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- 사인을 위한 수용 사건 -
(헌재 2009. 9. 24. 2007헌바114, 판례집 21-2상, 562)
이 황 희*1)
1. 민간기업을 수용의 주체로 규정한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(2001. 1. 29. 법률 제6406호로 개정된 것, 이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제22조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 “제16조 제1항 제3호”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)이 헌법 제23조 제3항에 위반되는지 여부(소극)
2. 민간기업에게 산업단지개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 이 사건 수용조항이 헌법 제23조 제3항의 공공필요에 위반되는지 여부(소극)
3. 이 사건 수용조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반되는지 여부(소극)
4. 이 사건 수용조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)
5. 산업단지개발사업의 범위에 있어 주된 사업에 “부대되는 사업”을 규정하고 있는 산업입지법(1995. 12. 29. 법률 제5111호로 개정된 것) 제2조 제6항 자목(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다)이 법률의 명확성원칙에 위반되는지 여부(소극)
산업입지법 제2조 제6호 자목(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다) 및 제22
조 제1항의 “사업시행자” 부분 중 “제16조 제1항 제3호”에 관한 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다)의 위헌여부
가. 청구외 ○○전자 주식회사는 2004. 2. 23. 아산시장에게 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제11조 및 같은 법 시행령 제13조에 의하여 충청남도 아산시 탕정면 ○○리, □□리, △△리 일원 토지 3,261,281㎡에 대하여 ‘산업단지 지정승인 요청서’를 제출하였고, 아산시장은 2004. 4. 19. 요청서에 대한 의견서 등을 첨부하여 위 요청서를 충청남도지사에게 전달하였다. 이에 충청남도지사는 2004. 7. 31. ○○전자를 사업시행자로 하여 아산시 탕정면 ○○리, □□리, △△리 일원 토지 2,113,759㎡를 ‘탕정 제2일반지방산업단지’로 지정 승인한 후, 2004. 8. 5. 산업입지법 제7조의3의 규정에 따라 충청남도 고시 제2004-159호로 이를 고시하였다.
나. 청구인들은 위 산업단지 내에 토지를 소유하고 있는 토지소유자들인바, 위 산업단지 내에 위치한 청구인들 소유의 토지가 위 고시에 따라 수용대상토지로 지정되었다. ○○전자는 청구인들과 위 토지의 취득 등에 대하여 협의를 하였으나 협의가 성립되지 아니하여 충청남도지방토지수용위원회에게 재결을 신청하였고, 충청남도지방토지수용위원회는 2006. 5. 22. 위 토지 및 그 지상물에 대하여 수용재결하였다.
다. 이에 청구인들은 2006. 7. 24. 대전지방법원에 충청남도지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며(대전지방법원 2006구합2239), 위 소송계속 중 산업입지법 제11조 제1항 등이 헌법 제23조 제3항, 제37조 제2항 등에 위반되고, 산업입지법 제2조 제6호 자목이 명확성의 원칙에 반한다는 이유로 위헌법률심판제청신청(대전지방법원 2005아163)을 하였으나, 2007. 9. 19. 기각되자, 같은 해 10. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(1) 헌법 제23조 제3항이 ‘공공필요성’이 있는 경우에 한하여 재산권을 수용할 수 있다고 규정하고 있음에도 불구하고, 이 사건 수용조항은 민간기업이 단지 산업단지를 조성한다는 이유만으로도 다른 사인의 토지를 수용하도록 하고 있다. 생존배려형 민간기업이 아닌 영리적 민간기업의 경우 이윤 추구가 목적이고, 설사 그 경제활동으로부터 세수의 증가 등이 산출된다 하더라도 이를 근거로 공공필요성에 부합한다고 보기 어려우며, 개발로부터 창출되는 이윤에 대한 환수규정조차 두지 않고 있는 점에서 이 사건 수용조항은 공공필요성을 결여한 것이라 할 수 있으므로 이는 헌법 제23조 제3항에 위반되고, 가사 공공필요성이 있다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다.
또한, 공익사업을 시행하는 사업시행자라 하더라도 민간기업의 경우에는 이윤추구를 궁극적인 목표로 하고 있기 때문에 국가 또는 지방자치단체, 공법인이 사업시행자가 되는 경우와 비교하여 토지수용권을 부여함에 있어 더욱 엄격한 기준이 적용되어야 하지만, 도시 및 주거환경정비법, 기업도시개발 특별법 등이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어서 적게는 사업대상 토지의 50% 이상을, 많게는 67% 이상의 토지를 협의매수하는 때에, 그리고 토지소유자 총수의 50% 이상 내지 80% 이상의 동의를 얻는 때에 비로소 일방적인 토지수용권을 부여하고 있는데 반하여, 산업입지법에서는 사업시행자가 된 민간기업에게 일정한 토지취득조건을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있는바, 이에 따라 다른 법률들과 비교할 때 단지 산업입지법이 적용되는 산업단지로 지정되었다는 이유만으로 산업단지 내 토지소유자들은 수용에 의해 토지소유권을 상실당할 위험이 더 크다고 할 것이므로, 이 또한, 헌법 제23조 제3항 위반이며, 나아가 합리적인 근거가 없는 차별로서 헌법상 평등권에 위배되는 것이다.
한편, 청구인들은 자신 소유의 토지에서 농사를 지으며 평화로운 삶의 여유를 누리면서 노후를 보낼 권리, 즉 헌법상 행복추구권, 거주이전의 자유가
있는바, 이 사건 수용조항으로 인하여 위와 같은 기본권이 침해된다.
(2) 이 사건 정의조항은, ‘부대되는 사업’의 개념이 지극히 모호하여, 법률의 명확성원칙에 반한다.
(1) 이 사건 수용조항은, 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위한 것이므로 공공필요성이 인정되고, 공공필요성이 인정되는 이상 사업시행자가 민간기업이라 하더라도 헌법 제23조 제3항에 반한다고 할 수 없다.
또한, 위 수용조항은, 산업입지법의 입법목적을 실현하기 위한 것으로서 목적이 정당하고, 산업단지를 개발함에 있어 사업시행자를 국가나 지방자치단체로 제한할 경우 예산상의 어려움이나 기업들의 입주에 대한 불투명성 등의 문제들이 발생할 수 있으므로 산업단지의 최종 수요자로 하여금 직접 개발하도록 하는 것이 효율적일 수 있다는 점, 산업입지법은 산업단지를 개발할 수 있는 민간기업의 자격을 제한하고 있고 사업시행자인 민간기업의 이윤추구를 적절히 제한할 수 있는 방법도 규정하고 있다는 점 등에 비추어 보면 방법의 적정성 또한, 인정되므로, 이를 두고 헌법 제37조 제2항에 위반된다고 할 수 없고, 따라서 이 사건 수용처분에 의해 청구인들의 토지가 수용되어 거주를 옮겨야 하는 등의 불편이 초래된다 하더라도 이는 행복추구권 또는 거주이전의 자유를 침해하지 않는다.
산업입지법상 산업단지개발사업은 공공의 필요성이 강하고, 민간기업의 이윤추구를 제한할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있을 뿐 아니라, 민간기업의 토지수용권에 일정한 제한을 두고 있는 도시 및 주거환경정비법 등과는 그 입법목적이 서로 다르므로, 이 사건 수용조항이 토지수용권을 행사함에 있어 다른 법률과 같은 제한을 두고 있지 않다고 하여 이를 합리적 근거 없는 차별이라 할 수 없다.
(2) 이 사건 정의조항은, 산업단지를 개발함에 있어 필요한 모든 개별적 시설들에 관하여 상세히 규정하고 있지 않으나, 이 조항에서의 ‘부대되는 사
업’이란 공장용지조성사업 등에 수반되는 사업으로서 산업단지개발사업의 시행을 위하여 필요한 사업이라고 충분히 예측할 수 있으므로, 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.
(1) 산업입지법의 입법목적이 공익을 달성하기 위한 것인 이상 민간기업이 사업시행자가 된다고 하여 그 산업단지개발사업의 공익성이 달라진다고 볼 수 없다는 점, 산업입지법의 기본 정신은 민간기업의 영리추구와 공공필요의 조화를 통하여 민간기업에 의한 산업단지 개발과 국가경제의 발전이라는 공익을 모두 달성하고자 함에 있다는 점, 산업입지법은 민간기업이 사업시행자가 됨으로써 발생할 수 있는 문제점들을 해결할 수 있는 다양한 법적 장치들을 두고 있다는 점 등에 비추어 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수 없다.
또한, 헌법 제23조 제3항은 “일정비율 이상의 토지를 협의취득할 것” 등을 요건으로 하고 있지 않고, 민간기업의 토지수용권 행사에 일정한 제한을 두고 있는 다른 법률과 산업입지법은 제정 목적, 규율 대상 사업, 공익성의 정도가 달라 다른 법률과 토지수용권의 요건이 상이하게 규정된 이 사건 수용조항에는 합리적 이유가 있다 할 것이므로, 이 조항의 적용을 받는 청구인들이 평등권을 침해받는다고 볼 수도 없다.
이 사건 수용처분으로 인하여 청구인들이 거주이전의 자유를 제약당한 것은, 토지수용의 경우에 언제나 발생하는 문제일 뿐이고, 이 사건 수용조항이 재산권 및 평등권을 침해하지 않는 이상 행복추구권이나 거주이전의 자유 역시 침해하지 않는다.
(2) 이 사건 정의조항은, 다른 규정과의 상호관계를 고려하는 등의 해석을 통해 그 의미를 확정할 수 있는 경우에 해당하고, 우리나라 현행법 가운데 각종 사업에 대한 정의규정을 둔 상당수의 법률들이 이 사건 정의조항과 같은 형식을 취하고 있다는 점에서 명확성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다.
법원의 위헌제청신청기각 이유 및 ○○전자 주식회사, 충청남도지방토지수용위원회의 의견과 대체로 같다.
1. 헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 위 헌법조항의 핵심은 당해 수용이 공공필요에 부합하는가, 정당한 보상이 지급되고 있는가 여부 등에 있는 것이지, 그 수용의 주체가 국가인지 민간기업인지 여부에 달려 있다고 볼 수 없다. 또한 국가 등의 공적 기관이 직접 수용의 주체가 되는 것이든 그러한 공적 기관의 최종적인 허부판단과 승인결정하에 민간기업이 수용의 주체가 되는 것이든, 양자 사이에 공공필요에 대한 판단과 수용의 범위에 있어서 본질적인 차이를 가져올 것으로 보이지 않는다. 따라서 위 수용 등의 주체를 국가 등의 공적 기관에 한정하여 해석할 이유가 없다.
오늘날 산업단지의 개발에 투입되는 자본은 대규모로 요구될 수 있는데, 이러한 경우 산업단지개발의 사업시행자를 국가나 지방자치단체로 제한한다면 예산상의 제약으로 인해 개발사업의 추진에 어려움이 있을 수 있고, 만약 이른바 공영개발방식만을 고수할 경우에는 수요에 맞지 않는 산업단지가 개발되어 자원이 비효율적으로 소모될 개연성도 있다. 또한 기업으로 하여금 산업단지를 직접 개발하도록 한다면, 기업들의 참여를 유도할 수 있는 측면도 있을 것이다. 그렇다면 민간기업을 수용의 주체로 규정한 자체를 두고 위헌이라고 할 수 없으며, 나아가 이 사건 수용조항을 통해 민간기업에게 사업시행에 필요한 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있다는 입법자의 인식에도 합리적인 이유가 있다 할 것이다.
2. 이 사건 수용조항은 산업입지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하여 균형있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지하고자 하고, 나아가 산업의 적정한 지방 분산을 촉진하고 지역경제의 활성화를 목적으로 하는 것이다. 산업입지가 원활히 공급
된다면 산업단지의 건설이 용이해 질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제적 발전 내지 성장을 기대할 수 있다. 나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어 왔다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다.
또한, 산업입지법상 규정들은 산업단지개발사업의 시행자인 민간기업이 자신의 이윤추구에 치우친 나머지 애초 산업단지를 조성함으로써 달성, 견지하고자 한 공익목적을 해태하지 않도록 규율하고 있다는 점도 함께 고려한다면, 이 사건 수용조항은 헌법 제23조 제3항의 ‘공공필요성’을 갖추고 있다고 보인다.
3. 이 사건 수용조항의 입법목적은 앞서 이 사건 수용조항의 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같고, 이 사건 수용조항을 통하여 사업시행자는 협의에 응하지 않는 사람들의 토지를 시가에 따라 적절히 매수할 수 있으며, 이에 따라 사업을 원활하게 진행할 수 있을 것이므로 위 수용조항은 위와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단임이 인정된다. 산업입지법상 사업시행자에게도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어지고, 산업단지로 지정된 토지가 사후에 산업단지에서 제외되거나 아니면 산업단지로서의 효용을 상실하게 되면 환매권이 발생하는 점, 사업시행자는 피수용권자에게 정당한 보상을 지급해야 하는 점, 산업입지법상 수용에 이르기까지의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행되도록 보장되는 점, 우리 법제는 구체적인 수용처분에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련하고 있는 점, 수용대상의 범위도 필요한 범위를 넘는다고 보이지 아니하는 점 등에 비추어 이 사건 수용조항이 피수용자의 재산권을 필요 이상으로 과도하게 제한한다고 할 수 없고, 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성을 감안한다면 이 사건 수용조항이 공익과 사익 간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기도 어렵다.
4. 비록 이 사건 수용조항은 수용에 앞서 일정한 토지취득 요건 등을 부
과하는 여타의 법률들과 달리, 그러한 요건을 두지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있으나, 이 사건 수용조항이 추구하고 있는 산업단지의 개발, 국가 및 지역 산업의 발전, 고용 창출, 산업의 전국적 분산 및 국토의 균형발전 등의 내용에 비추어 산업입지법은 여타의 법률들과 상이한 공익적 목적과 내용을 가진다고 할 수 있고, 아울러 산업입지법에서도 사업시행자에게는 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어진다는 점 등을 함께 고려한다면, 이 사건 수용조항을 두고 자의적인 차별로서 평등권을 침해하였다고 하기는 어렵다.
5. 이 사건 정의조항에서의 “부대되는 사업”이란 산업입지법 제2조 제6호의 가목 내지 아목과 같은 주된 사업에 덧붙여서 시행되는 사업임을 조문의 구조 및 어의에 비추어 예측할 수 있고, 주된 항목을 먼저 나열한 후 최종 항목에서 앞선 항목에 ‘부대되는’ 업무 혹은 사업으로 규율하는 방식은 여타의 법률들이 보편적으로 취하고 있는 규범 형식인 만큼 명확성이 부족하다고 보기 어려우며, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 위 조항의 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있다 할 것이다.
재판관 김종대의 반대의견
민간기업이 수용의 주체가 되는 경우는 국가가 수용의 주체가 되어 그 수용의 이익을 공동체 전체의 것으로 확산시키는 역할을 자임하는 경우와 비교하여 수용의 이익이 공적으로 귀속될 것이라는 보장이 힘들다는 점에서, 그와 같은 수용이 정당화되기 위해서는 당해 수용의 공공필요성을 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치가 수반되어야만 한다. 이를테면, 해당 사업의 수용으로 인한 개발이익에 대하여 지속적인 환수조치를 보장한다거나 그 기업의 수용으로 인한 영업상 수익에 대한 공적 사용의 방도를 마련하고 해당 지역민들에 대한 의무적인 고용할당제를 실시한다거나 하는 조치 등을 부가함으로써 수용을 통해 맺게 된 풍성한 과실을 수용자와 피수용자를 포함한 공동체가 함께 향유하도록 제도적으로 규율하여야 하는 것이다. 이러한 법적ㆍ제도적 보완이 행하여 지지 않는 한, 이 사건 조항들에 따른 민간기업에 의한 수용은 우리 헌법상
재산권 보장의 가치와 부합되기 어렵다.
또한, 부득이 이 사건 조항들에 따라 민간기업에게 수용권한을 부여할 경우라도, 수용재결에 이르기 전까지 사업시행자에게 미리 일정한 비율의 토지를 매수할 것을 법적 요건으로 규정하는 등과 같이, 사업시행자의 일방적인 의사에 의해 토지소유자의 재산권이 상실되는 것을 완화할 수 있는 여러 방도를 모색하는 일도 충분히 가능하다 할 것이나 이러한 입법적 고려가 부재한 점은 헌법상 과잉금지원칙의 정신에 부합하지 않는다.
청구인들 주장의 핵심적 부분은, 민간기업이 자신들의 사업에 이용하기 위하여 청구인들 소유의 토지를 수용하는 것(이하 ‘사인을 위한 수용’이라 한다)은 ‘공공필요성’의 조건을 충족하지 못하므로 이 사건 수용조항 등이 헌법 제23조 제3항에 위반된다는 점이다.
헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용ㆍ사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”라고 하여 재산권 행사의 사회적 의무성의 한계를 넘는 재산권의 수용ㆍ사용ㆍ제한과 그에 대한 보상의 원칙을 규정하고 있다. 따라서 공공필요에 의한 재산권의 공권력적ㆍ강제적 박탈을 의미하는 공용수용은 헌법 제23조 제3항에 명시되어 있는 대로 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추어야 한다(헌재 2000. 4. 27. 99헌바58, 판례집 12-1, 544, 552 등 참조).
요컨대, 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요가 있을 것이라는 요건 속에, 사인을 위한 수용의 경우까지 포섭되는지 여부가 핵심적인 쟁점이라 할 것이다.
(1) 학설상의 논의
민간 기업과 같은 사경제주체라 하더라도, 이들을 위한 수용이 헌법상 허용될 수 있다는 점에 있어서 학설의 대부분이 일치하고 있다.
가) 학설의 주류는 사기업의 종류를 두 가지로 분류하여 이론적 접근을 시도한다.1)전기, 가스, 상하수도 등과 같이 국민의 생존을 배려하는 급부행정작용에 준하는 활동을 하는 ‘생존배려형 사기업(Daseinsvorsorgeunternehmen)’과 공공성이 현저히 떨어지고 이윤추구의 목적이 기업경영의 전면에 나서는 ‘경제적 사기업(Private Wirtschaftsunternehmen)’으로 구분하여, 전자의 경우 이러한 사기업들은 사적 이윤의 추구도 그 목적으로 하지만 동시에 공공성이 큰 공익사업을 수행하는 것이므로 이들을 위한 수용은 원칙적으로 된다고 보고, 후자의 경우 이들이 오로지 사적 영리추구만을 목표로 한다고 하더라도 이러한 사기업이 자신의 기업 활동의 결과 간접적으로 그 어떤 공공복리를 실현시킨다면, 그리고 그 공공복리의 실현을 목적으로 하는 사업수행을 위해 일정한 재산권에 대한 공용침해가 불가피하다면 이들을 위한 수용도 허용될 수 있다고 본다.
예컨대, 실업률이 높은 또는 경제구조가 상당히 침체되어 있는 지역에 있어서 고용수준이 높고 생산성이 뛰어난 일정 사기업의 건설 또는 확장을 위해 불가피한 경우 공용필요에 따른 수용을 허용해 줌으로써 결국 해당 사기업의 원활한 영업활동의 결과 그 지역의 고용이 증대되고 지역별ㆍ분야별 경제구조가 현저히 개선된다면, 이러한 공익은 헌법 재23조 제3항의 공공필요에 해당하고, 결국 이 해당 사기업을 위한 수용은 정당화될 수 있다는 것이다.
한편, 위 견해들에 따르면, 이러한 사기업을 위한 수용에 있어서 그 기업으로 하여금 해당 공익사업을 항구적으로 추진하도록 통제하는 제도적 장치
가 마련되어야 한다. 즉, ⅰ) 생존배려형 사기업의 경우 그 사업 자체가 바로 공익사업에 속하기 때문에 국가의 공적과제에 속하는 당해 기업의 사업활동 자체가 원만히 수행될 수 있도록 하는 대비책이 있다면 충분할 것이나,2)ⅱ) 경제적 사기업의 경우 당해 기업을 특별한 제도적 보장책을 통해 기속할 필요성이 더욱 커진다.3)
나) 그 외에, ⒜ 단순히 영리 추구를 목적으로 하는 사기업을 위한 토지수용은 허용될 수 없다고 보는 견해도 있고,4)⒝ 공공복리를 실현하기 위하여 법적 기속장치의 마련을 주장하는 다수 의견에 대하여, 그와 같은 법적 기속장치(가령, 의무적 고용할당제)는 극단적으로 사기업으로 하여금 적자경영을 강제하는 결과가 될 수 있으므로, 결국 이는 ‘고용수준의 현저한 증가’나 ‘지역별ㆍ분야별 경제구조의 개선’이라는 경제ㆍ사회적 공익 증진의 결과를 보장하지 않는다는 비판론도 제기되고 있다.5)
(2) 외국에서의 유사한 판례들
(가) 독일
독일 다임러 벤츠사가 Boxberg지역에 자동차주행시험용 시설의 설치를 위한 공용수용이 연방건축법상 가능한가의 여부를 둘러싸고 벌어진 독일연방행정법원과 연방헌법재판소간의 법리논쟁으로 유명한 이른바 Boxberg 판
결은, 수용처분과 이 처분을 다투었던 행정법원의 판결을 심판대상으로 한 것이었다. 위 판결에서, ① 연방행정법원은 1987년에 개정된 연방건축법 제87조 제1항의 규정을 근거로 지역에서의 고용창출과 지역경제의 활성화를 위하여 사기업인 벤츠사를 위한 수용이 가능하다고 본 반면,6)② 연방헌법재판소는 연방건축법 제87조 제1항상의7)“공공의 복리”는 기본법 제14조 제3항 제1문의 공공의 복리와 동일한 개념으로서 “지역경제의 활성화”라는 목적은 연방건축법에 이를 명시하여 공용침해를 허용하는 규정이 없는 한 공공의 복리 개념에 합치하는 것으로 확대해석할 수 없다고 판시하였다.8)
즉, 독일연방헌법재판소는 “지역경제의 활성화”와 같은 간접적ㆍ부수적인 형태의 목적이 수용을 규정하는 법률에 명백히 기술되지 않았음을 근거로, 해당 수용의 위헌성을 지적하였지만, 달리 말하자면 “지역경제구조의 개선이나 일자리 창출” 등과 같은 사기업활동의 부수적인 결과라 할지라도 그것이 수용 법률에 명백히 규정되어 있는 한 사인을 위한 수용의 허용요건으로서 공공복리의 개념에 해당할 수 있다고 본 것이다.9)
(나) 미국
미국 수정헌법 제5조는, 정당한 보상없이, 사유재산이 공적 용도로 수용당하지 아니한다고 규정하고 있다(nor shall private property be taken for public use, without just compensation). 여기에서 공적 용도(public use)의 개념이 문제된다.
미국의 판례는 ‘공적 용도’의 개념을 다음과 같이 3가지의 유형으로 정의
해 온 바 있다. 첫째, 최협의의 개념으로서 “공소유”(public ownership)를 의미하는 것으로 이해한 적이 있었다. 정부가 특정인의 사인 토지를 공소유의 목적으로 수용하는 때가 이에 해당한다. 그러나 이 개념은 19세기 초, 정부가철도 등을 운영하는 사기업들에게 공용수용권을 부여함으로써 더 이상 통용되기 어렵게 되었다. 다음으로, 광의의 개념으로서 공적 용도란 이른바 “공중에 의한 사용”(use-by-the-public)을 의미하는 것으로 이해한 적도 있었다. 그러나 이 개념은 교도소, 군사시설 등의 사용을 위한 수용을 설명할 수 없다는 결함이 있다. 세 번째는 최광의의 개념으로서 공적 용도란 “공공의 목적 또는 이익”(public purpose or benefit)을 의미하는 것으로 이해한 바 있다. 이러한 개념을 취할 경우, 사기업의 공장 등을 “공공의 목적 또는 이익”으로 볼 수 있을 것인지 여부에 관한 문제가 발생한다.10)
이 문제에 대해서는 첨예한 의견대립이 있어왔다. 그러나 판례의 주류는 사적(私的)인 개발을 위한 수용을 긍정해 왔다고 보인다.11)물론, 이에 비판적인 판례도 존재하는 것이 사실이나, 이러한 쟁점에 관한 2개의 연방대법원 판결이12)공용수용의 허용에 관대한 입장을 취하고 있고, 나아가 2005년 연방대법원이 Kelo v. New London 사건에서 5대 4의 의견으로13)사적인 개
발을 위한 공용수용을 넓게 허용하는 듯한 판결이 선고됨으로써, 이 문제의 해결에 큰 시사점을 주고 있다.
1) Kelo 사건의 다수의견은, ⅰ) 연방대법원이 ‘공적 용도’(public use)를 해석함에 있어서 일반 공중의 사용이라는 좁은 개념이 아니라, ‘공공의 목적’이라는 넓은 개념으로 해석해 왔고, 이러한 연방대법원의 태도는 입법적 판단에 대한 존중이라는 오래 지속되어 온 법원의 정책에 기인한 것이고, ⅱ) 당국이 주의를 기울여 공동체에 상당한 이익을 부여하고 새로운 일자리, 증대된 조세수입을 가져오리라 믿는 경제개발계획을 수립한 점, 토지들이 일부분의 합으로서보다 전체로서 더 큰 역할을 할 수 있게 다양한 용도를 조화시키려고 노력한 점, 철저한 숙고를 거친 점 등을 고려할 때, 평가를 위한 제한된 식견밖에 가지지 못한 법원의 입장에서는 전체적인 계획을 볼 때 그 계획이 공적 용도의 목적에 봉사하는 것임이 분명하다고 판시하였다.
2) 반대의견(O'Connor)은 ⅰ) 다수의견은 입법부의 판단을 존중한다고 하지만, 공적 용도인지 사적 용도인지의 구별을 정치적 기관만이 행한다고 한다면, 수정헌법 제5조의 public use 조항은 단순한 권고적 성격으로 격하되어 버린다는 점, ⅱ) 다수의견에 따르면, 경제개발이라는 명분하에 모든 사적 재산들이 수용되어 다른 사적 소유자에게 수용될 수 있는 취약성을 갖게 된다는 점, 즉 이 판결로 인하여 향후 거의 모든 부동산은 공용수용에 취약(susceptible)하게 되었다는 점 등을 근거로 다수의견에 반대하였다. 한편, Thomas 대법관도 별도로 반대의견을 내었는데, 그 요지는 다수의견에 의해 사적 개발을 위한 공용수용이 쉽게 허용됨에 따라 그 이익을 보는 사람들은 정치적 과정에서 큰 영향력을 가진 사람들이 될 것이라는 점이다.
(다) 사인을 위한 “국가의” 수용에 대한 판례
1) 프랑스
자동차 제조회사의 시설확충을 위한 토지수용 같은 것이 공익요건을 충족하느냐와 같은 사건에서 Conseil d’Etat는 당해 수용행위의 적법성을 인정하였다. 이유는 그 수용행위를 통해서 산업지역이 확장되며 이것이 그 지역의 경제적ㆍ사회적 발전의 기회를 증대시켜 준다는 것이었다. 종래에는 재정적 고려는 수용행위를 정당화시킬 수 없다는 점이 강조되었으나 근래에는 공재정(公財政)의 안정이 공공복리의 실현에 이바지 한다는 관점에서 그 재정적 고려 역시 수용행위를 정당화시켜 주는 이유로서 작용하고 있다고 분석되고 있으며, 위 판결에서도 재정적 고려를 하였다.14)
2) 우리나라
대법원은 관광시설인 ‘워커힐’ 건설을 위한 토지수용에 있어 그 관광사업이 토지수용법상의 공익사업에 해당하는가 하는 점이 문제된 사건에서 동시설이 토지수용법 제3조 제1항 제3호상의 문화시설에 해당한다고 판시한바15)있다.16)
(1) 우리 재판소는, 시장재건축 불참자에 대한 매도청구권의 행사를 규정한 법률에 관한 위헌소원 사건에서, “매도청구권의 행사로 재건축불참자는
그 의사에 반하여 재산권이 박탈당하는 결과에 이른다는 점에서 실질적으로 헌법 제23조 제3항의 공용수용과 같은 것으로 볼 수” 있다고 하면서, 이러한 공용수용 조항에 대한 “심사는 실질적으로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 따라 이루어져야 할 것”(헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18, 판례집 18-2, 32, 47-48)이라고 판시하여, 공용수용을 규정한 법률조항에 대해서는 과잉금지원칙 역시 심사의 기준이 되어야 함을 밝힌바 있다.
(2) 우리 헌법은 공용수용과 관련하여 ‘공공필요’에 부합할 것을 요구하고 있다. 이에 더하여 다수의 견해는 공용수용에 있어서도 비례의 원칙이 위헌심사의 기준이 된다고 본다. 앞서 본대로 우리 재판소의 판례(헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18, 판례집 18-2, 32) 역시 그와 같은 취지를 밝힌바 있다. 그런데, ‘공공필요’와 ‘비례성’과의 관계에 대해서 다음과 같은 견해들이 제기되고 있다.
① (제1설) 공공의 필요성 심사에서 헌법 제37조 제2항의 비례성 원칙의 심사를 수행함이 옳다는 견해가 있다. 대표적으로, 2003헌바18 결정에서의 헌법재판소의 태도가 이에 해당한다.17)② (제2설) 재산권의 공용수용이라는 대상에 한하여 특별한 규율을 명하고 있는 헌법 제23조 제3항은 헌법 제37조 제2항의 특칙이라 할 수 있으므로, 공용수용에 있어서는 헌법 제37조 제2항이 적용될 여지가 없고, 다만 ‘공공의 필요성’을 판단한다 하더라도 그와 함께 헌법 제23조 제3항에 내재한 비례성 원칙이 심사기준으로 또한 활용될 수 있다고 보는 관점도 있다. 이 관점에 설 때에는, 공용수용에 대한 위헌성 판단은 헌법 제23조 제3항의 위반여부로만 가늠되며, 헌법 제37조 제2항의 위반여부에 관한 별도의 심사를 요하지 않는다.18)③ (제3설) ‘공공의 필요
성’은 수용의 목적으로서 판단되어야 하고, 수용과 관련된 제반 기본권 침해 여부에 대해서는 헌법 제37조 제2항에서 유래하는 별도의 비례성 심사가 이루어져야 한다는 관점이 있다.19)이 관점 속에서도 공공필요의 범위와 관련하여 견해들이 나누어진다. 우선 공공필요를 헌법 제37조 제2항의 ‘국가안전보장, 질서유지, 공공복리’보다 넓은 개념으로 이해하는 입장이 있다. 이 입장은 공용침해의 경우에는 그에 대한 정당한 보상이 지급되므로, 공익과의 형량을 통해 금전적 보상도 없이 초래되는 기본권의 일반적인 제약과 비교해 볼 때 공공필요의 의미를 더 넓게 파악할 수 있다고 한다.20)이에 반해 공공필요를 헌법 제37조 제2항에서 규정된 기본권 제한의 목적과 유사한 의미로 이해하는 입장도 있다.21)
(1) 기존 헌법재판소 결정례
공공필요를 검토할 때 비례성 원칙의 심사를 행한 판례로는, 예컨대, 하천 구역 제외지의 국유화 조치에 관한 결정(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12)과 시장재건축 불참자의 토지 등에 대해 집합건물의 경우보다 완화된 요건으로 매도청구권을 인정하는 사안에 있어서의 결정(헌재 2006. 7. 27. 2003헌바18)이 있다. 그런데, 양자는 비례성 원칙의 심사 강도에 있어서 차이를 보인다. 전자는 수용의 방식과 관련한 비례성 원칙의 심사에 있어서 수용 방식에 관한 입법자의 재량을 인정하고 그 일탈남용을 검토하는 형식으로 이루어진데 반하여, 후자는 과잉금지원칙의 심사를 구성하는 4단계의 요건들, 즉 목적의
정당성, 수단의 적절성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 검토하였다.
(2) 이 사건 결정례
이에 반해, 이 사건 결정례는 공공필요를 공익적 필요성이라는 목적개념으로 보고, 비례성 심사는 그에 대한 판단과는 별개로 과잉금지원칙 위배여부 심사에서 행하였다. 이 결정에서 헌법재판소는 ‘공공필요성 인정여부’라는 항목 하에, 산업단지개발이 지니는 공익적 가치들을 검토함으로써 해당 사업의 공공필요성을 인정한 다음, 그와는 별개의 항목에서 ‘과잉금지원칙 위배 여부’라는 표제 하에, 과잉금지원칙 심사를 이루는 네 가지 요건의 충족여부를 검토하였다. 그리고 이 과정에서 과잉금지원칙에서의 목적의 정당성 심사에서는, 앞서 설시한 공공필요성의 존재를 기반으로 하여 정당한 입법목적임을 설시하는 방식을 취한 바 있다.
(1) 사인을 위한 수용을 인정하는 것 자체가 위헌인지 여부
헌법 제23조 제3항은 정당한 보상을 전제로 하여 재산권의 수용 등에 관한 가능성을 규정하고 있지만, 재산권 수용의 주체를 한정하지 않고 있다. 이는 재산의 수용과 관련하여 그 수용의 주체가 국가 등에 한정되어야 하는지, 아니면 민간기업에게도 허용될 수 있는지 여부에 대하여 헌법이라는 규범적 층위에서는 구체적으로 결정된 내용이 없다는 점을 의미하는 것이다. 따라서 위 수용 등의 주체를 국가 등의 공적 기관에 한정하여 해석할 이유가 없다.
또한, 이 사건과 같이 민간기업이 수용의 주체가 되는 경우라 하더라도, 그 민간기업에게 수용권을 부여하는 것은 산업단지 지정처분 등을 행하는 국가 내지 지방자치단체 등이라 할 수 있는바, 이는 궁극적으로 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가와 같은 공적 기관에게 유보되어 있음을 의미하는 것이다. 국가 등의 공적 기관이 직접 수용의 주체가 되는 것이든 그러한 공적 기관의 최종적인 허부판단과 승인결정 하에 민간기업이 수용의 주체가 되는 것이든, 양자 사이에 공공필요에 대한 판
단과 수용의 범위에 있어서 본질적인 차이를 가져올 것으로 보이지 않는다.
(2) 산업단지의 개발이 공공필요성에 부합하는지 여부
(가) 산업단지라 함은, 공장ㆍ지식산업관련시설 등과 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ지원ㆍ정보처리ㆍ유통 시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 주거ㆍ문화ㆍ환경 시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단의 토지를 의미하는바, 산업입지가 원활히 공급된다면 산업단지의 건설이 용이해 질 수 있고, 따라서 산업단지의 건설을 통하여 효과적인 경제적 발전 내지 성장을 기대할 수 있다.
1960년대 초 경제개발계획의 추진과 더불어 시작된 산업단지 개발은 지난 세월 동안 우리나라 산업정책의 중추적인 역할을 수행해 왔다. 산업단지 개발을 통하여 국가는 기반시설 등을 구비한 부지를 개별기업들에게 공급할 수 있었으며, 이로써 기업 활동을 촉진할 수 있었다. 산업단지가 개발됨에 따라, 개별기업의 입장에서는 독자적으로 확보하기 어려운 시설들을 비교적 쉽게 이용할 수 있었고, 국가의 입장에서는 기업의 활동과 경쟁력의 제고를 통하여 국가 및 지역의 산업을 발전시키며 이로써 고용을 창출하고 산업을 전국적으로 분산시켜 국토의 균형발전을 유도할 수 있었다. 또한, 산업단지는 공업용 토지이용의 난개발을 방지하고 신규 및 이전공장의 집단화에 기여함으로써, 친환경적인 국토의 이용과 규모의 경제를 실현하는 데에도 큰 역할을 수행하였다.
나아가 산업단지의 개발로 인한 경제적 발전은, 그간 우리 사회의 사회문화적 발전에서도 큰 초석이 되어왔다. 역사적으로 반추해 본다면, 그와 같은 경제의 발전이 해당 국가공동체에서 영위되는 삶의 문명사적 수준을 신장시킨 주요한 동력이 되어 왔다는 점을 부인할 수 없다는 점에서, 산업단지 개발의 사회적 중요성을 확인할 수 있다.
(나) 한편, 앞서 언급한 내용과 같이, 국가와 달리 민간기업은 경제 활동의 근본적인 목적이 이윤을 추구하는 일에 있으므로, 이윤의 추구라는 사익에 매몰되어 민간기업의 활동으로부터 획득될 수 있는 공익이 현저히 훼손된다거나 소실되는 경우라면, 그와 같은 입법은 헌법 제23조 제3항에 위반될
소지가 있다 할 수 있다. 그러나 산업입지법 제36조 제2항, 제37조 제1항, 제4항, 제38조 제1항, 제38조의2와 같은 규정들의 내용에 비추어, 산업단지개발사업의 시행자인 민간기업이 자신의 이윤추구에 치우친 나머지 애초 산업단지를 조성함으로써 달성, 견지하고자 한 공익목적이 해태되지 않도록 하는 제도적 규율이 결여되어 있다고 보기 어렵다.
(3) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 방법의 적절성
이 사건 수용조항의 입법목적은 앞서 이 사건 수용조항의 공공필요성을 검토하면서 확인한 바와 같고, 이는 공공복리를 추구하기 위한 정당한 입법적 목적임을 알 수 있다. 그리고 이 사건 수용조항은 그와 같은 입법목적의 달성에 매우 효과적인 수단임이 인정된다.
(나) 피해의 최소성 및 법익의 균형성
한편, 산업입지법에서 수용과 관련하여 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법이 준용되므로(산업입지법 제22조 제4항), 산업입지법상 사업시행자에게도 여전히 토지 등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어진다는 점(공익사업법 제16조), 만약 사업시행자에게 이 사건 수용조항과 같은 수용권한이 부여되지 않는다면 협의에 응하지 않는 사람들의 일방적인 의사에 의해 산업단지 개발을 통한 공익의 실현이 저지되거나 연기될 수 있다는 점, 사업시행자의 재결신청에 의해 수용이 발생한다 하더라도 사업시행자로 하여금 (헌법 제23조 제3항에서 유래하는) 정당한 보상을 지급하도록 의무를 부과함으로써, 피수용권자에게는 수용에 대한 합리적인 대가를 보장하고 있다는 점, 한편 앞서 본 바와 같이 산업입지법상 수용에 이르기까지의 과정이 적법절차원칙에 따라 진행되도록 보장되고 있는바(헌재 2007. 4.26. 2006헌바10, 판례집 19-1, 482, 500) 이로써 산업단지 개발과 관련하여 다양한 이익 내지 의견들이 개진되고 고루 반영될 수 있도록 제도적 절차를 규정하고 있다는 점, 나아가 앞선 내용처럼 우리 법제는 구체적인 수용처분에 하자가 있을 경우 행정소송 등을 통한 실효적인 권리구제의 방안들을 마련해 두고 있다는 점 등을
종합적으로 살핀다면, 이 사건 수용조항에 의해 피수용권자의 재산권이 필요이상으로 과도하게 침해당하고 있다고 보기 어렵다.
또한, 우리 국가공동체에서 산업단지가 수행해 온 역할 등을 감안할 때 이 사건 수용조항으로써 추구되는 국민 경제의 건전한 발전 및 산업의 지방분산 촉진, 지역경제의 활성화 등의 공익적 중대성은 작지 않다고 할 것이며, 비록 이 사건 수용조항으로 피수용권자의 재산권이 다소 제한된다 하더라도 수용에 이르기까지의 제도적 절차 및 보상 제도 등을 종합적으로 고려할 때 그 제한의 정도가 이 사건 수용조항에 의하여 보장되는 공익에 비하여 결코 중하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 수용조항은 공익과 사익간의 균형성을 도외시한 것이라고 보기 어려우므로, 법익의 균형성의 원칙에 반하지 아니한다.
(다) 청구인들의 각 주장에 대한 검토
1) 청구인들은 가사 이 사건 법률조항에 공공필요성이 인정된다 하더라도 사업시행자에게 필요한 범위를 넘는 토지수용권을 허용하고 있다는 점에서 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙에 위반된다고 주장한다.
그러나 이 사건 수용조항은 “산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권외의 권리, 광업권ㆍ어업권ㆍ물의 사용에 관한 권리”를 수용의 대상으로 규정하고 있고, 아울러 이 경우의 산업단지는“공장ㆍ지식산업관련시설ㆍ문화산업관련시설ㆍ정보통신산업관련시설ㆍ자원비축시설 등과 이와 관련된 교육ㆍ연구ㆍ업무ㆍ정보처리ㆍ유통시설 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거ㆍ문화ㆍ의료ㆍ관광ㆍ체육ㆍ복지시설 등을 집단적으로 설치하기 위하여 포괄적 계획에 따라 지정ㆍ개발되는 일단의 토지”를 의미하는바(산업입지법 제2조 제5호), 공장ㆍ지식산업관련시설 등은 산업단지의 핵심 부분이라 할 수 있고, 이와 관련된 교육ㆍ연구시설 등 및 이들 시설의 기능제고를 위하여 시설의 종사자와 이용자를 위한 주거ㆍ문화ㆍ의료시설 등은 산업단지가 여타의 외부 시설 내지 기관에 의존함으로써 효과적으로 기능하지 못할 우려를 줄이고 유기적인 단위로서 자신의 핵심적인 과업을 효율적으로 수행할 수 있도록 보장한다는 맥락에서 필요성이 있다고 판단되는 시설이라는 점에서
한편, 청구인들은 이 사건 수용조항으로 말미암아 사업시행자가 필요한 범위를 넘은 수용권을 행사하였으므로 위 수용이 과잉금지의 원칙에 반한다고 주장하고 있으나, 청구인들의 주장이유는 이 사건 지정 및 수용처분이 재량권을 일탈하였다는 등의 위법성의 이유는 될 수 있을지언정, 이 사건 수용조항의 위헌이유로 볼 수 없으므로 이 부분 청구인들의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요도 없이 이유없다.
2) 청구인들은, 이 사건 수용조항이 수용의 조건으로 일정한 토지취득 요건 등을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있으므로, 이는 민간기업에 의한 수용을 엄격히 제한해야 할 헌법 제23조 제3항에 반한다고 주장한다.
그러나 헌법 제23조 제3항은 수용의 요건으로서 ‘공공필요’와 ‘정당한 보상’을 규정하고 있으므로, 수용의 가부(可否)는 마땅히 위 두 요건이 충족되는지 여부에 의해 결정되어야 한다. ‘공공필요’가 있고 ‘정당한 보상’이 이루어진 경우임에도 불구하고, 수용의 가부가 토지소유자의 의사라는 추가적 요인에 의해 결정되어져야 한다면, 이는 정당한 보상을 전제로 공익을 위해 강제적으로 사인의 소유권을 수용할 수 있도록 예정하고 있는 헌법 제23조 제3항의 규범적 의의를 크게 훼손하는 것이며, 사익의 보존을 극대화하기 위해 공익의 실현이 좌절되어야 한다는 논리로 귀착될 우려도 있다.
그러므로 토지 수용에서의 일정한 토지취득 요건은, 국민들의 동의에 기반하여 수월한 행정의 추진을 도모하고 수용권한의 남용을 방지하기 위한 정책적인 맥락에서 이해되어야 하는바, 이를 결여한 것 자체만으로 그 법률을 위헌이라고 하기 어렵다. 따라서 이 부분 청구인들의 주장은 이유없다.
(4) 이 사건 수용조항의 평등권 위반여부
청구인들은, ‘도시 및 주거환경정비법’, ‘기업도시개발 특별법’ 등이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어 일정비율 이상의 토지취득 등을 요구하고 있는데 반하여, 이 사건 수용조항에서는 일정한 토지취득 요건 등을 부과하지 아니한 채 전면적인 토지수용권을 인정하고 있는바, 이로 인해 다른 법률들과 비교할 때 산업입지법상 산업단지 내 토지소유자들은 수용에 의해 토지소유권을 상실당할 위험이 더 크므로, 이는 합리적인 근거가 없는 차별로서 헌법상 평등권에 위배된다고 주장한다.22)
그러나 앞서 본바와 같이, 토지 수용에서의 일정한 토지취득 요건은, 국민들의 동의에 기반하여 수월한 행정의 추진을 도모하고 수용권한의 남용을 방지하기 위한 정책적인 맥락에서 이해되어야 하는바, 따라서 토지 수용시 일정한 토지취득 요건을 부과할 것인가 아닌가 여부는 해당 사업의 공공필요성에 근거한 입법자의 정책적 판단에 맡겨져 있다고 할 것이다.
이 사건 수용조항으로 돌아와 살핀다면, 이 사건 수용조항은 국민 경제의 건전한 발전이라는 목적을 위해 산업단지개발이라는 특정한 필요의 범위내에서 토지수용권을 부여하고 있다는 점 및 앞서 본 바와 같이 산업단지 개발은 그간 우리나라 산업정책의 중추적인 역할을 수행해 왔고 이를 통해 국가 및 지역의 산업을 발전시키고 고용을 창출하며 산업의 전국적 분산을 통해 국토의 균형발전을 유도할 수 있었다는 점 등에 비추어 산업입지법은 청구인들 주장과 같은 여타의 법률과 상이한 공익적 목적과 내용을 가지며, 아울러 산업입지법에서도 사업시행자에게는 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하는 의무가 주어지고(공익사업법 제16조) 이를 이행하지 않는다면 행정소송 등 사법적 심사의 대상이 된다는 점 등을 고려한다면, 이 사건 수용조항이 민간기업에게 토지수용권을 부여함에 있어 일정비율 이상의 토지취득 등을 요건으로 하지 않는다 하더라도, 이는 위와 같은 입법자의 정책적 판단에 기인한 것인바 이를 부당한 입법으로 보아 위헌적이라고 보기 어렵고, 이와 같은 취급을 두고 자의적인 차별로서 평등권을 침해하였다고
하기는 어렵다.
“명확성의 원칙에서 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있으며 각각의 구성요건의 특수성과 그러한 법률이 제정되게 된 배경이나 상황에 따라 달라질 수 있다고 할 것이다. 즉, 죄형법정주의가 지배되는 형사관련 법률에서는 명확성의 정도가 강화되어 더 엄격한 기준이 적용된다(죄형법정주의상의 명확성원칙). 그러나 일반적인 법률에서는 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않기 때문에 상대적으로 완화된 기준이 적용된다(일반적 명확성원칙).” (헌재 2008. 11. 27. 2007헌바51, 판례집 20-2 하, 273, 280)
이 사건 정의조항은 그 자체가 형벌의 구성요건이 되거나 처벌의 조건을 규정하고 있는 것은 아니다. 따라서 이는 적법절차나 형사처벌에 관련된 매우 엄격한 의미의 명확성원칙이 적용되는 경우에 해당하지 아니하며, 법치국가원칙의 일반론으로 돌아가 그로부터 파생되는 일반적 명확성원칙이 적용되는 경우라 할 것이다(완화된 기준의 적용).
청구인들은, 이 사건 정의조항의 ‘부대되는 사업’의 개념이 지극히 모호하여 명확성의 원칙에 반하므로, 위 조항의 의미가 무엇인지 헌법재판소가 선언해야 한다고 주장한다.
위 조항에서의 ‘부대되는 사업’이란 산업입지법 제2조 제6호의 가목 내지 아목과 같은 주된 사업에 덧붙여서 시행되는 사업임을 조문의 구조 및 어의에 비추어 예측할 수 있고, 주된 항목을 먼저 나열한 후 최종 항목에서 앞선 항목에 ‘부대되는’ 업무 혹은 사업으로 규율하는 방식은 여타의 법률{가령, 공인회계사법(제2조)나23)농수산물유통공사법(제10조 제1항)24)등}에서 (일
반적으로) 취하고 있는 규범의 형식인 만큼 명확성이 부족하다고 보기 어려우며, 설혹 위 조항에 어느 정도의 애매함이 내포되어 있다 하더라도 이는 다른 규정들과의 체계조화적인 이해 내지 당해 법률의 입법목적과 제정취지에 따른 해석으로 충분히 해소될 수 있다 할 것이므로, 위 조항의 의미는 명확성의 기준에 어긋난다고 볼 수 없고, 적어도 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람으로서는 위 조항의 의미론적 중추를 대략적으로 예측할 수 있다고 할 수 있다. 따라서 청구인들의 위 주장은 이유없다.
모든 사회적 행위들이 그러하듯이, 개인의 영역에 고립되어 전적으로 사적인 영향만을 가지는 행위란 존재하기 어렵다. 인간이 사회적인 존재로서 타인과 더불어 살아가는 이상, 비록 개인의 행위라 하더라도 타자의 삶에 직간접적인 영향을 끼치기 마련이다. 특히, 재산권의 행사는 더욱 그러하다. 그래서 우리 헌법은, 수많은 기본권들 중 유독 재산권에만 공공복리 적합성이라는, 그 행사에 관한 고유한 도덕적 방향성을 부과하고 있다(헌법 제23조 제2항). 그만큼 재산권은 개인적 차원의 행사일지라도 사회적인 영향력을 가지게 된다.
따라서 사인을 위한 수용일지라도, 그것이 행해지는 사회적 맥락에 따라서 충분히 공공필요성이 인정될 수 있다. 가령, 자본주의가 고도로 발달할수
록 노동집약적 산업이 쇠퇴하게 되는데, 그 결과로 인해 다수의 사회구성원들이 일자리를 구하지 못하는 상황이 만연되기도 한다. 이러한 경우에는 기업 활동을 위한 투자에 사회적 의미가 가중될 수 있다. 이는 기업가가 자신의 자산을 증대시키기 위한 활동이라는 성격이 본질적이지만, 이를 통해 사회적 이익이 형성되고 그 과실이 전사회에 미칠 수 있는 까닭이다.
따라서 우리 헌법이 명문으로 공용수용의 주체를 한정한 바 없다는 점 뿐 아니라, 사익과 공익이 독자적 논리위에 구축된 별개의 존재가 아니라 서로 밀접한 영향을 미치고 있다는 점을 종합적으로 고려해 본다면, 사인을 위한 수용 그 자체만을 두고 위헌이라고 보기 어려울 것이다. 이 사건 결정의 가장 큰 의의는 여기에 있다.
2. 그러나 김종대 재판관이 반대의견에서 지적한 대로, 사경제 주체의 활동은 어디까지나 자신의 영리적 활동을 우선적 목적으로 하고 그 활동에서 비롯되는 공익적 성과는 이른바 2차적인 성격에 불과하다. 사인의 경제활동이 공익적 성격을 가진다는 점을 극단적으로 확장시키면, 모든 개인의 재산은 언제나 다른 개인의 경제활동을 위해 수용될 수 있다는 논리로까지 흐를 수 있다. 이는 우리 헌법상의 재산권 보장 정신과는 배치되는 것이다.
그렇다면, 사경제 주체의 활동을 위한 수용이 공공필요성을 가지느냐의 문제는, 결국 수용의 목적과 그 수용이 이루어지는 구체적인 상황적 맥락, 수용을 통해 달성될 이익, 그와 같은 이익의 사회적 귀속 수준, 사경제 주체가 행사하는 수용권에 대한 전반적인 도덕적 평가 및 사회적 논의의 성숙 정도 등과 같은 종합적인 요소들의 함수로서 귀결될 것이다. 무엇보다도 그 중에서 가장 전제가 되어야 할 것은, 수용되는 재산에 대한 정당한 보상이 이루어져야 하는 점이다. 공익의 달성이 개인의 일방적인 희생위에서 이루어져서는 안 되는 까닭이다.
따라서 어떠한 경우에 사인에게 수용권을 부여해도 되는가의 문제는, 구체적인 상황속에서만 판단될 수 있는 문제라 할 것이다. 이 문제에 대한 일차적인 판단은 결국 국민의 대표자인 입법자들에게 달려있다.