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판시사항
1. 민간기업을 수용의 주체로 규정한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정된 것, 이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 “제16조 제1항 제3호”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항에 위반되는지 여부(소극)
2. 민간기업에게 산업단지개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 이 사건 수용조항이 헌법 제23조 제3항의 공공필요에 위반되는지 여부(소극)
3. 이 사건 수용조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
4. 이 사건 수용조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
5. 산업단지개발사업의 범위에 있어 주된 사업에 “부대되는 사업”을 규정하고 있는 산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것) 제2조 제6항 자목(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)이 법률의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
결정요지
1. 헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 위 헌법조항의 핵심은 당해 수용이 공공필요에 부합하는가, 정당한 보상이 지급되고 있는가 여부 등에 있는 것이지, 그 수용의 주체가 국가인지 민간기업인지 여부에 달려 있다고 볼 수 없다. 또한 국가 등의 공적 기관이 직접 수용의 주체가 되는 것이든 그러한 공적 기관의 최종적인 허부판단과 승인결정하에 민간기업이 수용의 주체가 되는 것이든, 양자 사이에 공공필요에 대한 판단과
수용의 범위에 있어서 본질적인 차이를 가져올 것으로 보이지 않는다. 따라서 위 수용 등의 주체를 국가 등의 공적 기관에 한정하여 해석할 이유가 없다.
오늘날 산업단지의 개발에 투입되는 자본은 대규모로 요구될 수 있는데, 이러한 경우 산업단지개발의 사업시행자를 국가나 지방자치단체로 제한한다면 예산상의 제약으로 인해 개발사업의 추진에 어려움이 있을 수 있고, 만약 이른바 공영개발방식만을 고수할 경우에는 수요에 맞지 않는 산업단지가 개발되어 자원이 비효율적으로 소모될 개연성도 있다. 또한 기업으로 하여금 산업단지를 직접 개발하도록 한다면, 기업들의 참여를 유도할 수 있는 측면도 있을 것이다. 그렇다면 민간기업을 수용의 주체로 규정한 자체를 두고 위헌이라고 할 수 없으며, 나아가 이 사건 수용조항을 통해 민간기업에게 사업시행에 필요한 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있다는 입법자의 인식에도 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
2. 이 사건 수용조항은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 하고, 나아가 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 목적으로 하는 것이다. 산업입지가 원활히 공급된다면 산업단지의 건설이 용이해 질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제적 발전 내지 성장을 기대할 수 있다. 나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어 왔다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다.
또한, 산업입지법상 규정들은 산업단지개발사업의 시행자인 민간기업이 자신의 이윤추구에 치우친 나머지 애초 산업단지를 조성함으로써 달성, 견지하고자 한 공익목적을 해태하지 않도록 규율하고 있다는 점도 함께 고려한다면, 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 보인다.
3. 이 사건 수용조항의 입법목적은 앞서 이 사건 수용조항의 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같고, 이 사건 수용조항을 통하여
사업시행자는 협의에 응하지 않는 사람들의 토지를 시가에 따라 적절히 매수할 수 있으며, 이에 따라 사업을 원활하게 진행할 수 있을 것이므로 위 수용조항은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단임이 인정된다. 산업입지법상 사업시행자에게도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어지고, 산업단지로 지정된 토지가 사후에 산업단지에서 제외되거나 아니면 산업단지로서의 효용을 상실하게 되면 환매권이 발생하는 점, 사업시행자는 피수용권자에게 정당한 보상을 지급해야 하는 점, 산업입지법상 수용에 이르기까지의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행되도록 보장되는 점, 우리 법제는 구체적인 수용처분에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련하고 있는 점, 수용대상의 범위도 필요한 범위를 넘는다고 보이지 아니하는 점 등에 비추어 이 사건 수용조항이 피수용자의 재산권을 필요 이상으로 과도하게 제한한다고 할 수 없고, 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성을 감안한다면 이 사건 수용조항이 공익과 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기도 어렵다.
4. 비록 이 사건 수용조항은 수용에 앞서 일정한 토지취득 요건 등을 부과하는 여타의 법률들과 달리, 그러한 요건을 두지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있으나, 이 사건 수용조항이 추구하고 있는 산업단지의 개발, 국가 및 지역 산업의 발전, 고용 창출, 산업의 전국적 분산 및 국토의 균형발전 등의 내용에 비추어 산업입지법은 여타의 법률들과 상이한 공익적 목적과 내용을 가진다고 할 수 있고, 아울러 산업입지법에서도 사업시행자에게는 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어진다는 점 등을 함께 고려한다면, 이 사건 수용조항을 두고 자의적인 차별로서 평등권을 침해하였다고 하기는 어렵다.
5. 이 사건 정의조항에서의 “부대되는 사업”이란 산업입지법 제2조 제6호의 가목 내지 아목과 같은 주된 사업에 덧붙여서 시행되는 사업임을 조문의 구조 및 어의에 비추어 예측할 수 있고, 주된 항목을 먼저 나열한 후 최종 항목에서 앞선 항목에 ‘부대되는’ 업무 혹은 사업으로 규율하는 방식은 여타의 법률들이 보편적으로 취하고 있는
규범 형식인 만큼 명확성이 부족하다고 보기 어려우며, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 위 조항의 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있다 할 것이다.
재판관 김종대의 반대의견
민간기업이 수용의 주체가 되는 경우는 국가가 수용의 주체가 되어 그 수용의 이익을 공동체 전체의 것으로 확산시키는 역할을 자임하는 경우와 비교하여 수용의 이익이 공적으로 귀속될 것이라는 보장이 힘들다는 점에서, 그와 같은 수용이 정당화되기 위해서는 당해 수용의 공공필요성을 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치가 수반되어야만 한다. 이를테면, 해당 사업의 수용으로 인한 개발이익에 대하여 지속적인 환수조치를 보장한다거나 그 기업의 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하고 해당 지역민들에 대한 의무적인 고용할당제를 실시한다거나 하는 조치 등을 부가함으로써 수용을 통해 맺게 된 풍성한 과실을 수용자와 피수용자를 포함한 공동체가 함께 향유하도록 제도적으로 규율하여야 하는 것이다. 이러한 법적·제도적 보완이 행하여 지지 않는 한, 이 사건 조항들에 따른 민간기업에 의한 수용은 우리 헌법상 재산권 보장의 가치와 부합되기 어렵다.
또한, 부득이 이 사건 조항들에 따라 민간기업에게 수용권한을 부여할 경우라도, 수용재결에 이르기 전까지 사업시행자에게 미리 일정한 비율의 토지를 매수할 것을 법적 요건으로 규정하는 등과 같이, 사업시행자의 일방적인 의사에 의해 토지소유자의 재산권이 상실되는 것을 완화할 수 있는 여러 방도를 모색하는 일도 충분히 가능하다 할 것이나 이러한 입법적 고려가 부재한 점은 헌법상 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 않는다.
심판대상조문
산업입지 및 개발에 관한 법률(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1.～ 5. 생략
6. “산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각목의 사업을 말한다.
가.～아. 생략
자. 기타 가목 내지 아목의 사업에 부대 되는 사업
산업입지 및 개발에 관한 법률(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정된 것) 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리(이하 “토지 등”이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다.
②～④ 생략
참조조문
참조판례
1. 헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10 , 판례집 19-1, 482, 500
5. 헌재 2008. 11. 27. 2007헌바51 , 판례집 20-2하, 273, 280
당사자
청 구 인 우○규 외 2인
청구인들의 대리인 변호사 김영일
김·장 법률사무소
담당변호사 황정근 외 4인
법무법인(유) 로고스
담당변호사 권순욱
당해사건대전지방법원 2006구합2239 수용재결처분취소
주문
‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것) 제2조 제6항 자목, ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정된 것) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 “제16조 제1항 제3호”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구외 ○○전자 주식회사는 2004. 2. 23. 아산시장에게 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제11조 및 같은 법 시행령 제13조에 의하여 충청남도 아산시 탕정면 ○○리, □□리, △△리 일원 토지 3,261,281㎡에 대하여 ‘산업단지 지정승인 요청서’를 제출하였고, 아산시장은 2004. 4. 19. 요청서에 대한 의견서 등을 첨부하여 위 요청서를 충청남도지사에게 전달하였다. 이에 충청남도지사는 2004. 7. 31. ○○전자를 사업시행자로 하여 아산시 탕정면 ○○리, □□리, △△리 일원 토지 2,113,759㎡를 ‘탕정 제2일반지방산업단지’로 지정 승인한 후, 2004. 8. 5. 산업입지법 제7조의3의 규정에 따라 충청남도 고시 제2004-159호로 이를 고시하였다.
(2) 청구인들은 위 산업단지 내에 토지를 소유하고 있는 토지소유자들인바, 위 산업단지 내에 위치한 청구인들 소유의 토지가 위 고시에 따라 수용대상토지로 지정되었다. ○○전자는 청구인들과 위 토지의 취득 등에 대하여 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하여 충청남도지방토지수용위원회에게 재결을 신청하였고, 충청남도지방토지수용위원회는 2006. 5. 22. 위 토지 및 그 지상물에 대하여 수용재결하였다.
(3) 이에 청구인들은 2006. 7. 24. 대전지방법원에 충청남도지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며(대전지방법원 2006구합2239), 위 소송계속 중 산업입지법 제11조 제1항 등이 헌법 제23조 제3항, 제37조 제2항 등에 위반되고, 산업입지법 제2조 제6호 자목이 명확성의 원칙에 반한다는 이유로 위헌법률심판제청신청(대전지방법원 2005아163)을 하였으나, 2007. 9. 19. 기각되자, 같은 해 10. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
청구인들은 산업입지법 제2조 제6호 자목, 제11조 제1항ㆍ제3항, 제16조 제1항 제3호, 제22조 제1항ㆍ제2항의 위헌 여부를 심판대상으로 구하고 있다. 그러나 청구인들 주장의 요체는 산업단지 개발의 명목으로 민간기업에게 수용권을 부여하고 있는 해당 법률조항의 위헌 여부에 있는바, 산업입지법 제11조 제1항ㆍ제3항 제16조 제1항 제3호, 제22조 제2항은 당해 수용사건과 직접적으로 연관이 있다고 할 수 없거나 이에 대하여 청구인들이 고유한 위헌 주
장을 적극적으로 하고 있지 않다고 보이므로, 이 사건 심판대상은 산업입지법 제2조 제6호 자목(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다) 및 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 “제16조 제1항 제3호”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)의 위헌여부로 한정함이 상당하다. 그 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.
[심판대상조항]
산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
6.“산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각 목의 사업을 말한다.
자.기타 가목 내지 아목의 사업에 부대되는 사업
산업입지법(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정된 것) 제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호의 규정에 의한 사업시행자를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지·건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권·어업권·물의 사용에 관한 권리를 수용 또는 사용할 수 있다.
제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.
3.당해 산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자 또는 당해 산업단지개발계획에서 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자
[관련규정]
별지의 기재와 같다.
2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각 이유 및 이해관계인의 의견요지
가. 청구인들의 주장요지
(1) 헌법 제23조 제3항이 ‘공공필요성’이 있는 경우에 한하여 재산권을 수용할 수 있다고 규정하고 있음에도 불구하고, 이 사건 수용조항은 민간기업이 단지 산업단지를 조성한다는 이유만으로도 다른 사인의 토지를 수용하도록 하고 있다. 생존배려형 민간기업이 아닌 영리적 민간기업의 경우 이윤 추
구가 목적이고, 설사 그 경제활동으로부터 세수의 증가 등이 산출된다 하더라도 이를 근거로 공공필요성에 부합한다고 보기 어려우며, 개발로부터 창출되는 이윤에 대한 환수규정조차 두지 않고 있는 점에서 이 사건 수용조항은 공공필요성을 결여한 것이라 할 수 있으므로 이는 헌법 제23조 제3항에 위반되고, 가사 공공필요성이 있다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다.
또한, 공익사업을 시행하는 사업시행자라 하더라도 민간기업의 경우에는 이윤추구를 궁극적인 목표로 하고 있기 때문에 국가 또는 지방자치단체, 공법인이 사업시행자가 되는 경우와 비교하여 토지수용권을 부여함에 있어 더욱 엄격한 기준이 적용되어야 하지만, 도시 및 주거환경정비법, 기업도시개발 특별법 등이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어서 적게는 사업대상 토지의 50% 이상을, 많게는 67% 이상의 토지를 협의매수하는 때에, 그리고 토지소유자 총수의 50% 이상 내지 80% 이상의 동의를 얻는 때에 비로소 일방적인 토지수용권을 부여하고 있는데 반하여, 산업입지법에서는 사업시행자가 된 민간기업에게 일정한 토지취득조건을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있는바, 이에 따라 다른 법률들과 비교할 때 단지 산업입지법이 적용되는 산업단지로 지정되었다는 이유만으로 산업단지 내 토지소유자들은 수용에 의해 토지소유권을 상실당할 위험이 더 크다고 할 것이므로, 이 또한, 헌법 제23조 제3항 위반이며, 나아가 합리적인 근거가 없는 차별로서 헌법상 평등권에 위배되는 것이다.
한편, 청구인들은 자신 소유의 토지에서 농사를 지으며 평화로운 삶의 여유를 누리면서 노후를 보낼 권리, 즉 헌법상 행복추구권, 거주이전의 자유가 있는바, 이 사건 수용조항으로 인하여 위와 같은 기본권이 침해된다.
(2) 이 사건 정의조항은, ‘부대되는 사업’의 개념이 지극히 모호하여, 법률의 명확성원칙에 반한다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유요지
(1) 이 사건 수용조항은, 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 것이므로 공공필요성이 인정되고, 공공필요성이 인정되는 이상 사업시행자가 민간기업이라 하더라도 헌법 제23조 제3항에 반한다고 할 수 없다.
또한, 위 수용조항은, 산업입지법의 입법목적을 실현하기 위한 것으로서 목
적이 정당하고, 산업단지를 개발함에 있어 사업시행자를 국가나 지방자치단체로 제한할 경우 예산상의 어려움이나 기업들의 입주에 대한 불투명성 등의 문제들이 발생할 수 있으므로 산업단지의 최종 수요자로 하여금 직접 개발하도록 하는 것이 효율적일 수 있다는 점, 산업입지법은 산업단지를 개발할 수 있는 민간기업의 자격을 제한하고 있고 사업시행자인 민간기업의 이윤추구를 적절히 제한할 수 있는 방법도 규정하고 있다는 점 등에 비추어 보면 방법의 적정성 또한, 인정되므로, 이를 두고 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 할 수 없고, 따라서 이 사건 수용처분에 의해 청구인들의 토지가 수용되어 거주를 옮겨야 하는 등의 불편이 초래된다 하더라도 이는 행복추구권 또는 거주이전의 자유를 침해하지 않는다.
산업입지법상 산업단지개발사업은 공공의 필요성이 강하고, 민간기업의 이윤추구를 제한할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있을 뿐 아니라, 민간기업의 토지수용권에 일정한 제한을 두고 있는 도시 및 주거환경정비법 등과는 그 입법목적이 서로 다르므로, 이 사건 수용조항이 토지수용권을 행사함에 있어 다른 법률과 같은 제한을 두고 있지 않다고 하여 이를 합리적 근거 없는 차별이라 할 수 없다.
(2) 이 사건 정의조항은, 산업단지를 개발함에 있어 필요한 모든 개별적 시설들에 관하여 상세히 규정하고 있지 않으나, 이 조항에서의 ‘부대되는 사업’이란 공장용지조성사업 등에 수반되는 사업으로서 산업단지개발사업의 시행을 위하여 필요한 사업이라고 충분히 예측할 수 있으므로, 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
다. 이해관계인 ○○전자 주식회사 및 충청남도지방토지수용위원회의 의견요지
(1) 산업입지법의 입법목적이 공익을 달성하기 위한 것인 이상 민간기업이 사업시행자가 된다고 하여 그 산업단지개발사업의 공익성이 달라진다고 볼 수 없다는 점, 산업입지법의 기본 정신은 민간기업의 영리추구와 공공필요의 조화를 통하여 민간기업에 의한 산업단지 개발과 국가경제의 발전이라는 공익을 모두 달성하고자 함에 있다는 점, 산업입지법은 민간기업이 사업시행자가 됨으로써 발생할 수 있는 문제점들을 해결할 수 있는 다양한 법적 장치들을 두고 있다는 점 등에 비추어 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
또한, 헌법 제23조 제3항은 “일정비율 이상의 토지를 협의취득할 것” 등을
요건으로 하고 있지 않고, 민간기업의 토지수용권 행사에 일정한 제한을 두고 있는 다른 법률과 산업입지법은 제정 목적, 규율 대상 사업, 공익성의 정도가 달라 다른 법률과 토지수용권의 요건이 상이하게 규정된 이 사건 수용조항에는 합리적 이유가 있다 할 것이므로, 이 조항의 적용을 받는 청구인들이 평등권을 침해받는다고 볼 수도 없다.
이 사건 수용처분으로 인하여 청구인들이 거주이전의 자유를 제약당한 것은, 토지수용의 경우에 언제나 발생하는 문제일 뿐이고, 이 사건 수용조항이 재산권 및 평등권을 침해하지 않는 이상 행복추구권이나 거주이전의 자유 역시 침해하지 않는다.
(2) 이 사건 정의조항은, 다른 규정과의 상호관계를 고려하는 등의 해석을 통해 그 의미를 확정할 수 있는 경우에 해당하고, 우리나라 현행법 가운데 각종 사업에 대한 정의규정을 둔 상당수의 법률들이 이 사건 정의조항과 같은 형식을 취하고 있다는 점에서 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
라. 이해관계인 건설교통부장관의 의견요지
법원의 위헌제청신청기각 이유 및 ○○전자 주식회사, 충청남도지방토지수용위원회의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 이 사건 수용조항에 대한 판단
(1) 헌법 제23조 제3항 등 위배 여부
청구인들은, 이 사건 수용조항이 영리적 활동을 목적으로 하는 민간기업에게 산업단지를 조성하기 위하여 토지를 수용하도록 하고 있으므로 수용의 주체를 국가로 상정한 헌법 제23조 제3항에 위배되고, 공공필요성을 갖추지 못하였으며, 가사 공공필요성이 있다 하더라도 헌법 제37조 제2항에 반한다는 등의 주장을 하였다. 이에 대해 아래에서 순차로 살펴본다.
(가) 민간기업에 의한 수용 자체의 위헌 여부
1) 헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 이는 재산의 수용과 관련하여 그 수용의 주체가 국가 등에 한정되어야 하는지, 아니면 민간기업에게도 허용될 수 있는지 여부에 대하여 헌법이라는 규범적 층위에서는 구체적으로 결정된 내용이 없다는 점을 의미하는 것이다. 따라서 위 수용 등의 주체를 국가 등의 공적 기관에 한정하여 해석할 이유가 없다.
위 헌법조항의 핵심은 당해 수용이 공공필요에 부합하는가, 정당한 보상이
지급되고 있는가 여부 등에 있는 것이지, 그 수용의 주체가 국가인지 민간기업인지 여부에 달려 있다고 볼 수 없다. 가령, 공공필요가 있는 사업으로 인정되어 국가가 토지를 수용하는 것이 문제되지 않는 경우라면, 같은 사업에서 민간기업이 수용권을 갖는다 하여 그 사업에서의 공공필요에 대한 판단이 본질적으로 달라진다고 할 수 없는 까닭이다.
또한, 이 사건과 같이 민간기업이 수용의 주체가 되는 경우라 하더라도, 그 민간기업에게 수용권을 부여하는 것은 산업단지 지정처분 등을 행하는 국가 내지 지방자치단체 등이라 할 수 있는바, 이는 궁극적으로 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가와 같은 공적 기관에게 유보되어 있음을 의미하는 것이다. 국가 등의 공적 기관이 직접 수용의 주체가 되는 것이든 그러한 공적 기관의 최종적인 허부판단과 승인결정 하에 민간기업이 수용의 주체가 되는 것이든, 양자 사이에 공공필요에 대한 판단과 수용의 범위에 있어서 본질적인 차이를 가져올 것으로 보이지 않는다. 해당 사업의 공공필요성을 판단하고 수용의 가부를 검토하는 전반적인 절차 속에서 국가 등의 공적 기관이 주도적인 역할과 최종적인 결정권한을 보유하는 한, 비록 민간기업이 수용의 주체가 된다 할지라도 이는 위와 같은 국가 등의 결정에 대한 구체적인 실행에 불과한 까닭이다. 다만, 수용의 이익이 공적 기관이 아닌 영리추구가 목적인 민간기업에게 우선적으로 귀속되는 경우라면, 비록 그것이 공공필요성을 가진다 할지라도 애초의 공익적 목표가 민간기업의 과도한 사리추구에 의해 해태되지 않도록 제도적으로 규율함이 상당한바, 이 점에 대해서는 뒤에서 다시 살피도록 할 것이다.
2) 오늘날 우리 산업의 규모는 과거와는 비교할 수 없을 정도로 성장하였고, 국가적 산업정책은 그 공동체의 경제적 진로를 결정하는 중대한 문제라 할 수 있는 만큼 산업단지의 개발에 투입되는 자본 역시 대규모로 요구될 수 있다. 이러한 경우 산업단지를 개발함에 있어서 사업시행자를 국가나 지방자치단체로 제한한다면 예산상의 제약으로 인해 개발사업의 추진에 어려움이 있을 수 있다. 또한, 만약 국가에서 산업단지를 개발한 후 기업들에게 이를 공급하는 이른바 공영개발방식만을 고수할 경우, 막대한 공적 자본을 투자하여 산업단지를 개발한다 하더라도 실수요기업의 의도에 부합하지 않게 될 수 있고, 이에 따라 기업들의 입주가 원활하지 않게 될 수 있는 등 수요에 맞지 않는 산업단지가 개발되어 자원이 비효율적으로 소모될 개연성이 있다. 기업으로 하여금 산업단지를 직접 개발하도록 한다면, 기업들의 참여를 유도할 수
있는 측면도 있을 것이다.
산업입지법의 입법목적을 달성하기 위하여 민간기업에게 산업단지의 개발 권한을 부여한 이상, 그 개발이 효과적으로 진행되기 위하여 사업시행자에게 토지 수용권이 필요하다면 이를 인정하는 것이 산업입지법의 입법취지에 부합한다 할 것이며, 다른 한편, 민간기업의 지정신청에 의하여 시ㆍ도지사가 일반산업단지를 지정하는 경우 고시의 방법을 통한 통지, 주민 및 관계전문가 등의 의견제출의 기회부여, 국토해양부장관의 지정승인을 위한 산업입지정책심의회의 심의 등이 보장되어 있는 등 산업단지 지정의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행됨은 우리 재판소가 이미 별개의 사건(헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10 , 판례집 19-1, 482, 500)을 통해 확인한 바 있고, 우리 법제는 이 사건에서의 지정처분이나 수용처분 등과 같은 구체적 행정행위에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련해 두고 있다.
3) 이상의 내용들을 종합적으로 고려해 볼 때, 민간기업을 수용의 주체로 규정한 자체를 두고 위헌이라고 선언할 수 없고, 나아가 이 사건 수용조항이 공익목적을 위해 산업단지를 개발함에 있어서 사업시행자로 지정된 민간기업이 사업시행에 필요한 경우 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있다는 입법자의 인식에도 합리적인 이유가 있다고 보인다.
(나) 공공필요성 인정 여부
1) 이 사건 수용조항은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 하고(산업입지법 제1조), 나아가 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 목적으로 하는 것이다{산업입지법 제2조 제5호 나목 (1)}.
산업단지라 함은, 공장·지식산업관련시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·지원·정보처리·유통 시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거·문화·환경 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지를 의미하는바, 산업입지가 원활히 공급된다면 산업단지의 건설이 용이해 질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제적 발전 내지 성장을 기대할 수 있다.
1960년대 초 경제개발계획의 추진과 더불어 시작된 산업단지 개발은 지난 세월 동안 우리나라 산업정책의 중추적인 역할을 수행해 왔다. 산업단지 개발을 통하여 국가는 기반시설 등을 구비한 부지를 개별기업들에게 공급할 수 있
었으며, 이로써 기업 활동을 촉진할 수 있었다. 산업단지가 개발됨에 따라, 개별기업의 입장에서는 독자적으로 확보하기 어려운 시설들을 비교적 쉽게 이용할 수 있었고, 국가의 입장에서는 기업의 활동과 경쟁력의 제고를 통하여 국가 및 지역의 산업을 발전시키며 이로써 고용을 창출하고 산업을 전국적으로 분산시켜 국토의 균형발전을 유도할 수 있었다. 또한, 산업단지는 공업용 토지이용의 난개발을 방지하고 신규 및 이전공장의 집단화에 기여함으로써, 친환경적인 국토의 이용과 규모의 경제를 실현하는 데에도 큰 역할을 수행하였다.
나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 역사적으로 반추해 본다면, 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어 왔다는 점을 부인할 수 없다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다.
2) 한편, 앞서 언급한 내용과 같이, 국가와 달리 민간기업은 경제 활동의 근본적인 목적이 이윤을 추구하는 일에 있으므로, 이윤의 추구라는 사익에 매몰되어 민간기업의 활동으로부터 획득될 수 있는 공익이 현저히 훼손된다거나 소실되는 경우라면, 그와 같은 입법은 헌법 제23조 제3항에 위반될 소지가 있다 할 수 있다. 그러나 산업입지법상 다음 규정들의 내용에 비추어, 산업단지개발사업의 시행자인 민간기업이 자신의 이윤추구에 치우친 나머지 애초 산업단지를 조성함으로써 달성, 견지하고자 한 공익목적이 해태되지 않도록 하는 제도적 규율이 결여되어 있다고 보기 어렵다.
산업입지법에 따르면, 사업시행자가 산업단지개발사업을 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 하고(동법 제37조 제1항), 실시계획 승인권자는 준공검사 결과 실시계획대로 완료되지 아니한 때에는 지체없이 보완시공 등 필요한 조치를 명하여야 하며(동조 제4항), 산업단지에 입주하는 기업은 특별한 사유가 없는 한 이주자 또는 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다(동법 제36조 제2항). 한편, 만일 사업시행자가 사업지역 내의 토지ㆍ시설 등을 분양ㆍ임대ㆍ양도하려는 때에는 처분계획을 작성하여 ‘산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률’ 제30조에 따른 관리기관과 협의하여야 하며(동법 제38조 제1항), 산업단지관리기본계획을 준수하여야 한다(동법 제38조의2). 이 과정에서 분양가격은 사업시행자가 임의대로 정할 수 없는바, 산업시설용지로 분양할 경우 조성원가 내지 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 결정되는데, 이 때 적정이윤은
일정한 범위를 벗어날 수 없도록 규범화되어 있고(동법 시행령 제40조 제1항, 제2항), 산업시설용지 외의 용도로 공급하는 용지의 분양가격은 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제2조 제9호의 규정에 의한 감정평가업자가 행한 감정평가액으로 규정되어 있다(동조 제6항). 다른 한편, 산업단지가 개발된 후 산업구조의 변화, 도시지역의 확산 및 산업시설의 노후화 등으로 산업단지의 재정비가 필요한 경우, 산업단지지정권자는 직접 또는 지식경제부장관 및 관계 중앙행정기관의 장이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 요청에 의하여 산업단지재정비사업을 실시할 수 있고(동법 제38조의3), 산업입지법은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)을 준용함으로써, 산업단지로 지정된 토지가 사후에 산업단지에서 제외되거나 아니면 산업단지로서의 효용을 상실하게 되면 환매권이 발생하도록 예정하고 있다(동법 제22조 제4항).
3) 이상의 입법취지를 고려함과 동시에, 공익성이 해태되지 않도록 보장하려는 제도적 장치들을 두루 살핀다면, 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 보인다.
(다) 과잉금지원칙 위배 여부
1) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
이 사건 수용조항의 입법목적은 앞서 이 사건 수용조항의 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같고, 이는 공공복리를 추구하기 위한 정당한 입법적 목적임을 알 수 있다. 그리고 이 사건 수용조항을 통하여 사업시행자는 협의에 응하지 않는 사람들의 토지를 시가에 따라 적절히 매수할 수 있고, 이에 따라 사업을 원활하게 진행할 수 있을 것이므로 위 수용조항은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단임이 인정된다.
2) 피해의 최소성
가) 다음과 같은 내용을 감안할 때, 이 사건 수용조항이 피수용자의 재산권을 필요이상으로 과도하게 제한한다고 보이지 아니한다.
산업입지법에서 수용과 관련하여 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법이 준용되므로(산업입지법 제22조 제4항) 산업입지법상 사업시행자에게도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어지고(공익사업법 제16조), 또한 앞서 본 바와 같이 산업단지로 지정된 토지가 사후에 산업단지에서 제외되거나 아니면 산업단지로서의 효용을 상실하게 되면 환매권이 발생되어 원소유자의 권
리가 회복되도록 보장하고 있다(동법 제22조 제4항). 사업시행자의 재결신청에 의해 수용이 발생한다 하더라도 사업시행자는 피수용권자에게 정당한 보상(헌법 제23조 제3항)을 지급해야 하고, 앞서 본 바와 같이 산업입지법상 수용에 이르기까지의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행되도록 보장되고 있는바 이로써 산업단지 개발과 관련하여 다양한 이익 내지 의견들이 개진되고 고루 반영될 수 있도록 제도적 절차를 규정하고 있다. 나아가 앞선 내용처럼 우리 법제는 구체적인 수용처분에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련해 두고 있기도 하다.
나) 한편, 이 사건 수용조항에 의한 수용대상의 범위도 필요한 범위를 넘는다고 보이지 아니한다. 이 사건 수용조항은 “산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리”를 수용의 대상으로 규정하고 있고, 아울러 이 경우의 산업단지는 “공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·자원비축시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·정보처리·유통시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거·문화·의료·관광·체육·복지시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지”를 의미하는바(산업입지법 제2조 제5호), 공장·지식산업관련시설 등은 산업단지의 핵심 부분이라 할 수 있고, 이와 관련된 교육·연구시설 등 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거·문화·의료시설 등은 산업단지가 여타의 외부 시설 내지 기관에 의존함으로써 효과적으로 기능하지 못할 우려를 줄이고 유기적인 단위로서 자신의 핵심적인 과업을 효율적으로 수행할 수 있도록 보장한다는 맥락에서 필요성이 있다고 판단되는 시설이라는 점에서 산업단지의 취지상 합리적인 범위내로 보인다. 따라서 산업입지법상 민간기업인 사업시행자에게 부여된 토지수용권의 범위는 앞서 본 산업입지법의 입법목적 내지 제정취지에 비추어 공공필요의 범위 내에 있다고 할 것이고, 이를 두고 필요한 범위를 넘는 수용권이 부여되었다고 보기 어렵다.
다) 이 사건 수용조항이 수용의 조건으로 일정한 토지취득 요건 등을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있다 하더라도 이러한 측면만으로 헌법 제23조 제3항에 반한다거나 피해의 최소성 원칙에 어긋난다고 보기 어렵다.
헌법 제23조 제3항은 공용수용의 법률적 요건으로서 “공공필요”와 “정당한
보상”을 규정하고 있으므로, 수용의 가부(可否)는 마땅히 위 두 요건이 충족되는지 여부에 의해 결정되어야 한다. 따라서 공공필요가 인정되지 않는 사업이라면 그 사업시행자가 일정한 토지취득 요건을 충족한다 하더라도 그에게 수용권을 부여해서는 안 되며, 반대로 공공필요가 크게 인정되는 사업이라면 비록 그 사업시행자에게 일정한 토지취득 요건이 부과되지 아니한다 하더라도 수용권이 부여될 수 있다. 토지 수용에서의 일정한 토지취득 요건은, 보다 폭넓은 국민들의 의사에 기반하여 수용절차의 수월한 추진을 도모한다거나 수용권한의 남용을 방지하기 위한 정책적인 맥락에서 이해되어야 하는바, 이를 결여한 것 자체만으로 그 법률을 위헌이라고 하기 어렵다.
3) 법익의 균형성
또한, 우리 국가공동체에서 산업단지가 수행해 온 역할 등을 감안할 때 이 사건 수용조항으로써 추구되는 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성은 작지 않다고 할 것이며, 비록 이 사건 수용조항으로 피수용권자의 재산권이 다소 제한된다 하더라도 수용에 이르기까지의 제도적 절차 및 보상 제도 등을 종합적으로 고려할 때 그 제한의 정도가 이 사건 수용조항에 의하여 보장되는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 수용조항은 공익과 사익간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로, 법익의 균형성의 원칙에 반하지 아니한다.
4) 소 결
따라서 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항 및 제37조 제2항에 위반된다고 볼 수 없다(이상의 논거들에 비추어, 위 조항으로 인하여 거주이전의 자유 및 행복추구권이 침해되었다는 취지를 주된 논지로 삼는 청구인들의 주장도 마찬가지로 이유없다 할 것이다.).
(라) 기타 주장에 관한 판단
청구인들은 민간기업 사업시행자가 일반지방산업단지를 개발하는 경우 개발이익의 환수제도가 없으므로 이는 위헌이라고 주장하나, ‘개발이익환수에 관한 법률’ 제5조 제1항 제2호 및 동법 시행령 [별표1]에 의하면 일반지방산업단지 개발사업은 개발부담금 부과대상인 사업에 해당하므로 사업시행자에게 개발이익이 존재하는 경우에는 사업시행자로 하여금 개발부담금을 부과하는 등의 수단도 마련되어 있으므로, 이 부분 청구인들의 주장 역시 더 나아가 살펴볼 것 없이 이유없다.
다른 한편, 청구인들은 이 사건 수용조항으로 말미암아 사업시행자가 필요
한 범위를 넘은 수용권을 행사하였으므로 위 수용이 과잉금지의 원칙에 반한다고 주장하고 있으나, 청구인들의 주장 이유는 이 사건에서의 지정 및 수용처분이 재량권을 일탈하였다는 등의 위법성의 이유는 될 수 있을지언정, 이 사건 수용조항의 위헌이유로 볼 수 없으므로 이 부분 청구인들의 주장도 역시 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유없다.
(2) 평등권 침해 여부
청구인들은, ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘기업도시개발 특별법’ 등이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어 일정비율 이상의 토지취득 등을 요구하고 있는데 반하여, 이 사건 수용조항에서는 일정한 토지취득 요건 등을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있는바, 이로 인해 다른 법률들과 비교할 때 산업입지법상 산업단지 내 토지소유자들은 수용에 의해 토지소유권을 상실당할 위험이 더 크므로, 이는 합리적인 근거가 없는 차별로서 헌법상 평등권을 침해하는 것이라고 주장한다.
그러나 앞서 본바와 같이, 토지 수용에서의 일정한 토지취득 요건은 보다 폭넓은 국민들의 의사에 기반하여 수용절차의 수월한 추진을 도모한다거나 수용권한의 남용을 방지하기 위한 정책적인 맥락에서 이해되어야 하는바, 따라서 토지 수용시 일정한 토지취득 요건을 부과할 것인가 아닌가 여부는 해당 사업의 공공필요성에 근거한 입법자의 정책적 판단에 맡겨져 있다고 할 것이다.
이 사건 수용조항으로 돌아와 살핀다면, 이 사건 수용조항은 국민 경제의 건전한 발전이라는 목적을 위해 산업단지개발이라는 특정한 필요의 범위내에서 토지수용권을 부여하고 있고, 앞서 본 바와 같이 산업단지 개발은 그간 우리나라 산업정책의 중추적인 역할을 수행해 왔고 이를 통해 국가 및 지역의 산업을 발전시키고 고용을 창출하며 산업의 전국적 분산을 통해 국토의 균형발전을 유도할 수 있었다는 점에서 산업입지법은 청구인들 주장과 같은 여타의 법률들과 상이한 공익적 목적과 내용을 가진다고 할 수 있고, 아울러 산업입지법에서도 사업시행자에게는 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어진다는 점(공익사업법 제16조) 등을 함께 고려한다면, 비록 이 사건 수용조항이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어 일정비율 이상의 토지취득 등을 요건으로 하지 않는다 하더라도, 이는 위와 같은 입법자의 합리적인 판단에 기인한 것으로서 이와 같은 취급을 두고 자의적인 차별로서 평등권을 침해하였다고 하기는 어렵다.
나. 이 사건 정의조항에 대한 판단
청구인들은, 이 사건 정의조항에서 규정한 “부대되는 사업”의 개념이 지극히 모호하여 법률의 명확성원칙에 반한다고 주장한다.
(1) 명확성의 원칙에 있어서의 심사의 강도
명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다고 할 것이다. 즉, 죄형법정주의가 지배되는 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화되어 더 엄격한 기준이 적용된다(죄형법정주의상의 명확성원칙). 그러나 일반적인 법률에서는 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않기 때문에 상대적으로 완화된 기준이 적용된다(일반적 명확성원칙)(헌재 2008. 11. 27. 2007헌바51 , 판례집 20-2하, 273, 280).
이 사건 정의조항은 그 자체가 형벌의 구성요건이 되거나 처벌의 조건을 규정하고 있는 것은 아니다. 따라서 이는 적법절차나 형사처벌에 관련된 매우 엄격한 의미의 명확성원칙이 적용되는 경우에 해당하지 아니하며, 법치국가원칙의 일반론으로 돌아가 그로부터 파생되는 일반적 명확성원칙이 적용되는 경우라 할 것이다.
(2) 구체적 판단
이 사건 정의조항에서의 “부대되는 사업”이란 산업입지법 제2조 제6호의 가목 내지 아목과 같은 주된 사업에 덧붙여서 시행되는 사업임을 조문의 구조 및 어의에 비추어 예측할 수 있고, 주된 항목을 먼저 나열한 후 최종 항목에서 앞선 항목에 ‘부대되는’ 업무 혹은 사업으로 규율하는 방식은 여타의 법률들이 보편적으로 취하고 있는 규범 형식인 만큼 명확성이 부족하다고 보기 어려우며, 설혹 위 조항에 어느 정도의 애매함이 내포되어 있다 하더라도 이는 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석으로 충분히 해소될 수 있다 할 것이므로, 위 조항의 의미는 명확성의 기준에 어긋난다고 볼 수 없고, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 위 조항의 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있다고 할 수 있다. 따라서 청구인들의 위 주장은 받아들이지 않는다.
4. 결 론
그렇다면, 이 사건 수용조항 및 정의조항은 헌법에 위반되지 아니하므로,
아래 5.와 같은 재판관 김종대의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
5. 재판관 김종대의 반대의견
나는 다수의견과 달리, 이 사건 조항들이 우리 헌법상 재산권을 침해한다고 판단하므로 아래와 같이 밝히는 바이다.
가. 헌법상 재산권 보장의 이념
재산권 보장은 사유재산제도와 경제활동에 대한 사적 자치의 원칙을 기초로 하는 자본주의 시장경제질서를 기본으로 하여 국민 개개인에게 자유스러운 경제활동을 통하여 생활의 기본적 수요를 스스로 충족시킬 수 있도록 하고 사유재산의 자유로운 이용·수익과 그 처분 및 상속을 보장해 주는 것이다. 이는 이러한 보장이 자유와 창의를 보장하는 지름길이고 궁극에는 인간의 존엄과 가치를 증대시키는 최선의 방법이라는 이념을 배경으로 하고 있다(헌재 1993. 7. 29. 92헌바20 , 판례집 5-2, 36, 44 등 참조).
이와 같은 재산권 보장의 정신은 근대 입헌주의의 잉태기라 할 수 있는 영국의 권리청원 및 권리장전의 등장에서부터 중요한 내용으로 다루어져 온 이래, 근대 입헌주의 역사에서 핵심적 가치로 자리매김해 왔다. 국가는 그 자체로 자기목적적일 수 없고, 국민의 기본적 자유와 권리를 보장하기 위해 고안된 일종의 수단으로서의 성격을 갖는다는 것이 바로 오늘날 헌법에 대한 자유주의적이고 민주주의적인 이해방식일 것이며 그러한 국민의 기본적 자유 속에 재산권이 속한다는 점은 누구도 부인할 수 없다.
나. 재산권의 제한과 그 한계
그러나 재산권이라 해도 절대적으로 보호될 수는 없다. 재산권의 내용은 법률로 정해지므로 이 과정에서 입법자에게 일정한 입법재량이 부여될 수 있고, 또한, 재산권의 행사는 그 자체로 공공복리에 적합해야 한다는 헌법적 요청을 내포하고 있으므로 사회적 관련성이 큰 재산권의 행사에는 보다 폭넓은 제한이 이루어질 수 있을 것이다(헌재 2004. 10. 28. 99헌바91 , 판례집 16-2하, 104, 126-127 참조). 그리고 공공필요가 있는 경우 법률에 의하여 정당한 보상을 지급하는 대가로 재산권을 수용할 수도 있다. 하지만 이와 같은 사유 이외에, 개인의 재산권을 임의적으로 제한하거나 박탈하는 행위는 헌법적으로 금지된다. 특히 수용의 경우에는, 국민의 재산권을 직접적으로 박탈하는 것이기도 하거니와, 나아가 헌법 제10조로부터 도출되는 계약의 자유의 침해 내지, 만약 수용의 대상이 피수용자의 주거지에 해당한다면 그 수용 이후 강제적 주
거이전이라는 결과도 수반된다는 점에서 피수용자의 거주이전 자유의 침해까지 문제될 수 있는 등 사실상 많은 헌법상 가치들의 제약을 초래할 수 있으므로 이에 대한 위헌성의 검토는 신중하게 이루어져야 함이 상당하다.
다. 이 사건 조항들의 위헌성
헌법 제23조 제3항은 오직 “공공필요에 의한 재산권의 수용”을 규정하고 있다. 이에 이 사건 수용조항은 ‘국민 경제의 건전한 발전’ 등과 같은 명목을 내세움으로써 공공의 필요성을 요구하는 헌법상 요청에 부응하고자 하고 있다. 그러나 이 사건 수용조항은 그 실질이 우리 사회의 경제적 발전이라는 명분 속에 민간기업의 이윤추구를 우선적으로 보장하고자 함에 있는바, 이는 다음과 같은 이유로 헌법 제23조 제3항 및 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 해야 한다.
(1) 사경제 주체의 활동과 공공필요성
사경제 주체의 영리적 경제활동도 사회라는 공동체 속에서 이루어지는 한 간접적으로 혹은 부수적으로 공공의 필요성을 충족하는 측면이 있다.
그러나 사경제 주체의 활동은 어디까지나 자신의 영리적 활동을 우선적 목적으로 하고 그 활동에서 비롯되는 공익적 성과는 이른바 2차적인 성격에 불과하다. 이러한 경우를 역으로 접근하여 사적 경제활동이 결과적으로 공공의 필요성에 부합할 수 있다는 점을 폭넓게 인정하게 된다면, 가령 어느 개인이 가진 토지를 다른 사람이 좀 더 효율적이고 유용하게 사용함으로써 공익에 보다 크게 기여할 가능성이 있다는 이유만으로 애초 토지소유권자로부터 그 소유권을 박탈하여 언제든지 타인에게 이전할 수 있다는 식의, 우리 헌법상의 재산권 보장 정신과는 배치될 수 있는 방향으로 갈 위험이 있다. 기실 이 사건에 있어서도 ○○전자 주식회사가 이 사건 수용대상 토지를 사용하는 것이 피수용자들이 그 토지를 사용하는 것보다 경제적으로 국가 및 사회에 더 큰 이득이 있을 것이라는 점에서 그 수용이 정당화되는 구조를 지니고 있는바, 이와 같은 관념은 한편으로 우리 헌법상 개인의 재산권 보장의 정신에 반할 뿐만 아니라 국가와 힘 있는 자가 공공의 필요를 빌미로 유착되어 공평한 사회발전에 심각한 장애를 초래할 수도 있다. 그리고 이는 기본권을 최대한 보장하고 국민생활의 균등한 향상을 기하고자 하는 헌법 질서 일반에 있어서도 부정적인 결과를 가져올 수 있다.
(2) 민간기업에 의한 수용의 헌법적 요건 및 그 요건의 위반 여부
전통적으로 수용의 주체는 국가 등의 공적 기관이었다. 따라서 민간기업이 수용의 주체가 되는 일은 예외적인 현상이라 할 수 있다. 이는, 수용에 요청
되는 공공필요의 요건을 충족하기 위해서는 국가 등의 공적 기관이 이를 실행하여 수용에 따른 이익이 특정 개인이나 집단에 의해 전유되지 않고 이를 공공적으로 귀속시키거나 향유할 수 있도록 함이 상당하다는 이유에서 비롯된 것이다. 즉, 국가 등이 수용의 주체가 되는 경우라면, 그 수용의 이익이 피수용자를 포함하여 그 공동체 전체의 이익으로 귀속될 것이라는 규범적 당위와 그 기대가 피수용자로 하여금 그와 같은 수용을 감내하도록 이끄는 것이다.
이에 반해, 민간기업이 수용의 주체가 된다면 그와 같은 신뢰나 규범적 당위가 통용되기 어렵다. 수용자나 피수용자가 모두 동등한 사인이라면, 그러한 수용은 어느 사인의 재산을 다른 사인의 재산으로 강제적으로 이전시키는 것에 다름 아니게 된다. 따라서 이러한 경우는 국가가 수용의 주체가 되어 그 수용의 이익을 공동체 전체의 것으로 확산시키는 역할을 자임하는 경우와 비교하여 수용의 이익이 공적으로 귀속될 것이라는 보장이 힘들다는 점에서, 그와 같은 수용이 정당화되기 위해서는 당해 수용의 공공필요성을 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치가 수반되어야만 한다. 이를테면, 해당 사업의 수용으로 인한 개발이익에 대하여 지속적인 환수조치를 보장한다거나 그 기업의 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하고 해당 지역민들에 대한 의무적인 고용할당제를 실시한다거나 하는 조치 등을 부가함으로써 수용을 통해 맺게 된 풍성한 과실을 수용자와 피수용자를 포함한 공동체가 함께 향유하도록 제도적으로 규율하여야 하는 것이다.
비록, 다수의견이 설시하는 바와 같이, 산업입지법 및 관련 법률들이 개발이익{여기서의 개발이익이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말하는 것에 불과하다(‘개발이익환수에 관한 법률’ 제2조 제1호)}을 환수하도록 규정하고, 행정관청에 의한 나름의 감독절차를 보장하는 등의 조치를 취하고 있다 하더라도, 이것만으로 수용의 과실이 특정한 민간기업에게 일방적으로 귀속되는 것을 제어하기에는 현저히 부족하다 할 것이다.
인정되어야 하고, 마찬가지 이유로 민간기업에 의한 수용에 있어서는 그 수용의 공공필요성 역시 더욱 엄격히 제한되어야 함이 상당하다. 산업입지법이 산업단지개발사업의 범위를 매우 광범위하게 규정하고(산업입지법 제2조 제6호) 특히 동법 제2조 제6호 자목과 같이 “부대되는 사업”이라는 모호한 형식으로 규정함에 따라, 산업단지개발사업의 범위를 필요이상으로 확대하여 피수용권자의 재산권을 부당하게 침해할 우려를 항시 열어두고 있다는 점도 보완되어야 한다.
이러한 법적·제도적 보완이 행하여 지지 않는 한, 이 사건 조항들에 따른 민간기업에 의한 수용은 우리 헌법상 재산권 보장의 가치와 부합되기 어렵다.
(3) 피해의 최소성원칙 위반
그리하여 부득이 이 사건 조항들에 따라 민간기업에게 수용권한을 부여할 경우라도, 수용재결에 이르기 전까지 사업시행자에게 미리 일정한 비율의 토지를 매수할 것을 법적 요건으로 규정하는 등과 같이, 사업시행자의 일방적인 의사에 의해 토지소유자의 재산권이 상실되는 것을 완화할 수 있는 여러 방도를 모색하는 일도 충분히 가능하다 할 것이다. 여타의 법률들에서 규정된 바와 같이 민간기업이 수용권한을 행사하기 위해서는 사전에 일정한 토지취득 요건을 갖추도록 함으로써 협의에 의한 재산권 이전을 상당부분 강제할 수 있고 공익상 사업추진을 위해 부득이하게 수용을 할 경우에 조차도 피수용권자의 재산권이 일방적으로 제한되는 범위를 줄여 그 피해를 보다 최소화하려는 노력을 경주할 수도 있을 것인데, 이러한 입법적 고려가 부재한 점은 헌법상 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 않는다.
라. 결 론
재판관
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡(해외출장으로 서명날인 불능) 목영준 송두환
별지
[별지] 관련규정
산업입지법(2002. 12. 30. 법률 제6842호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
5.“산업단지”라 함은 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설·정보통신산업관련시설·자원비축시설 등과 이와 관련된 교육·연구·업무·정보처리·유통시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거·문화·의료·관광·체육·복지시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정·개발되는 일단의 토지로서 다음 각목의 것을 말한다.
가.국가산업단지：국가기간산업·첨단과학기술산업 등을 육성하거나 개발촉진이 필요한 낙후지역이나 2 이상의 특별시·광역시 또는 도(이하 “시·도”라 한다)에 걸치는 지역을 산업단지로 개발하기 위하여 제6조의 규정에 의하여 지정된 산업단지
나.지방산업단지：다음의 구분에 의한 산업단지를 말한다.
(1)일반지방산업단지：산업의 적정한 지방분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 위하여 제7조의 규정에 의하여 지정된 산업단지
(2)도시첨단산업단지：지식산업·문화산업·정보통신산업 등 첨단산업의 육성을 위하여 도시계획법에 의한 도시계획구역안에 제7조의2의 규정에 의하여 지정된 산업단지
다.농공단지：대통령령이 정하는 농어촌지역에 농어민의 소득증대를 위한 산업을 유치ㆍ육성하기 위하여 제8조의 규정에 의하여 지정된 산업단지
6.“산업단지개발사업”이라 함은 산업단지를 조성하기 위하여 시행하는 다음 각목의 사업을 말한다.
가.공장ㆍ지식산업관련시설ㆍ문화산업관련시설ㆍ정보통신산업관련시설ㆍ자원비축시설등의 용지조성사업
나.첨단과학기술산업의 발전을 위한 교육ㆍ연구시설용지조성사업
다.산업단지의 효율증진을 위한 업무시설ㆍ정보처리시설ㆍ전시시설ㆍ유통시설등의 용지조성사업
라.산업단지의 기능제고를 위한 주거시설ㆍ문화시설ㆍ의료복지시설ㆍ체육시설ㆍ관광휴양시설등의 용지조성사업 및 공원조성사업
마.공업용수와 생활용수의 공급시설사업
바.도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ궤도ㆍ운하ㆍ유수지 및 저수지건설사업
사.전기ㆍ통신ㆍ가스ㆍ유류 및 원료등의 수급시설사업
아.하수도ㆍ폐기물처리시설 기타 환경오염방지시설사업
자. 생략
제7조(일반지방산업단지의 지정) ① 일반지방산업단지는 시·도지사가 지정한다.
제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.
1.국가ㆍ지방자치단체ㆍ정부투자기관ㆍ지방공기업 또는 다른 법률에 의하여 산업단지개발사업을 시행할 수 있는 자
2.중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률에 의한 중소기업진흥공단 또는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제45조의3의 규정에 의하여 설립된 한국산업단지공단
3. 생략
4.제1호 내지 제3호에 해당하는 자가 산업단지의 개발을 목적으로 공동으로 출자하여 설립한 법인으로서 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 법인
5.제3호에 해당하는 사업시행자와 제20조의2의 규정에 의하여 산업단지개발에 관한 신탁계약을 체결한 부동산신탁회사
6.산업단지안의 토지의 소유자 또는 그들이 산업단지개발을 위하여 설립한 조합
제22조(토지수용) ④ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다.
제36조(이주대책등) ② 산업단지에 입주하는 기업은 특별한 사유가 없는 한 이주자 또는 인근지역의 주민을 우선적으로 고용하여야 한다.
제37조(개발사업의 준공인가) ① 사업시행자가 산업단지개발사업을 완료한 때에는 지체없이 대통령령이 정하는 바에 의하여 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 한다.
④ 실시계획승인권자는 제2항의 규정에 의한 준공검사결과 실시계획대로
완료된 때에는 준공인가를 하고 건설교통부령이 정하는 바에 따라 이를 공고한 후 사업시행자에게 통지하여야 하며, 실시계획대로 완료되지 아니한 때에는 지체없이 보완시공등 필요한 조치를 명하여야 한다.
제38조(개발한 토지ㆍ시설등의 처분) ① 사업시행자가 개발한 토지ㆍ시설등을 분양ㆍ임대ㆍ양도(이하 이 조에서 “처분”이라 한다)하고자 할 때에는 처분계획을 작성하여 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제30조의 규정에 의한 관리기관과 협의하여야 한다.
제38조의2(산업단지관리기본계획의 준수) 제16조의 규정에 의한 사업시행자는 개발한 토지ㆍ시설등을 처분하고자 할 때에는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의한 산업단지관리기본계획을 준수하여야 한다.
제38조의3(산업단지의 재정비) ① 산업단지지정권자는 산업구조의 변화, 산업시설의 노후화등으로 인하여 산업단지의 재정비가 필요한 경우에는 직접 또는 산업자원부장관 및 관계중앙행정기관의 장이나 시ㆍ도지사의 요청에 의하여 입주업체와 관계지방자치단체의 장의 의견을 듣고 관계행정기관의 장과 협의하여 산업단지재정비계획(이하 “재정비계획”이라 한다)을 수립ㆍ고시할 수 있으며, 재정비계획을 변경하고자 할 때에도 또한, 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다.
산업입지법 시행령(2001. 6. 30. 대통령령 제17288호로 개정되고 2007. 10. 4. 대통령령 제20317호로 개정되기 전의 것) 제19조 ② 법 제16조 제1항 제3호에서 “대통령령이 정하는 요건에 해당하는 자”라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 자를 말한다.
1.산업단지개발계획에 적합한 시설을 설치하여 입주하고자 하는 자로서 다음 각 목의 1의 경우에 해당하는 자
가.법 제2조 제6호 각목의 시설용지를 직접 개발하고자 하는 경우
나.산업단지를 개발하여 법 제2조 제6호 가목에 해당하는 시설용지(이하 “산업시설용지”라 한다)의 일부1)를 실수요 산업시설용지로 사용하고, 잔여면적을 입주를 희망하는 자에게 공급하고자 하는 경우
2.산업단지개발계획에 적합하게 산업단지를 개발할 능력이 있다고 인정되는 자로서 다음 각 목의 1에 해당하는 자
가.건설산업기본법에 의하여 일반건설업(토목공사업 및 토목건축공사업에 한한다)등록을 한 자로서 공시된 당해 연도의 시공능력평가액이 산업단지개발계획에서 정한 연평균 사업비(보상비를 제외한다)이상인 자
나.공업배치및공장설립에관한법률에 의하여아파트형공장을 설립할 수 있는 자로서 산업단지안에서 아파트형공장의 설립에 필요한 용지를 직접 개발하고자 하는 자
산업입지법 시행령(2003. 1. 14. 대통령령 제17886호로 개정된 것) 제40조(분양가격의 결정 등) ① 사업시행자가 개발된 토지 또는 시설등을 법 제38조 제1항의 규정에 의하여 산업시설용지로 분양하는 경우 그 분양가격은 조성원가로 한다. 다만, 사업시행자가 법 제16조 제1항 제3호 내지 제6호에 해당하는 자인 경우에는 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양가격을 정할 수 있다.
산업입지법 시행령(2008. 12. 31. 대통령령 제21215호로 개정된 것) 제40조(분양가격의 결정 등) ① 사업시행자가 개발된 토지 또는 시설등을 법 제38조제1항에 따라 산업시설용지로 분양하는 경우 그 분양가격은 조성원가로 한다.
② 사업시행자가 법 제16조 제1항 제3호부터 제6호에 해당하는 자인 경우에는 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양가격을 정할 수 있다. 이 경우 적정이윤은 조성원가에 100분의 15의 범위에서 국토해양부장관이 정하는 이윤율을 곱하여 산정한다.
⑥ 제1항의 규정에 의한 산업시설용지 외의 용도로 공급하는 용지의 분양가격은 ｢부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률｣ 제2조제9호의 규정에 의한 감정평가업자가 행한 감정평가액으로 한다. 다만, 분양가격을 감정평가액으로 하지 아니할 수 있는 경우와 그 분양가격은 다음 각 호와 같다.
1～4. 생략