ 제6조의2 제7항 전체에 대한 심판을 구하고 있으나, 성과상여금 재분배행위와 관련하여 문제되는 부분은 이 중 “지급받은 성과상여금을 다시 배분하는 행위를 포함한다.”라는 부분이므로 심판대상을 이에 한정한다. 이 사건 심판대상은 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’(2015. 9. 25. 대통령령 제26555호로 개정된 것) 제6조의2 제7항 중 괄호 부분(다음부터 ‘지방공무원 조항’이라 한다), ‘공무원수당 등에 관한 규정’(2016. 1. 8. 대통령령 제26878호로 개정된 것) 제7조의2 제10항(다음부터 ‘국가공무원 조항’이라 한다), ‘법관 및 법원공무원수당 등에 관한 규칙’(2015. 2. 17. 대법원규칙 제2590호로 개정된 것) 제12조 제7항(다음부터 ‘법원공무원 조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

□ 지방공무원 수당 등에 관한 규정(2015. 9. 25. 대통령령 제26555호로 개정된 것)

제6조의2(성과상여금) ⑦ 지방공무원법 제45조 제3항에 따라 지방자치단체의 장은 소속 공무원이 제1항에 따른 성과상여금을 거짓이나 부정한 방법으로 지급(지급받은 성과상여금을 다시 배분하는 행위를 포함한다.이하 이 항에서 같다)받은 때에는 성과상여금에 해당하는 금액을 징수하고, 1년의 범위에서 성과상여금을 지급하지 아니한다.

□ 공무원수당 등에 관한 규정(2016. 1. 8. 대통령령 제26878호로 개정된 것)

제7조의2(성과상여금 등) ⑩ 국가공무원법 제47조 제3항에 따라 각급 행정기관의

장은 소속 공무원이 제1항에 따른 성과상여금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 때에는 그 지급받은 성과상여금에 해당하는 금액을 징수하고, 1년의 범위에서 성과상여금을 지급하지 아니한다.

□ 법관 및 법원공무원수당 등에 관한 규칙(2015. 2. 17. 대법원규칙 제2590호로 개정된 것)

제12조(성과상여금) ⑦ 국가공무원법 제47조 제3항에 따라 소속 기관의 장은 소속 공무원이 제1항에 따른 성과상여금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 때에는 그 지급받은 성과상여금에 해당하는 금액을 징수하고, 1년의 범위에서 성과상여금을 지급하지 아니한다.

3. 적법요건에 대한 판단

가. 청구인 전국광역시도공무원노동조합연맹은 전국의 광역자치단체 공무원 단위노동조합을 구성원으로 하여 설립된 노동조합으로서 자신의 기본권이 침해되었음을 이유로 헌법소원심판을 청구한 것이 아니라 그 구성원인 단위노동조합의 조합원인 공무원들의 기본권이 침해되었음을 이유로 하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하고 있다. 그런데 단체와 그 구성원은 서로 별개의 독립된 인격체이므로, 단체의 구성원이 기본권을 침해당한 경우 단체가 구성원의 권리구제를 위하여 헌법소원심판을 청구하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 ; 헌재 2007. 7. 26. 2003헌마377 참조). 따라서 청구인 전국광역시도공무원노동조합연맹의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

나. ‘공무원수당 등에 관한 규정’이 2015. 1. 12. 개정될 때 제7조의2 제8항이 신설되면서 부칙 제3조는 이 조항 시행 이후 성과상여금을 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으

로 지급받는 사람부터 적용한다고 규정하였다. 그 뒤 ‘공무원수당 등에 관한 규정’이 2016. 1. 8. 개정되면서 제7조의2 제8항은 내용의 변화 없이 조문 위치만 제10항으로 변경되었다. 이와 같이 심판대상조항이 자구만 수정되었을 뿐 이전 조항과 비교하여 실질적 내용에 변화가 없어 청구인이 기본권을 침해당하고 있다고 주장하는 내용에 전혀 영향을 주지 않는다면, 법령조항이 일부 개정되었다고 하더라도 청구기간의 기산은 이전 법령을 기준으로 한다(헌재 2014. 1. 28. 2012헌마654 참조). 따라서 이 사건에서는 국가공무원 조항이 신설된 2015. 1. 12. 이후 최초로 성과상여금을 지급받은 때부터 청구기간이 기산된다.

그런데 이 사건 국가공무원들은 2015년 5월경 성과상여금을 지급받았고, 국가공무원의 성과상여금 재분배행위는 2011년 ‘공무원보수 등의 업무지침’(행정안전부예규 제346호)에서 이미 금지되고 있었다. 따라서 이 사건 국가공무원들이 성과상여금을 지급받은 2015년 5월경에는 국가공무원 조항으로 인하여 기본권침해 사유가 발생하였음을 알았다고 보아야 한다. 따라서 그로부터 90일 이상 경과한 2016. 3. 23. 청구된 이 사건 국가공무원들의 헌법소원심판청구는 청구기간을 도과하였다.

다. 법원공무원 조항은 2015. 2. 17. 신설되어 시행되었고, 이 사건 법원공무원들은 ‘성과상여금 지급업무 처리지침’(2015. 2. 6. 대법원행정예규 제1038호)에 따라 1년에 두 번 지급되는 성과상여금 중 첫 번째 성과상여금을 2015년 2월경 지급받았다. 따라서 이 사건 법원공무원들은 2015년 2월에는 법원공무원 조항으로 인한 기본권침해를 알았다고 할 것인데, 그때부터 90일, 기본권침해가 있은 때로부터 1년이 경과한 2016. 3. 23. 청구된 이 사건 법원공무원들의 헌법소원심판청구도 청구기간을 도과하였다.

라. 지방공무원 조항에 대한 청구 중 청구인 전국광역시도공무원노동조합연맹의 심판청구, 그리고 국가공무원 조항과 법원공무원 조항에 대한 이 사건 국가공무원과 법원공무원의 심판청구는 모두 부적법하다.

4. 본안 판단

가. 지방공무원 조항의 입법연혁

성과상여금제도는 공무원의 업무실적을 정기적으로 평가하여 그 결과에 따라 상여금을 차등 지급하는 제도이다. 정부 경쟁력을 높이고 노력과 성과에 근거한 공정한 처우를 실현한다는 취지에서 1995년에 근무성적이 특히 우수한 공무원에게 특별상여수당을 지급하는 제도가 도입되었다. 이후 1997년 외환위기를 겪으면서 다양한 성과관리제도가 정부 조직에 도입되었고, 1999. 1. 21. 지방공무원수당규정이 개정되면서 특별상여수당이 성과상여금으로 확대ㆍ개편되었다.

한편, 지방공무원에게 초과근무수당이 부당하게 지급된 사례가 문제가 되면서 2008. 12. 31. 개정된 지방공무원법에 ‘보수를 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 경우에는 수령한 금액의 2배의 범위에서 가산하여 징수할 수 있다’는 규정(제45조 제3항)이 신설되었다. 이에 따라 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’에 시간외근무수당의 부정수령에 대한 규정(제15조 제2항)이 신설되었고, 2013년에는 육아휴직수당(제11조의2 제6항)과 여비(제18조의8)의 부정수령에 대한 규정이 신설되었다.

성과상여금과 관련하여서는, 근무성적 등 성과와 관계없이 성과상여금을 분배하거나 성과상여금을 정상적으로 지급받은 뒤 재분배하는 등 성과상여금 도입 취지에 어긋나는 부당수령행위가 문제되었다. 행정안전부는 ‘지방공무원보수업무 등 처리지침’(2011. 1. 1. 행정안전부예규 제348호)에서 성과상여금 부당수령행위가 확인되

면 금년도 성과상여금 지급대상에서 배제하되 이미 지급된 경우에는 다음연도 성과상여금을 지급하지 아니하도록 하였다. 그런데도 성과상여금을 지급받은 뒤 재분배하는 행위가 계속되자 2015년 ‘지방공무원 수당 등에 관한 규정’을 개정하면서 지방공무원 조항을 신설하여 성과상여금 부정수령행위에 대한 제재를 강화하였다.

나. 쟁점 정리

지방공무원 조항은 성과상여금을 지급받은 지방공무원이 이를 처분하는 것을 제한함으로써 재산권을 제한한다. 성과상여금을 받지 못한 지방공무원은 지방공무원 조항으로 인하여 재산권 행사가 제한되지 않지만 성과상여금 재분배에 참여하여 이를 분배받는 행위가 제한되므로 일반적 행동자유권이 제한된다. 한편, 지방공무원과 달리 사기업에 종사하는 사람들의 성과급 재분배행위는 금지되지 않지만, 사적인 근로계약에 따라 임금을 받는 일반인과 공무를 수행하고 법률에 정한 보수를 받는 공무원은 성과상여금을 수령하는 부분에 있어서는 헌법상 의미 있는 비교집단이 된다고 보기 어려우므로 평등권 침해의 문제는 발생하지 아니한다.

따라서 이 사건에서는 지방공무원 조항이 청구인들 주장과 같이 법률에 근거 없이 성과상여금 재분배행위를 금지하여 법률유보원칙에 위배되는지 여부가 문제되고, 또 과잉금지원칙에 위배하여 청구인들의 재산권이나 일반적 행동자유권을 침해하는지 여부가 문제된다.

다. 법률유보원칙 위배여부

지방공무원법 제45조 제3항은 “보수를 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 경우 가산하여 징수할 수 있다”고 규정하고 있고, 제4항은 “제3항에 따라 가산하여 징수할 수 있는 보수의 종류, 가산금액 등에 관한 사항을 대통령령으로 정한다”라고

규정하고 있다. 이 규정의 해석상 지방공무원법 제45조 제4항은 제3항의 부정한 방법으로 수령한 보수의 종류를 대통령령에서 구체적으로 정하도록 위임하고 있음이 분명하다.

지방공무원법의 위임에 따라 지방공무원의 보수에 관하여 정하고 있는 ‘지방공무원 보수규정’ 제3조 제1호는 ‘보수’란 봉급과 기타 각종 수당을 합산한 금액을 말한다고 규정하고, 제3호에서 ‘수당’이라 함은 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여를 말한다고 규정하고 있다. 성과상여금은 근무성적과 업무실적 등이 우수한 사람에게 지급하는 수당(지방공무원 수당 등에 관한 규정 제6조의2 제1항)으로 지방공무원법 제45조 제1항 제2호의 수당에 포함되어 보수에 해당하므로, 성과상여금을 부정한 방법으로 수령할 경우 제45조 제3항과 제4항에 따라 가산하여 징수할 수 있는 대상에 해당한다.

한편, 보수를 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 수령한 경우와 관련하여, 부정한 방법은 사회상규나 신의칙에 반하는 행위를 뜻하며(대법원 2014. 2. 27. 선고 2013도10461 등 참조) 적극적 행위뿐만 아니라 소극적 행위도 포함한다(헌재 1998. 2. 5. 96헌바96 ; 대법원 1991. 2. 8. 선고 90도2418 참조). 그런데 성과상여금을 재분배하는 행위는 정상적 평가에 따를 경우 성과상여금을 받지 않아야 할 사람이 성과상여금을 받을 수 있게 하고 성과상여금을 받아야 할 사람도 실제 성과보다 많거나 적은 상여금을 받도록 하여 성과상여금제도가 도입 취지에 따라 운용되지 못하도록 한다는 점에서 보수를 부정한 방법으로 수령한 경우에 해당한다고 볼 수 있다.

이런 사정을 종합하여 보면, 지방공무원 조항은 법률의 위임범위 안에서 부정한 방법으로 보수를 지급받는 경우를 구체화하여 성과상여금 재분배행위도 이에 포함

된다는 것을 예시적으로 규정한 것으로 충분히 해석할 수 있다. 따라서 지방공무원 조항은 법률의 위임에 따라 그 범위 안에서 규정된 것으로서 법률유보원칙에 위배되지 아니한다.

라. 과잉금지원칙 위배여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성

성과상여금제도는 성과 위주 인사체계를 구축함으로써 효율적이고 경쟁력 있는 공무원조직을 만들기 위하여 도입된 제도로, 업무성과에 따른 공정한 보상을 통해 호봉과 연공서열이 주였던 공무원 보수체계 및 그 조직문화에 변화를 가져오는 것을 목적으로 한다. 지방공무원 조항은 이러한 성과상여금제도 도입 취지를 훼손할 목적으로 성과상여금을 균등하게 재분배하는 행위를 금지함으로써 성과상여금제도의 실효성을 확보하는 데 그 입법목적이 있다. 이와 같은 입법목적은 정당하다.

지방공무원 조항이 금지하는 성과상여금 재분배행위는 성과상여금제도의 도입 취지와 지방공무원 조항의 입법목적을 훼손할 의도를 가지고 성과에 따라 차등 지급된 상여금을 다시 균등하게 배분하는 행위를 말한다. 이러한 성과상여금 재분배행위를 금지하지 아니하면 성과상여금제도는 유명무실하게 된다. 성과상여금제도가 그 도입 취지에 맞게 정착되고 운영되기 위해서는 재분배행위를 금지하는 이외에 다른 방법을 찾기 어려우므로, 수단의 적절성도 인정된다.

(2) 침해의 최소성

성과상여금을 재분배하는 행위는 직무성과에 대한 평가 기준이나 성과상여금 지급 기준 등이 객관적이고 공정하지 못하다는 불신에서 비롯된 측면이 있다. 그런데 공정한 평가와 객관적 지급기준을 마련하기 위해 공무원 성과상여금제도는 지급기

관의 자율성을 존중하여 구체적 합리성을 도모하는 방향으로 개선되어 왔다. 공무원의 성과 평가에 관하여 개별 법령에서 기관별 특성에 따라 다양한 평가기준을 반영할 수 있도록 하고 있고, 평가기준이나 평가지표 등을 수립할 때 소속 직원들의 의견을 의무적으로 수렴하도록 하고 있기도 하다. 이러한 제도 개선에도 불구하고 성과상여금제도에 불합리한 측면이 남아 있다고 하더라도, 성과상여금제도의 취지 자체를 없애버리는 재분배행위를 허용할 수는 없다. 성과상여금제도에 불완전하고 불합리한 점이 존재한다면 이를 개선하여야 하고 도저히 개선이 안 되는 것이라면 제도 자체의 존폐 여부를 다시 검토하여야 한다. 성과상여금의 사후 재분배를 허용하여 지방공무원의 기본권 침해를 최소화하면서 지방공무원 조항의 입법목적을 살릴 수 있는 다른 적절한 방법을 찾기 어렵다.

또한, 지방공무원 조항이 금지하는 성과상여금 재분배행위는 위에서 본 것처럼 성과상여금제도의 도입 취지를 훼손할 의도로 성과상여금을 균등하게 배분하는 행위를 말한다. 성과상여금을 받은 지방공무원이 경제적으로 어려운 처지에 있는 동료를 돕기 위한 의도 등 성과상여금제도와 관계없는 개인적 사정에 따라 성과상여금을 동료에게 증여하는 행위는 헌법과 법률이 보장하는 처분권의 행사로 지방공무원 조항이 금지하는 성과상여금 재분배행위라고 볼 수 없다. 이와 같이 지방공무원 조항을 그 입법목적에 비추어 합헌적으로 해석하면, 성과상여금 재분배행위의 의도나 방법 등을 묻지 않고 부정한 목적이 없는 재분배행위까지 일률적으로 금지하여 기본권을 과도하게 제한한다는 주장은 성립될 수 없다.

성과상여금 지급 이후의 재분배행위라는 사후 처분을 제한하지 않는다면, 업무성과에 따른 공정한 보상을 통해 효율적이고 경쟁력 있는 공무원조직을 구축한다는 성

과상여금제도의 목적을 달성하기 어렵다. 따라서 이러한 행위를 규제하기 위한 지방공무원 조항은 침해 최소성에 반하지 아니한다.

(3) 법익의 균형성

성과상여금을 재분배하는 행위를 금지하여 성과상여금제도의 취지가 달성된다면 성과 위주 인사체계를 구축함으로써 효율적이고 경쟁력 있는 공무원조직을 만들 수 있으므로 그 공익은 매우 중대하다. 반면에 지급받은 성과상여금을 공무원들이 재분배하여 얻는 사익은 이러한 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 따라서 지방공무원 조항은 법익의 균형성에 반하지 아니한다.

(4) 지방공무원 조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다.

6. 결론

이 사건 심판청구 중 청구인 전국광역시도공무원노동조합연맹의 심판청구와 이 사건 국가공무원 및 법원공무원의 심판청구는 부적법하여 모두 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구를 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.