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판시사항
가.“농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”라고 규정하고 있는 구 산림법 제90조의2 제6항 제3호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법상 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
나.이 사건 법률조항이 헌법상 재산권을 침해하는지 여부(소극)
다.이 사건 법률조항이 헌법상 직업수행의 자유를 침해하는 여부(소극)
결정요지
가.“농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”라고 규정하고 있는 이 사건 법률조항에서 “재해발생이 우려되는 등”의 경우란, 행정청이 자체적으로 실시하는 현지조사를 거치고 채석허가 지역 주변의 주민의견을 폭넓게 수렴하여 객관적으로 판단할 때, 산사태, 토사의 유출로 인한 농경지 매몰, 식수·생활용수·농업용수의 오염, 자연 경관 훼손, 암석 발파작업으로 발생하는 비석·진동·분진·소음으로 인한 주민생활과 농작물의 피해 등이 발생할 우려가 있는 경우라고 법률문구상 대강 예측할 수 있으며, 이 사건 법률조항의 입법경위와 입법목적, 그리고 이 사건과 관련되는 구법 제90조의2 제6항 각 호의 내용들을 종합적으로 살펴보더라도, “재해발생이 우려되는 등”의 경우란 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 대통령령으로 정하지 아니한 지역에서 채석으로 인하여 재해발생이 우려되거나 그에 준하는 공익상 필요가 있는 경우를 말한다고 일반 국민이 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
나.무분별한 채석으로 인한 산림훼손을 방지하고 산림을 효과적으로 보존하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적은 그 목적정당성이 인정되며, 이 사건 법률조항이 산림 안에서 재해발생이 우려되는 경우에 채석허가를 허용하지 않
는 것은 위 입법목적 달성에 적합하며, 위 입법목적을 달성할 수 있는 다른 대체수단이 존재하지 아니하며, 채석권 제한으로 인한 사적 불이익은 그리 크지 않음에 반하여, 위 입법목적을 통하여 달성할 수 있는 공적 이익은 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않아서, 청구인의 헌법상 보장된 재산권을 침해하지 않는다.
다.이 사건 법률조항이 재해발생이 우려되는 등의 경우에 산림 안에서 채석허가를 불허하는 것이 채석업을 자유롭게 영위할 수 있는 직업수행의 자유를 제한하는 것은 산림 안에서 채석을 함으로써 발생하게 될 재해를 막고 산림훼손을 방지하는 공공이익의 달성을 통해서 정당화된다고 할 것이므로, 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.
참조판례
가.헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 , 판례집 4, 64, 78
헌재 2002. 1. 31. 2000헌가8 , 판례집 14-1, 1, 8
헌재 2001. 6. 28. 99헌바34 , 판례집 13-1, 1255, 1265
헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 , 판례집 4, 64, 79
나.헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771, 798
헌재 2002. 8. 29. 2000헌마556 , 판례집 14-2, 185, 198
다.헌재 1993. 5. 13. 92헌마80 , 판례집 5-1, 365, 374
헌재 2002. 12. 18. 2000헌마764 , 판례집 14-2, 856, 870
당사자
청구인 주식회사 ○○
대표이사 전○환
대리인 변호사 고중석 외 1인
당해사건대법원 2004두7061 채석허가신청불허가처분취소
주문
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가.사건의 개요
(1)청구인은 골재채취업 등을 목적으로 설립되어 산림골재채취업등록을 마친 법인인바, 2001. 11. 6.경 사유림인 충남 예산군 ○○면 산 56-2 임야 347.108㎡ 중 산정상 부분 46,200㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한
다)에 대하여 공·사유림 내 채석허가를 예산군수에게 신청하였다.
(2)이에 예산군수는 2001. 12. 14. 이 사건 신청지는 덕산도립공원인 가야산지구와 덕숭산지구의 중간부분 산정부에 위치하여 수려한 자연경관을 자랑하는 곳인바, 훼손시 미관저해는 물론 인근 주민의 주거·생활환경에 막대한 피해가 우려되고, 관광 예산의 이미지 손상과 관광단지 조성에도 많은 영향이 있다는 주민의 강력한 반대의견 수렴과 국토 및 자연보전의 필요성 등의 공익적 측면을 고려하여 볼 때, 채석허가는 불가하다는 이유로 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것) 제90조의2 제6항 제3호를 근거로 하여 청구인의 채석허가신청을 불허하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
(3)청구인은 이에 불복하여 대전지방법원에 예산군수를 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송(2002구합1603)을 제기하였는데, 대전지방법원은 2003. 7. 9. 청구인의 청구를 기각하고, 항소심인 대전고등법원도 2004. 6. 3. 청구인의 항소(2003누900)를 기각하여, 청구인은 항소심판결에 불복, 대법원에 상고를 한 다음 구 산림법 제90조의2 제6항 제3호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 대법원은 2005. 7. 14. 이를 모두 기각하였다.
(4)이에 청구인은 대법원의 위헌법률심판제청신청 기각결정문을 2005. 8. 8.에 송달받은 후, 위 법률조항이 헌법상의 명확성원칙과 과잉금지원칙에 위반되므로 위헌이라고 주장하면서, 2005. 9. 5. 헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 따라 이 사건 헌법소원을 청구하였다.
나.심판대상
(1)그러므로 이 사건의 심판대상은 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제90조의2 제6항 제3호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이며, 위 법조항의 내용은 다음과 같다.
⑥시장·군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 하여서는 아니된다.
3.농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우
(2)참조법조문
구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것) 제90조의2(채석허가등) ① 산림 안에서 제2
조 제1항 제2호 나목의 토석 중 건축용·석공예용·쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석(이하 “석재”라 한다)을 굴취·채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 농림부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수에게 신고하여야 한다.
② ～ ③ 생략
④제1항의 규정에 의한 허가를 받고자 하는 자는 제2항 단서의 규정에 의한 전문조사기관에 채석의 타당성에 관한 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 토목용 석재를 채석하고자 하는 경우 등 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
⑤생략
⑥시장·군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 하여서는 아니된다.
1.허가를 신청받은 지역이 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 허가를 하여서는 아니 될 지역으로서 대통령령이 정하는 지역
2.제4항의 규정에 의한 전문조사기관의 평가결과 채석의 타당성이 없다고 판단된 경우
3.농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우
4.경사도·입목축적 등 농림부령이 정하는 채석허가기준에 적합하지 아니한 경우
⑦ ～ ⑨생략
2. 청구인의 주장과 이해관계기관의 의견
가.청구인의 주장요지
(1)이 사건 법률조항은 “농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”라고만 규정하여 “재해발생이 우려되는 등”의 의미가 무엇이고 어떠한 경우인지 전혀 기준을 정하지 아니한 채 처분청이 현지조사와 주민의견을 수렴한 결과에 따라 판단하도록 일임하였다. 따라서 이 사건 법률조항의 규정내용과 입법목적, 채석허가의 제한사유를 규정한 구법 제90조의2 제6항 등 관련규정을 체계적으로 판단하여 보아도 주민의 의견을 수렴하여 그 결과를 알지 않고서는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 어떤 경우인지 객관적으로 확정할 수 없고 이를
전적으로 주민의견을 수렴한 결과와 처분청의 판단에 따라 좌우되도록 한 것은 명확성의 원칙에 위반된다.
(2)이 사건 법률조항에서 말하는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 재해발생이 우려되는 경우와 그에 준하는 경우를 의미한다면 재해발생이 우려되는 경우에 관하여는 이미 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 규정하고 있으므로, 이 사건 법률조항을 신설할 필요가 없는데도 이를 신설한 것은 주민의 의견수렴 결과에 따라 제1호에서 규정한 공익상 필요 외의 다른 사유로도 채석허가를 거부할 수 있도록 규정한 것이므로, 이 사건 법률조항은 과잉금지의 원칙에 위반된다.
나.대법원의 위헌제청신청 기각결정의 이유 요지
이 사건 법률조항이 명시하고 있는 ‘재해발생이 우려되는 등’이라 함은 산림의 보호·육성, 산림의 공익기능의 증진 등을 도모하여 국토의 보전에 이바지하고자 하는 구법의 입법목적과 구법 제90조의2 제6항 각 호의 채석허가 제한사유의 내용과 그 상호관계 등에 비추어 보면, 채석으로 인하여 재해발생이 우려되거나 그에 준하는 공익상 필요가 있는 경우를 말한다고 해석되므로, 이 사건 법률조항이 채석허가의 타당성 여부에 대하여 그 판단기준이나 범위를 설정함이 없이 전적으로 행정청의 판단에 일임한 것으로 그 규정이 불명확하다고 볼 수 없고, 또한 행정청으로 하여금 공익상 필요 외의 다른 사유로 채석허가를 거부할 수 있도록 규정한 것으로 볼 수 없으므로, 헌법상의 과잉금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다.산림청장 및 예산군수의 의견요지
대법원의 위헌제청신청 기각결정 이유의 요지와 대체로 동일하다.
3.판 단
가.이 사건의 법률상 쟁점
구법 제90조의2 제1항은 “산림 안에서 제2조 제1항 제2호 나목의 토석 중 건축용·석공예용·쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석(이하 “석재”라 한다)을 굴취·채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있다. 이어서 구법 제90조의2 제6항은 본문에서 “시장·군수는 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 허가를 하여서는 아니된다.”라고 규정한 후에, 제3호인 이 사건 법률조항에서 “농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”라고 규정하고 있다.
그런데 이 사건 법률조항이 “재해발생이 우려되는 등”의 문구를 사용하여 채석허가 기준을 규정한 것이 헌법상 명확성원칙 등에 위배되는지 여부가 이 사건의 핵심적 쟁점이 된다.
나.이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부
(1)명확성원칙의 일반적인 내용
명확성원칙은 헌법상 내재하는 법치국가원리로부터 파생될 뿐만 아니라, 국민의 자유와 권리를 보호하는 기본권보장으로부터도 나온다. 헌법 제37조 제2항에 의거하여 국민의 자유와 권리를 제한하는 법률은 명확하게 규정되어야 한다.
법률은 법치국가원칙에 속하는 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다. 법률의 명확성원칙은 행정부가 법률에 근거하여 국민의 자유와 재산을 침해하는 경우 법률이 수권의 범위를 명확하게 확정해야 하고, 법원이 공권력의 행사를 심사할 때에는 법률이 그 심사의 기준으로서 충분히 명확해야 한다는 것을 뜻한다.
법률은 명확한 용어로 규정함으로써 적용대상자에게 그 규제내용을 미리 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 장래의 행동지침을 제공하고, 동시에 법 집행자에게 객관적 판단지침을 주어 차별적이거나 자의적인 법해석을 예방할 수 있다. 따라서 법률은 국민의 신뢰를 보호하고 법적 안정성을 확보하기 위하여 되도록 명확한 용어로 규정하여야 한다. 그러므로 법규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 법집행 당국에 의한 자의적 집행이 가능하게 될 것이다(헌재 1992. 4. 28. 90헌바27 등, 판례집 4, 255, 268-269; 1998. 4. 30. 95헌가16 , 판례집 10-1, 327, 341-342; 2000. 2. 24. 98헌바37 , 판례집 12-1, 169, 179 참조).
그런데 명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다고 할 것이다. 일반론으로는 어떠한 법규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성의 정도가 더욱 엄격하게 요구된다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 , 판례집 4, 64, 78; 2002. 1. 31. 2000헌가8 , 판례집 14-1, 1, 8).
법률에서 일반적이거나 불확정된 개념이 사용된 경
우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하여 합리적인 해석이 가능한지 여부에 따라 명확성 여부가 가려져야 한다(헌재 2001. 6. 28. 99헌바34 , 판례집 13-1, 1255, 1265). 따라서 일반적 또는 불확정 개념의 용어가 사용된 경우에도 동일한 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하거나 이미 확립된 판례를 근거로 하는 등 정당한 해석방법을 통하여 그 규정의 해석 및 적용에 대한 신뢰성이 있는 원칙을 도출할 수 있어, 그 결과 개개인이 법률이 보호하려고 하는 가치 및 금지되는 행위의 태양과 이러한 행위에 대한 국가의 대응책을 예견할 수 있고 그 예측에 따라 자신의 행동에 대한 결의를 할 수 있는 정도라면 그 범위 내에서 명확성의 원칙은 유지된다(헌재 1992. 2. 25. 89헌가104 , 판례집 4, 64, 79).
(2)이 사건 법률조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부
이 사건 법률조항은 재산권 등의 기본권을 제한하는 부담적 성격을 가지고 있으므로 명확성의 정도가 상대적으로 강화된 기준이 적용된다. 아래에서는 이 사건 법률조항이 명확성원칙에서 요구되는 조건들을 충족하고 있는지 여부를 구체적으로 살펴본다.
(가)이 사건 법률조항의 문구적 해석
이 사건 법률조항은 “농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”라고 규정하고 있다.
이 사건에서 문제되는 채석업은 사업성격상 소음ㆍ분진ㆍ진동ㆍ수질오염, 발파시 비산되는 파편(비석), 대형차량의 운행으로 인한 교통사고의 위험 및 차량소음 등 주민생활이나 주변 생태계에 미치는 영향이 큰 산업인데, 채석으로 인하여 훼손된 산지에서는 태풍이나 홍수 등으로 인한 산사태, 토사유출 등의 자연재해발생 위험이 높다.
그리고 이 사건 법률조항이 “농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과”라고 규정하는 것은 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 존재
하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청이 채석 신청지를 현지에서 직접 조사하고 신청지역 인근에 거주하는 주민의 의견을 수렴하여 재해발생이 우려되는지 여부를 객관적으로 판단하도록 한 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 어떤 경우인지를 전적으로 주민의견을 수렴한 결과에 따라서 좌우되도록 규정한 것이 아니라, 행정청이 재해발생 가능성 여부를 판단함에 있어서 주민의견을 단지 참고하도록 규정한 것임을 쉽게 알 수 있다.
그렇다면 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우란, 행정청이 자체적으로 실시하는 현지조사를 거치고 채석허가 지역 주변의 주민의견을 폭넓게 수렴하여 객관적으로 판단할 때, 산사태, 토사의 유출로 인한 농경지 매몰, 식수·생활용수·농업용수의 오염, 자연 경관 훼손, 암석 발파작업으로 발생하는 비석·진동·분진·소음으로 인한 주민생활과 농작물의 피해 등이 발생할 우려가 있는 경우라고 법률문구상 대강 예측할 수 있을 것이다.
설령 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 어느 경우인지를 법률문구만으로는 예측하기가 어렵다고 하더라도, 이 사건 법률조항의 입법경위 및 입법목적과 구 산림법의 다른 규정과의 연관성을 고려하여 볼 때, “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 어떤 경우인지를 예측할 수도 있으므로, 이에 대하여 살펴본다.
(나)이 사건 법률조항의 입법경위 및 입법목적
구 산림법(1990. 1. 13. 법률 제4212호로 개정된 후 1994. 12. 22. 법률 제4816호로 개정되기 전의 것) 제90조의2 제1항은 산림 안에서 석재를 굴취·채취하고자 하는 자는 농림수산부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 한다고 규정한 후, 제3항에서는 “제1항의 규정에 의한 채석허가를 하고자 하는 지역이 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 필요에 의하여 대통령령이 정하는 지역에 해당하는 경우에는 채석허가를 하여서는 아니된다.”라고 규정하였다.
그런데 대법원은 1992. 4. 10. 선고 91누7767 판결 및 1992. 10. 27. 선고 92누2745 판결에서, 위 구 산림법 제90조의2 제1항 및 제3항과 이에 관련된 구 산림법시행령규정 등을 종합해보면, 구 산림법 제90조의2 제3항에서 대통령령으로 정한 토석채취허가 금지 또는 제한 지역에서는 채석허가가 전면적으로 허용되지 않지만, 대통령령으로 정한 지역 밖의 경우에는, 비록 법률상의 명문 규정이 없다고 하더라도, 국토 및 자연 보
존 등 공익상의 필요가 있을 때에는 허가를 거부할 수 있다고 판시하였다.
그 후 입법자는, 대법원의 위 판시내용을 반영하여, 구 산림법(2001. 1. 26. 법률 제6382호로 개정되기 전의 것) 제90조의2 제6항 제1호에서 규정하고 있는 채석허가 금지 또는 제한지역에 속하는 지역이 아니더라도 신청지내의 임황과 지황 등의 사항 등에 비추어 재해발생우려가 있거나 이에 준하는 공익상 필요가 있을 때에는 채석허가를 거부할 수 있는 법적 근거를 마련하기 위하여 이 사건 법률조항을 신설하였다.
그러므로 이 사건 법률조항은 채석허가가 전면적으로 금지 내지 제한되는 산림 지역이 아닌 곳에서 재해발생이 우려되는 등의 경우에는 채석허가를 하지 않도록 하는 허가기준을 설정하여 무분별한 채석으로 인한 산림훼손을 방지하고 산림을 효과적으로 보존하고자 하는 입법목적을 추구하고 있다.
(다)이 사건 법률조항과 관련된 산림법규정
구법 제90조의2 제1항은 “산림 안에서 제2조 제1항 제2호 나목의 토석 중 건축용·석공예용·쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석(이하 “석재”라 한다)을 굴취·채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장·군수의 채석허가를 받아야 한다.”고 규정함으로서 채석은 허가를 받은 경우에만 가능하도록 하고 있다.
이어서 구법 제90조의2 제6항은 시장·군수가 제1항의 규정에 의한 허가를 함에 있어서 허가해서는 안 될 경우를 각 호에서 규정하고 있다. 먼저 제1호는 “허가를 신청받은 지역이 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 허가를 하여서는 아니될 지역으로서 대통령령이 정하는 지역”을 규정하고, 제2호는 “제4항의 규정에 의한 전문조사기관의 평가결과 채석의 타당성이 없다고 판단된 경우”에는 허가를 하지 않도록 규정하고, 같은 법조항 제4호는 “경사도·입목축적 등 농림부령이 정하는 채석허가기준에 적합하지 아니한 경우”에는 채석허가를 해줄 수 없도록 규정하고 있다. 그리고 이 사건 법률조항인 제3호는 “농림부령이 정하는 바에 따라 현지조사 및 주민의견을 수렴한 결과 재해발생이 우려되는 등 허가함이 타당하지 아니하다고 판단되는 경우”에는 채석허가를 하지 않도록 규정하고 있다.
구법 제90조의2 제6항 각 호의 내용을 종합적으로 살펴보면, 우선 제1호가 국토 및 자연의 보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상의 이유로 인하여 채석이 불허되는 지역을 대통령령으로 정한 후,
이어서 채석신청 지역이 제1호에 의하여 대통령령이 정하는 지역에 속하지 않는 경우에는, 제2호·제3호 및 제4호에서 규정하는 허가기준에 합치되는 때에만 비로소 채석허가를 할 수 있도록 규정하고 있음을 알 수 있다.
이 사건 법률조항의 입법경위에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항은 제1호에서 규정한 공익상 필요 외의 다른 사유로 채석허가를 거부할 수 있도록 규정한 것이 아니라, 제1호에서 규정하고 있는 지역이 아닌 곳에서 채석이 이루어질 경우 이에 대한 채석허가기준을 마련하고 있는 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우란 채석신청 지역이 구법 제90조의2 제6항 제1호에 의하여 대통령령이 정하는 지역에 속하지 않는 지역에서 채석할 경우 재해발생이 우려되거나 그에 준하는 공익상의 필요성이 있어서 채석허가를 해서는 안되는 경우를 말한다고 할 것이다.
(라) 결 론
그렇다면 이 사건 법률조항이 채석허가의 타당성 여부에 대한 판단기준으로 규정하고 있는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 어떠한 경우인지를 좀 더 명확하게 규정하고 있지 않다고 하더라도, 이 사건 법률조항의 입법경위와 입법목적, 그리고 이 사건과 관련되는 구법 제90조의2 제6항 각 호의 내용들을 종합적으로 살펴보면, “재해발생이 우려되는 등”의 경우란 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 대통령령으로 정하지 아니한 지역에서 채석으로 인하여 재해발생이 우려되거나 그에 준하는 공익상 필요가 있는 경우를 말한다고 일반 국민이 충분히 예측할 수 있다고 할 것이다.
그러므로 이 사건 법률조항이 채석허가의 타당성 판단 기준이 되는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우에 대한 기준이나 범위를 설정함이 없이 전적으로 행정청의 판단에 일임한 것이라고 볼 수 없다.
따라서 이 사건 법률조항은 명확성의 원칙에 위배되지 아니한다.
다.이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되는지 여부
(1)청구인의 주장
청구인은 이 사건 법률조항에서 말하는 “재해발생이 우려되는 등”의 경우가 재해발생이 우려되는 경우와 그에 준하는 경우를 의미한다면 재해발생이 우려되는 경우에 관하여는 이미 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 규정하고 있으므로, 이 사건 법률조항을 신설할 필요가 없는데도 이 사건 법률조항을 신설한 것은 주민
의 의견수렴 결과에 따라 제1호에서 규정한 공익상 필요 외의 다른 사유로도 채석허가를 거부할 수 있도록 규정한 취지이므로, 이 사건 법률조항은 헌법상 기본권제한의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 과잉금지의 원칙에 위반된다고 주장한다.
(2)청구인의 주장에 대한 판단
그런데 위에서 본 바와 같이, 이 사건 법률조항은 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 규정하는 채석허가 불허지역에 속하는 지역이 아니라고 하더라도, 재해발생이 우려되는 경우와 이에 준하는 공익상 필요가 있을 때에는 허가를 거부할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.
다시 말해서 이 사건 법률조항은 구법 제90조의2 제6항 제1호에서 규정한 공익상 필요 외의 다른 사유로 채석허가를 거부할 수 있도록 규정한 것이 아니라, 제1호에서 규정하고 있는 지역이 아닌 곳에서 채석이 이루어질 경우 이에 대한 채석허가기준을 마련하고 있는 것이다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 구법 제90조의2 제6항 제1호와는 전혀 다른 대상을 규율하고 있으므로 청구인의 주장은 타당하지 아니하며, 헌법상 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
(3)청구인의 주장에 대한 선해
그러나 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배된다는 청구인의 주장을, 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 헌법상 재산권이나 직업수행의 자유를 침해한다는 주장으로 선해할 수도 있으므로 이에 대하여 간략히 살펴본다.
라.이 사건 법률조항이 청구인의 헌법상 재산권과 직업수행의 자유를 침해하는지 여부
(1)이 사건 법률조항이 청구인의 헌법상 재산권을 침해하는지 여부
(가)헌법 제23조 제1항 본문은 “모든 국민의 재산권은 보장된다.”고 규정하여 재산권을 기본권으로 보장하고 있으나, 동 항 단서는 “그 내용과 한계는 법률로 정한다.”고 하여 법률로 재산권을 규제할 수 있음을 명백히 하고 있을 뿐만 아니라, 동 조 제2항은 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”라고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성도 강조하고 있다. 그런데 재산권을 제한하는 입법은 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지원칙을 준수해야 하고 본질적인 내용을 침해해서는 안된다(헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771, 798; 2002. 8. 29. 2000헌마556 , 판례집 14-2, 185, 198 참조).
(나) 이 사건 법률조항이 위와 같은 재산권 보장과 관련하여 과잉금지원칙에 위배되는지 여부를 보면, 우선 무분별한 채석으로 인한 산림훼손을 방지하고 산림을 효과적으로 보존하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법목적은 공적인 이익 실현에 기여한다고 할 것이므로 헌법 제37조 제2항에서 규정하고 있는 기본권제한의 사유인 공공복리에 해당되어 그 목적정당성이 인정된다. 이어서 이 사건 법률조항이 산림 안에서 재해발생이 우려되는 경우에 채석허가를 허용하지 않는 것은 산림훼손을 방지하고 이를 효과적으로 보존하려는 입법목적 달성에 적합하며, 청구인의 재산권을 덜 제한하면서도 이 사건 법률조항이 추구하는 입법목적을 달성할 수 있는 다른 대체수단이 존재하지 아니하며, 이 사건 법률조항이 산림 안에서 자유롭게 채석할 수 있는 권리를 제한한다고 할 것이나 임야가 가지는 본래의 용도대로 임야를 계속해서 사용할 수 있으므로, 채석권에 대한 제한으로 인하여 발생하는 사적 불이익은 크지 않음에 반하여, 산림 안에서 채석을 함으로써 발생하게 될 재해를 막고 산림훼손을 방지하고자 하는 공적 이익은 훨씬 더 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되지 않으므로, 청구인의 헌법상 보장된 재산권을 침해하지 않는다.
(2)이 사건 법률조항이 헌법상 직업수행의 자유를 침해하는지 여부
(가)헌법 제15조는 ‘모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다’라고 규정하고 있는데, 이는 직업결정의 자유, 직업수행의 자유 등을 포괄하는 직업의 자유를 보장한다. 그런데 직업의 자유는 헌법 제37조 제2항에 따라 제한할 수 있으며, 직업결정의 자유에 비하여 직업수행의 자유에 대하여는 상대적으로 더욱 폭넓은 법률상의 규제가 가능하다(헌재 1993. 5. 13. 92헌마80 , 판례집 5-1, 365, 374; 2002. 12. 18. 2000헌마764 , 판례집 14-2, 856, 870 참조).
(나)이 사건 법률조항이 재해발생이 우려되는 등의 경우에 산림 안에서 채석허가를 불허하는 것이 채석업을 어느 곳에서나 자유롭게 영위할 수 있는 직업수행의 자유를 제한한다고 하더라도, 이러한 제한은, 위의 과잉금지원칙 심사에서 보는 바와, 산림 안에서 채석을 함으로써 발생하게 될 재해를 막고 산림훼손을 방지하는 공공이익의 달성을 통해서 정당화된다고 할 것이므로, 청구인의 직업수행의 자유를 침해하지 않는다.
4. 결 론
반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 윤영철(재판장) 권 성 김효종 김경일 송인준(주심) 주선회 전효숙 조대현