1.구 자동차운수사업법 제24조 제1항의 ‘공공의 복리를 저해하는 행위’와, 제4항의 ‘공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치를 할 수 있다’는 규정이 처벌(과징금)규정의 구성요건인지 여부(소극)

2.이 사건 조항들이 법치국가원리의 일반적 명확성 원칙을 위배한지 여부(소극)

1.이 사건 조항들은 과징금처분의 직접적인 근거규정이 아니며 단지 과징금처분의 대상이 되는 제31조 제1항 제1호상의 ‘이 법에 의한 명령위반’에서 그 ‘명령’의 근거가 될 수 있는 규정일 뿐이다.

2.직접적인 처벌규정이 아닌 이 사건 조항들이 ‘공공복리’라는 개념을 사용하고 있더라도 동법의 목적과 자동차운수사업의 전문성, 기술성, 시의성, 그리고 동법의 적용을 받는 수범자가 사업면허를 받았거나 등록을 받은 자동차운송사업 종사자임을 감안할 때, 이는 “자동차운수사업에 관한 질서확립과 자동차운수의 발달도모를 통한 운송에 있어서의 안전과 쾌적 및 편의 등”에 관한 것으로 예측할 수 있고, 또 이 사건 조항들이 처벌규정이 아닌 일반적인 준수사항의 개괄적 내용과 이에 위반할 경우 필요한 조치를 취할 수 있다는 정도의 내용을 담고있는 점을 함께 고려할 때, 일반적 명확성 원칙을 위반한 것이라 할 수 없다.

재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 반대의견

1.이 사건 조항들은 과징금부과의 근거가 되는 법 제31조 제1항과 그 내용상 서로 뗄 수 없는 관계에 있으므로 결국 과징금 처분에 관한 구성요건이 되는 규정으로 보아야 한다.

2.법률은 행정청과 법원의 자의적인 법적용을 배제하기 위한 객관적 기준을 제시하여야 하며, 국민들이 법률조항으로부터 행위의 지침을 대강이라도 객관적으로 파악할 수 있어야 하는데, 이 사건 조항들이 사용한 개념은 동법의 다른 규정들을 보아도 그 내용의 대강을 예측하기 어렵고, 행정청과 법원이 그 객관적인 기준을 얻는 것도 어렵게 되어 있으므로, 헌법상의 법률의 명확성 원칙에 위반된다.

자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 여객자동차운수사업법으로 전문개정되기 전의 것) 제24조(사업자의 준수사항) ① 자동차운송업자는 사업계획을 이행하지 아니하거나 부당한 운송조건을 제시하거나 정당한 사유없이 운송의 인수를 거부하거나 공공의 복리를 저해하는 행위를 하여서는 아니된다.

②～③ 생략

④ 건설교통부장관은 제1항 내지 제3항의 규정에 위반되는 행위가 있을 때에는 자동차운송사업자에 대하여 당해행위의 정지 기타 공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다.

⑤～⑦ 생략

자동차운수사업법 제1조(목적) 이 법은 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 한다.

자동차운수사업법 제31조(사업면허 등의 취소 등) ① 자동차운송사업자가

다음 각호의 1에 해당할 때에는 건설교통부장관은 6월이내의 기간을 정하여 사업의 정지를 명하거나 면허 또는 등록의 일부 또는 전부를 취소할 수 있다.

1. 이 법 또는 이 법에 의거한 명령이나 처분 또는 면허, 허가나 인가에 부한 조건에 위반한 때

2. 허가 또는 인가를 얻은 사항을 정당한 사유없이 실시하지 아니한 때

3. 공공복리에 반하는 행위를 한 때

4. 사업경영의 불확실 또는 자산상태의 현저한 불량 기타 사유로써 사업을 계속함에 적합하지 아니할 때

5. 중대한 교통사고 또는 빈번한 교통사고로 인하여 많은 사상자를 발생하게 한 때

6. 도시교통정비촉진법 제11조 제3항의 규정에 의한 명령에 위반한 때

② 제1항의 규정에 의한 처분의 기준과 절차 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다.

자동차운수사업법 제31조의2(과징금처분) ① 건설교통부장관은 자동차운송사업자가 제31조 제1항 각호의 1에 해당한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 동조 본문의 규정에 의한 사업정지처분에 갈음하여 500만원이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제26조의 규정에 위반하여 제31조 제1항 제1호에 해당하는 경우를 제외한다.

② 제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과하는 위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 제1항의 규정에 의한 과징금은 건설교통부장관이 대통령령이 정하는 바에 의하여 국세징수법의 예에 따라 징수한다. 다만, 제31조의 권한이 제69조 제1항의 규정에 의하여 도지사에게 위임된 경우에는 도지사가 조례의 정하는 바에 의하여 지방세법의 예에 따라 징수한다.

④ 제3항의 규정에 의하여 과징금으로 징수한 금액은 징수주체가 사용(보조 또는 융자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하되, 다음 각호이외의 용도로는 사용할 수 없다.

1. 벽지노선 기타 수익성이 없는 노선으로서 대통령령이 정하는 노선의 운행으로 발생한 결손의 보전

2. 교통안전시설의 확충

3. 운수사업자의 양성·교육훈련 기타 자질향상을 위한 시설 및 운수종사자에 대한 지도업무의 수행을 위한 시설의 건설 및 운영

4. 자동차운수사업의 경영개선 기타 자동차운수사업의 발전을 위하여 필요한 사업

⑤ 제4항의 규정에 의한 사용의 절차·대상 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑥ 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 “도지사”라 한다)는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 과징금으로 징수한 금액의 운용계획을 수립·시행하여야 한다.

자동차운수사업법 제75조(과태료) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원이하의 과태료에 처한다.

1. 제10조(제55조 및 제55조의12에서 준용하는 경우를 포함한다) 및 제71조의 규정에 위반한 자

2. 제17조(제55조의12에서 준용하는 경우를 포함한다)·제55조의9 또는 제70조 제1항의 규정에 의한 보고 또는 고지를 하지 아니하거나 허위의 보고 또는 고지를 한 자

3. 제20조·제21조·제33조의4·제33조의5 제2항의 규정에 위반한 자

4. 제24조·제25조 제1항(제55조에서 준용하는 경우를 포함한다)·제32조 제1항(제55조의12에서 준용하는 경우를 포함한다)·제55조의7·제55조의11 및 제59조의 명령에 위반한 자

5. 제50조(제54조에서 준용하는 경우를 포함한다)·제53조·제55조의5 및 제56조의 규정에 의한 신고를 하지 아니한 자

6. 제70조 제2항의 규정에 의한 검사를 거부·방해 또는 기피한 자

② 제33조의5 제1항의 규정에 위반한 자는 50만원이하의 과태료에 처한다.

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 과태료는 대통령령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관(제69조의 규정에 의하여 권한이 위임된 경우는 도지사를 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 부과·징수한다.

④ 제3항의 규정에 의한 과태료처분에 불복이 있는 자는 그 처분의 고지를 받은 날부터 30일이내에 건설교통부장관에게 이의를 제기할 수 있다.

⑤ 제3항의 규정에 의한 건설교통부장관의 과태료처분을 받은 자가 제4항의 규정에 의한 이의를 제기한 때에는 건설교통부장관은 지체없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판을 한다.

⑥ 제4항의 규정에 의한 기간내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하

지 아니한 때에는 국세 또는 지방세의 체납처분의 예에 따라 이를 징수한다.

자동차운수사업법시행령(1994. 10. 4. 대통령령 제14396호로 개정된 것) 제3조(과징금을 부과할 위반행위와 과징금의 금액 등) ① 법 제31조의2 제2항의 규정에 의하여 과징금을 부과하는 위반행위의 종별과 과징금의 금액은 별표 1과 같다.

〔별표 1〕 1.～11. 생략

② 생략

2. 헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등, 판례집 4, 255

헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 , 판례집 10-1, 327

청 구 인　차○룡

대리인　법무법인 대종종합법률사무소

담당변호사　계경문

당해사건　대법원 97누20960 과징금부과처분 취소

자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문개정되기 전의 것) 제24조 제1항 및 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 1996. 2. 12. 전남체신청장으로부터 전파법 제11조에 따라 청구인 소유의 광주4하○○○○(현재는 광주60자□□□□) 개인택시에 무전기를 설치한다는 조건으로 1995. 3. 31.부터 1999. 12. 31.까지 무선국허가를 얻어 무전기를 설치하였다. 그런데 광주광역시장은 자동차운수사업법 제69조 제1항 및 동법시행령 제9조 제1항 제11호 규정에 의한 건설교통부장관의 위임에 의거 1996. 9. 3. 택시내 불법부착물제거지시명령을 발하여 택시내의 동호인용 햄 또는 생활무전기, 차내텔레비젼, 노래기기 등 임의부착시설은 운송질서를 문란하게 하고 안전운행을 저해하여 교통사고를 일으킬 위험이 있으므로 이러한 시설에 대해 광주광역시 산하 각 구청은 같은 달 16.부터 근절시까지 단속을 계속하여 위반사항에 대하여 행정지시위반으로 처리하라는 내용의 지시를 하였고, 이에 따라 광주광역시 북구청장은 1996. 9. 3. 청구인에게 대하여 택시내에 무전기를 설치한 것은 불법부착물이라며 자동차운수사업법 제24조 제1항, 제4항, 제69조 제1항, 동법시행령 제9조 제1항 등을 근거로 청구인에게 과징금 20만원을 부과하였다.

청구인은 과징금부과처분취소소송을 제기하였으며 사건이 대법원에 계류중(97누20960) 자동차운수사업법 제24조 제1항 및 제4항에 대한 위헌제청신청을 하였으나(98아28) 대법원이 1998. 4. 29. 이를 기각하자 다음 달 13. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

그러므로 이 사건 심판의 대상은 자동차운수사업법(1997. 12. 13.

법률 제5448호로 여객자동차운수사업법으로 전문개정되기 전의 것. 이하 ‘법’이라 한다) 제24조 제1항 및 제4항(이하 ‘이 사건 조항들’이라 한다)이며 그 내용은 다음과 같다.

제24조(사업자의 준수사항)①자동차운송업자는 사업계획을 이행하지 아니하거나 부당한 운송조건을 제시하거나 정당한 사유없이 운송의 인수를 거부하거나 공공의 복리를 저해하는 행위를 하여서는 아니된다.

④건설교통부장관은 제1항 내지 제3항의 규정에 위반되는 행위가 있을 때에는 자동차운송사업자에 대하여 당해행위의 정지 기타 공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다.

한편 위 조항들과 관련된 다른 규정들의 내용은 다음과 같다.

법 제1조(목적)이 법은 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 한다.

법 제31조(사업면허 등의 취소 등)①자동차 운송사업자가 다음 각호의 1에 해당할 때에는 건설교통부장관은 6월이내의 기간을 정하여 사업의 정지를 명하거나 면허 또는 등록의 일부 또는 전부를 취소할 수 있다.

1.이 법 또는 이 법에 의거한 명령이나 처분 또는 면허, 허가나 인가에 부한 조건에 위반한 때

법 제31조의2(과징금처분)①건설교통부장관은 자동차운송사업자가 제31조 제1항 각호의 1에 해당한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 동조 본문의 규정에 의한 사업정지처분에 갈음하여 500만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제26조의 규정에 위

반하여 제31조 제1항 제1호에 해당하는 경우를 제외한다.

②제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과하는 위반행위의 종별과 정도에 따른 과징금의 금액 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

법 제75조(과태료)①다음 각호의 1에 해당하는 자는 300만원 이하의 과태료에 처한다.

4. 제24조……의 명령에 위반한 자

자동차운수사업법시행령(1994. 10. 4. 대통령령 제14396호로 개정된 것)제3조①법 제31조의2 제2항의 규정에 의하여 과징금을 부과하는 위반행위의 종별과 과징금의 금액은 별표1과 같다.

〔별표 1〕

위반행위 12. 차.

일반택시 또는 개인택시가 차량정비, 운전자의 과로방지 및 정기적 차량운행금지 등 안전수송을 위하여 발하는 명령에 위반하여 운행한 때(해당법령조항：법 제24조)→과징금 각 20만원

2. 주장과 의견

가. 청구인의 주장

기본권을 제한할 때는 법률로써만 가능하며 이러한 법률은 일반적이어야 하고 명확한 법률이어야 한다. 그리고 기본권을 과도하게 제한하는 입법은 위헌의 법률이다. 이 사건 조항들은 이른바 “공공복리”라고 하는, 우리나라의 최고법인 헌법에서나 규정하였어야 할 다의적이고 추상적인 개념을 그 하위법에서 차용하여 그 법률조항을 불명확하게 하였다. 이러한 법률은 그 내용이 불명확하고 “막연하기 때문에 무효”라고 할 것이다. 또한 이 사건 조항들은 그 내용

을 구체적으로 정하지 아니하여 법집행자의 행정에 있어 자의를 보장하고 일종의 “법창조행위”까지도 가능하게 함으로써 기본권을 과도하게 제한하는 입법이다.

나. 대법원의 위헌제청신청기각 이유

이 사건 조항들은 헌법 제37조가 정하는 국민의 자유와 권리의 존중, 제한의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

다. 건설교통부장관의 의견

이 사건 조항들은 자동차운수사업법개정법률안의 공포·시행(법률 제5448호 1997. 12. 13. 공포, 1998. 6. 14. 시행)으로 “공공복리” 관련조항이 삭제되었다. 현행 관련조항들은 여객자동차운수사업법 제22조(운송사업자의 준수사항) 및 제23조(준수사항의 위반에 대한 조치)이다.

3. 판　단

가. 법 제24조 제1항 및 제4항의 적용범위

법 제24조는 “사업자의 준수사항”이라는 제목으로 자동차운수사업자가 통상 준수하여야 할 사항에 대하여 규정하고 있다. 즉 제1항은 “사업계획을 이행하지 아니하거나 부당한 운송조건을 제시하거나 정당한 사유없이 운송의 인수를 거부하거나 공공의 복리를 저해하는 행위”를 하여서는 아니된다고 하여 동조 제2항, 제3항에 이르기까지 자동차운송사업자가 직업상 지켜야 할 준수사항을 규정하고, 제4항은 이러한 준수사항에 위반되는 행위가 있을 때에는 건설교통부장관은 “당해행위의 정지 기타 공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다”고 하여 위반행위의 정지 기타 시정을 위해 필요한 구체적인 조치를 명령할 권한을 건설교통부장

관에게 부여하고 있다.

이러한 명령에 위반한 때에는 건설교통부장관은 사업의 정지나 면허의 취소(법 제31조), 사업정지처분에 갈음하는 과징금부과(법 제31조의2) 또는 과태료(법 제75조)에 처하는 등의 처분을 할 수 있고, 그 권한을 도지사 등에게 위임할 수 있는바(법 제69조), 동 위임규정에 근거하여 광주광역시장은 택시내불법부착물 제거지시명령을 하였고 광주광역시 북구청장은 본건 청구인에 대하여 동 명령에 위반한 것으로 보아 이 사건 조항들과 법 제31조의2, 시행령 제3조,〔별표 1〕의 12의 차호를 적용하여 사업정지처분에 갈음하는 과징금 20만원을 부과하였으며, 과징금을 부과한 행위에 대하여는 과태료를 부과할 수 없다는 규정(법 제76조)에 따라 별도로 과태료는 부과하지 아니한 것으로 보인다.

이와 같이 이 사건 조항들은 사업자가 준수하여야 할 사항을 규정함과 동시에 이에 위반되는 행위가 있을 때에는 건설교통부장관은 당해 자동차운송사업자에 대하여 당해 행위의 정지 기타 필요한 시정조치들을 명할 수 있도록 하는 규정일 뿐 그 자체가 바로 위와 같은 처분의 전제가 되는 구성요건이 되거나 처분을 규정하고 있는 조항은 아니다. 동조 제4항에 의한 구체적인 명령(본건의 경우 불법부착물제거지시)이 발하여 졌음에도 그 명령에 위반하는 것이 구성 요건이며, 이에 대해 사업정지나 과징금처분 또는 과태료에 처하는 등의 처분규정은 위에서 지적한 법 제31조, 제31조의2, 제75조 등이다(청구인은 이들 조항은 다루지 아니하고 심판대상으로 삼지 않고 있다).

이 사건 조항들이 비록 직접적인 구성요건은 아니라 하더라도,

이 사건 처분의 구성요건인 명령위반에서의 명령은 이 사건 조항들에 근거하여 발하여 지는 것이므로, 이 사건 조항들 역시 명확하지 않으면 안된다 할 것이다.

나. 이 사건 조항들과 명확성 원칙

“법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법률은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정성을 확보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정하여야 하는 것이다. 특히 법률이 형벌법규인 때에는 더욱 그러하다”(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등, 판례집 4, 255, 268-269). 이러한 명확성에 대한 요구는 법치국가원리의 요청이며 기본권을 제한하는 모든 입법에서 요구되는 것이다. 즉, “법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다”(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 , 판례집 10-1, 327, 341-342). 또한 이러한 법률의 명확성에 대한 요구는 적법절차나 죄형법정주의가 적용되는 영역에서는 그 밖의 일반적인 경우보다도 더욱 엄격하게 요구되는 것이다.

위에서 본 대로 이 사건 조항들 자체는 자동차운송업자가 준수해야 할 사항을 규정하고 이에 위반되는 행위의 정지 기타 필요한 조치를 명령을 할 수 있게 한 근거 규정이지 그 자체가 구성요건

이 되거나 처벌을 규정하고 있는 것은 아니므로 법치국가원칙에서 파생되는 일반적 명확성원칙이 적용되는 경우이며, 적법절차나 형사처벌에 관련된 보다 엄격한 의미의 명확성원칙이 적용되는 경우는 아니다.

그러므로 이 사건 조항들이 일반적 명확성원칙에 부합되는 것인가를 살펴본다.

먼저 우리 법 체계에서 “공공복리”라는 개념은 헌법규정에만 사용되고 있는 것은 아니다. 이 개념은 헌법(제37조 제2항, 제23조 제2항 등)뿐만 아니라 그 하위 법규인 법률 등에서도 널리 사용되고 있으며, 그 예로는 국적법 제9조(국적회복에 의한 국적취득), 항만운송사업법 제10조(운임 및 요금), 해운법 제16조(사업개선의 명령), 항공법 제122조(사업개선명령) 등이 있다. 물론 “공공복리”라는 개념이 가지는 광범성과 포괄성 때문에 하위 법규에서 남용될 경우에는 자칫 행정청의 자의적 법집행이 개재될 수 있으므로 각 그 법령에서 명확성 여부는 검토되어야 할 것이나, 적어도 이와 같은 입법현실은 “공공복리”라는 개념이 헌법뿐만 아니라 법률에서도 사용될 필요가 있다는 입법자의 인식을 반영한 것으로 볼 것이다.

다음 이 사건 조항들로 돌아와 법 제24조 제1항이 “공공의 복리를 저해하는 행위”라고 규정하고, 제4항은 “공공복리를 확보하기 위하여”라고 규정하여 비교적 광범위한 뜻을 가지는 “공공복리”라는 개념을 사용하고는 있지만, 이는 단지 위에서 본 바와 같이 운송사업자가 일반적으로 준수하여야 할 사항 등을 규정하면서 사용한 것일 뿐이어서 그 내용을 법관의 보충적인 해석으로 구체화할 수 없는 정도로 애매모호한 개념이라고 단정할 수는 없다. 법 제1

조(목적)의 “이 법은 자동차운수사업에 관한 질서를 확립하고 자동차운수의 종합적인 발달을 도모하여 공공복리를 증진함을 목적으로 한다”는 규정으로부터 짐작할 수 있듯이 이 사건 조항들에서 말하는 “공공복리”는 자동차운수사업에 관한 질서확립과 자동차운수의 발달도모를 통한 운송에 있어서의 안전과 쾌적 및 편의 등에 관한 것이라고 예측할 수 있다.

자동차운송사업은 공중의 편의와 복리를 위하여 긴요한 것이면서도 동시에 그 운행에 따라서는 위험성과 공익에 해로운 상황이 늘 따르는 영역이고, 그러한 상황은 때와 곳에 따라 다양하여 시의적절하게 규제하여야 할 필요성이 크기 때문에 이를 미리 법률에 구체적으로 명확하게 다 규정하기란 실제에 있어서는 전문성, 기술성, 시의성에 비추어 어려운 작업이다. 한편 이 사건 조항들의 적용을 받는 사람들은 일반 국민들이 아닌 자동차운송사업 종사자들인 바, 자동차운송사업을 경영하고자 하는 자는 건설교통부장관의 면허나 등록을 받도록 되어 있으므로 사업면허를 받았거나 사업등록을 한 운송사업 종사자들로서는 법 제24조 제1항과 제4항에서 말하는 “공공의 복리를 저해하는 행위”와 “공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치”가 대강 어떠한 것이라는 것, 예컨대 운행의 안전을 해하거나 승객에게 불편, 불쾌감을 주는 행위 등이 이에 해당하고 운행의 안전 등을 위하여 그런 행위의 정지나 제거지시 등 명령이 내려질 수 있다는 것을 충분히 예측할 수 있는 지위에 있다. 그러므로 이 사건 조항들이 일반적인 준수사항의 개괄적 내용과 이에 위반할 경우 필요한 조치를 취할 수 있다는 정도의 내용을 담고 있는 점을 고려할 때, 자동차운송사업에 종사하는 사람들

에게 불명확한 것이라고 볼 수 없다.

그렇다면 이 사건 조항들은 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없으며, 법집행자의 자의에 내맡긴 것도 아니고 달리 기본권(청구인은 행복추구권이라 주장)을 과도하게 제한하는 규정이라고 볼 수도 없다.

그러나 이 사건 조항들이 직접 구성요건을 정하고 있는 규정은 아니지만 처분의 전제가 되는 규정이므로 가능한 범위에서 개별화하여 보다 세부적이고 예측이 쉬우며 행정청의 자의적 법집행을 조금이라도 더 막을 수 있는 개념으로 규정되는 것이 바람직한 것이며, 이러한 관점에서 볼 때 “공공복리”라는 개념을 지양하고 보다 세분하고 개별화하여 규정한 전면개정된 여객자동차운수사업법(1999. 12. 13. 법률 제5448호)의 관련 규정은 진일보한 것이다.

4. 결　론

따라서 자동차운수사업법(1997. 12. 13. 법률 제5448호로 전문개정되기 전의 것) 제24조 제1항 및 제4항은 헌법에 위반되지 아니하므로 다음 5.와 같은 재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 반대의견이 있는 이외에는 나머지 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

5.재판관 김용준, 재판관 김문희, 재판관 이영모의 반대의견

다수의견은, 법 제24조 제1항 및 제4항이 청구인에게 부과된 과징금 처분의 직접적인 근거규정이 아니라면서, 이 법률조항들 자체는 과징금 처분에 관한 구성요건이 되는 규정이 아니므로 일반적 명확성 원칙이 심사기준이 된다고 한 뒤, 이 법률조항들이 사용한 “공공의 복리”라는 개념은 법의 목적에서 짐작할 때 그 내용을 예

측할 수 있고, 법관의 보충적인 해석으로 구체화될 수 있는 것이므로 이 법률조항들은 명확성원칙에 위배되지 않는다고 한다.

그러나 우리는 이러한 다수의견에 대하여 다음과 같은 이유로 반대한다.

가.법률은 법치국가적 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다. 즉, 법률의 명확성원칙은 행정부가 법률에 근거하여 국민의 자유와 재산을 침해하는 경우 법률이 수권의 범위를 명확하게 확정해야 하고, 법원이 공권력의 행사를 심사할 때에는 법률이 그 심사의 기준으로서 충분히 명확해야 한다는 것을 뜻한다.

법률의 명확성원칙은 특히 행정부에 대한 법률의 수권이 수권법률에 의하여 내용, 목적, 범위에 있어서 충분히 규정되고 제한되어서, 국민이 행정청의 행위를 어느 정도 예견할 수 있어야 할 것을 요청한다. 물론, 법률의 명확성원칙은 입법자가 법률을 제정함에 있어서 일반조항이나 불확정 법적 개념을 사용하는 것을 금지하는 것은 아니다. 행정부가 다양한 과제, 각 개별적 경우마다의 특수한 상황, 법이 규율하는 현실의 변화 등에 적절하게 대처하기 위하여 입법자는 추상적이고 불확정적인 개념을 사용하지 아니할 수 없다.

따라서 수권법률의 명확성에 대한 요구는 규율대상의 특수성 및 수권법률이 당사자에 미치는 기본권제한의 효과에 따라 다르다. 즉, 다양한 형태의 사실관계를 규율하거나 규율대상이 상황에 따라 자주 변화하리라고 예상된다면 규율대상인 사실관계의 특성을 고려하여 명확성에 엄격한 요구를 할 수 없으며, 한편, 당사자에 대한 기본권제한의 효과가 크면 클수록 수권법률의 명확성에 대하여

더욱 엄격한 요구를 해야 한다.

그러나 어떠한 경우라 하더라도 법률해석을 통해서도 행정청과 법원의 자의적인 법적용을 배제하는 객관적인 기준을 얻는 것이 불가능하다면, 그 수권법률은 명확성원칙에 위반된다고 보아야 한다.

나.다수의견은 “이 사건 조항들 자체는 자동차운송업자가 준수해야 할 사항을 규정하고 이에 위반되는 행위의 정지 기타 필요한 조치를 명령을 할 수 있게 한 근거규정이지 그 자체가 구성요건이 되거나 처벌을 규정하고 있는 것은 아니므로 법치국가원칙에서 파생되는 일반적 명확성원칙이 적용되는 경우이며, 적법절차나 형사처벌에 관련된 보다 엄격한 의미의 명확성원칙이 적용되는 경우는 아니다”라 하고, 나아가 “이 사건 조항들에서 말하는 ‘공공복리’는 자동차운수사업에 관한 질서확립과 자동차운수의 발달도모를 통한 운송에 있어서의 안전과 쾌적 및 편의 등에 관한 것이라고 예측할 수 있다”라고 판시하고 있다.

비록 이 사건에서 과징금 부과의 직접적 근거규정은 법 제31조 제1항, 제31조의2 제1항이라고 할 수 있지만, 법 제31조 제1항 제1호는 “이 법 또는 이 법에 의거한 명령이나 처분……에 위반할 때”라고 규정하고 있는데, 다수의견에 의하면 법 제24조 제4항에 따라서 필요한 조치를 명한 것이 법 제31조 제1항 제1호 소정의 “명령”에 해당한다는 것이다. 법 제24조 제1항은 “……공공의 복리를 저해하는 행위를 하여서는 아니된다”고 하였고, 제4항은 이를 이어받아 “……기타 공공복리를 확보하기 위하여 필요한 조치를 명할 수 있다”고 하고 있는데, 바로 위 제4항의 “필요한 조치를 명”한

것이 법 제31조 제1항 제1호의 하나의 구성요건이 되고 있는 것이다. 따라서 법 제24조 제1항 및 제4항은 과징금부과의 근거가 되는 법 제31조 제1항과 그 내용상 서로 뗄 수 없는 관계에 있으므로 결국 과징금 처분에 관한 구성요건이 되는 규정으로 보아야 한다.

법률의 명확성원칙은, 수범자인 국민으로 하여금 법률이 행정청에게 어떠한 행위를 허용하는지 그 수권의 내용을 ‘법률 그 자체로부터’ 어느 정도 인식할 수 있게 할 것을, 즉, 행정청이 어떠한 조치를 취할 것인가를 ‘법률 그 자체로부터’ 어느 정도 예견할 수 있게끔 할 것을 요청한다. 그런데 과징금 처분대상행위, 다시 말하면, 법률에 의하여 금지된 행위가 법을 집행하는 행정청의 명령에 의하여 비로소 구체화되고 인식될 수 있다면, 이는 바로 명령의 수권규범인 법률조항이 법치국가적 법률로서 갖추어야 할 최소한의 명확성을 갖추지 못하고 있다는 것을 입증하는 것이다. 즉, ‘언제’ 법규정의 내용이 구체화되는가 또는 ‘처분되기 이전에’ 법규정의 내용이 행정청의 행위에 의하여 구체화됨으로써 수범자에게 과징금 처분을 피할 수 있는 기회를 부여하는가의 점은 법률의 명확성원칙에 대한 위반을 판단함에 있어서 아무런 의미가 없다. 법률의 명확성원칙의 본질은 법률 그 자체에 근거하여 법률해석을 통하여 법규정이 담고 있는 행위지침의 대강을 객관적으로 파악할 수 있는가 하는 것이기 때문이다.

다.법 제24조 제1항이 “공공의 복리를 저해하는 행위”라고 규정하고 제4항은 “공공복리를 확보하기 위하여”라고 규정하고 있으나, 법의 입법목적을 규정하는 법 제1조나 사업자의 준수사항을 규정하는 제24조 또는 그 외의 다른 법규정들과의 연관관계로부터도

여기서 말하는 공공복리가 과연 무엇을 뜻하는지 그 내용이 법률의 해석을 통하여 파악될 수 없다고 판단된다.

법 제1조는 ‘자동차운수사업의 질서확립과 자동차운수의 종합적 발달을 통한 공공복리의 증진’을 입법목적으로 규정하고 있으나, 법의 이러한 입법취지로부터 법 제24조의 의미에서의 ‘공공복리’의 내용이 전혀 구체화되지 않는다. 또한 법 제24조 제1항에 규정된 사업자의 준수사항의 내용을 그 상호관계에서 유기적·체계적으로 판단하더라도 ‘공공복리’가 무엇을 의미하는지 그 내용의 대강을 인식할 수 없다. 즉, 법 제24조 제1항은 사업자의 준수사항으로서 ‘사업계획의 이행’, ‘부당한 운송조건의 제시금지’, ‘정당한 사유없는 운송의 인수거부 금지’, ‘공공복리를 저해하는 행위의 금지’를 규정하고 있는데, 이들 준수사항의 연관관계로부터 ‘공공복리’란 ‘운송과 관련된 공공복리’ 또는 ‘운송사업자가 준수함으로써 실현될 수 있는 공공복리’, 즉 ‘운송의 조건이나 방법에 관련된 공공복리’라는 것만을 알 수 있을 뿐 수범자에게 그 이상의 행위지침을 제시하지 않는다. 다시 말하자면, “공공의 복리를 저해하는 행위”란 법 제24조 제1항에 구체적으로 언급된 3가지 행위 이외에 운송사업자에게 금지되는 행위로서 자신의 사익뿐이 아니라 일반의 공공복리를 인식하고 고려하는 사려깊은 운송사업자가 일반적으로 준수해야 할 사항을 의미하는 것이다. 그러나 법률의 이러한 규정내용으로부터는, 한편으로는 수범자인 국민이 법률이 요청하는 행위지침의 내용을 전혀 인식할 수 없고 이에 따라 행정청이 법률에 근거하여 어떠한 행위를 할지 전혀 예측할 수 없으며, 다른 한편으로는 법률해석을 통하여 법원과 행정청의 자의적인 법적용을 배제할 수 있는

객관적인 기준을 얻는 것이 불가능하다고 보아야 한다. 따라서 법 제24조 제1항 및 제4항은 법률의 명확성원칙에 반하는 위헌적인 법규정이다.

라.따라서 이 사건 법률조항들은 법률의 명확성원칙에 위반되기 때문에 위헌으로 선언되어야 한다는 것이 우리의 의견이다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현 하경철(주심)