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판시사항
1.해양배출이 가능한 폐기물에서 분뇨 및 분뇨오니를 제외하고 이를 시행한 구 해양환경관리법 시행규칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호로 개정되고, 2013. 6. 19. 해양수산부령 제29호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항의 별표 6 제1호 중 가목, 다목에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다) 및 해양환경관리법 시행규칙 부칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호) 제1조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 이 사건 시행규칙조항과 합쳐서 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)가 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
2.이 사건 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부(소극)
3. 청구인들에 대한 보상이나 지원대책을 마련하지 않은 입법부작위가 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부(소극)
2. 이 사건 심판대상 조항에서 분뇨 및 분뇨오니를 해양배출 가능 폐기물에서 제외한 것은 해양오염을 방지하고 깨끗하고 안전한 해양환경을 조성하기 위하여 해양배출 가능 폐기물의 종류를 제한하고 충분한 유예기간 없이 시행하도록 한 것으로서 목적의 정당성과 수
단의 적합성이 인정된다. 또한 폐기물 해양배출에 대한 규제가 지속적으로 강화되는 상황, 분뇨 및 분뇨오니의 유해성과 회복이 어려운 해양환경 오염의 특성을 고려하면 이 사건 심판대상 조항이 침해최소성원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 청구인들이 입는 영업상의 불이익보다 깨끗하고 안전한 해양환경, 해양오염 예방, 건강한 수산자원의 확보를 통한 국민건강의 보호, 해양오염 방지를 위한 국제조약의 가입을 통한 국가신인도 제고라는 공익이 현저히 크다고 할 것이므로 법익균형성원칙도 충족하였다.
한편, 해양배출이 가능한 폐기물의 종류 및 배출 허용량은 지속적으로 감축되는 추세이고 폐기물해양배출업의 신규 등록을 허용하지 않고 있으므로 해양배출이 가능한 폐기물의 종류가 종전과 같이 유지되리라는 청구인들의 신뢰는 약화될 수밖에 없고, 해양환경관리법에서는 폐업한 폐기물해양배출업자에게 대체사업 주선 및 폐업지원금 지급·융자알선 등 지원대책을 마련하여 불이익을 완화하고 있다. 그렇다면 이 사건 심판대상조항이 과잉금지원칙과 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인들의 직업의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
3. 청구인들의 영업상 손실에 대한 보상 및 지원대책 마련 여부는 입법재량의 영역에 속하고, 해양환경관리법에서는 폐업한 폐기물해양배출업자에게 대체사업 주선 및 폐업지원금 지급·융자알선 등 지원대책을 마련하고 있으므로 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
심판대상조문
구 해양환경관리법 시행규칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호로 개정되고, 2013. 6. 19. 해양수산부령 제29호로 개정되기 전의 것) 제12조(해양배출이 가능한 육상폐기물의 종류 등) ① 법 제23조제1항 단서에 따라 육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출할 수 있는 폐기물은 별표 6과 같고, 그 배출해역 및 처리방법은 별표7과 같다.
[별표 6]
육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출가능한 폐기물(제12조제1항 관련)
1.확산식처리방법에 의하여 배출하여야 하는 폐기물. 다만, 나목 및 다목의 폐기물은 2013년 12월 31일까지만 해당한다.
가. 삭제 <2012.12.21>
나. 생략
다.「폐기물관리법」제2조제1호에 따른 폐기물 중 오니(수분의 함량이 95％ 미만이거나 고형물의 함량이 5％ 이상인 것을 말한다. 이하 같다)로서 다음의 것
1)나목1)의 배출시설에서 발생된 공정오니 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 것
2) 나목2)의 처리시설에서 발생된 것
라. 삭제 <2011.12.29>
마.∼사. 생략
2.∼4. 생략
해양환경관리법 시행규칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호) 부칙 제1조(시행일) 이 규칙은 2013년 1월 1일부터 시행한다.
구 해양환경관리법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제23조(육상에서 발생한 폐기물의 해양배출금지 등) ① 누구든지 육상에서 발생한 폐기물을 해양에 배출할 수 없다. 다만, 해양수산부장관은 해양환경의 보전ㆍ관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다.
②∼⑤ 생략
해양환경관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제23조(육상에서 발생한 폐기물의 해양배출금지 등) ① 누구든지 육상에서 발생한 폐기물을 해양에 배출할 수 없다. 다만, 해양수산부장관은 해양환경의 보전ㆍ관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다.
② 해양수산부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 해양에 배출하게 할 수 있는 폐기물 중 제76조제1항의 규정에 따라 폐기물위탁자가 위탁처리를 신고한 폐기물에 한하여 폐기물해양배출업자로 하여금 이를 처리하게 할 수 있다.
③ 해양수산부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 해양에 배출하게 할 수 있는 폐기물에 해당하는지 여부를 해양수산부령이 정하는 바에 따라 미리 검사하여야 한다.
④ 해양수산부장관은 제3항의 규정에 따른 검사업무를 대통령령이 정하는 바에 따라 전문검사기관에게 대행하게 할 수 있다.
⑤ 제1항 단서의 규정에 따른 폐기물배출해역의 신청 및 지정절차 그 밖에 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.
해양환경관리법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제70조의2(폐기물해양배출업자 지원대책 등) ① 해양수산부장관은 제70조제1항제1호에 따른 폐기물해양배출업자가
육상폐기물의 해양배출금지 등 대통령령으로 정하는 사유로 폐업할 경우에는 대체사업의 주선 또는 폐업지원금의 지급ㆍ융자알선 등 지원대책을 수립ㆍ시행할 수 있다.
② 제1항에 따른 지원대책에 관하여 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.
[별표 6]
육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출가능한 폐기물(제12조제1항 관련)
1. 확산식처리방법에 의하여 배출하여야 하는 폐기물
가.「하수도법」2조에 따른 분뇨 또는 분뇨처리시설에서 발생된 액상(수분의 함량이 95％ 이상이거나 고형물의 함량이 5％ 미만인 것을 말한다. 이하 같다)의 분뇨인 것. 다만, 전처리가 필요한 분뇨는 전처리된 것만 해당한다.
나.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조에 따른 폐수 중 다음의 것
1)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 4 제2호의 배출시설란 제4호부터 제15호까지 및 제73호의 배출시설에서 배출된 폐수 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 액상의 것
2)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 5 제3호 각 목에 해당하는 생물화학적 처리시설에서 발생된 액상의 것
다.「폐기물관리법」제2조제1호에 따른 폐기물 중 오니(수분의 함량이 95％ 미만이거나 고형물의 함량이 5％ 이상인 것을 말한다. 이하 같다)로서 다음의 것
1) 가목의 분뇨처리시설에서 발생된 것
2)나목1)의 배출시설에서 발생된 공정오니 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 것
3) 나목2)의 처리시설에서 발생된 것
4) 삭제 <2011.12.29>
라. 삭제 <2011.12.29>
마. 어류ㆍ패류의 젓갈 또는 그 젓갈의 생산ㆍ유통 및 보관과정에서 발생된 폐기물
바. 수산물가공잔재물(조개껍질 등 각질류의 것은 제외한다)
사. 나목의 배출시설에서 원료로 사용된 동ㆍ식물폐기물
2. 집중식처리방법에 의하여 배출하여야 하는 폐기물
가. 수산물가공잔재물 또는「어장관리법」제15조에 따른 어장정화ㆍ정비를 실시하는 때에 수거되는 조개껍질 등 각질류의 것
나. 수저준설토사로서 합성로프, 폐어구, 플라스틱류, 넝마 또는 고무제품 등 이물질이 섞인 물건을 제거한 것
3. 해저지질구조내 고립격리 방법에 의하여 배출해야 하는 폐기물: 이산화탄소 포집공정으로부터 발생한 “이산화탄소 스트림(Stream)”으로서 국토해양부장관이 이산화탄소스트림의 성질과 상태, 해저지질구조와 위치, 처리방법 등을 정하여 고시하는 폐기물
4. 그 밖에 국제협약에서 해양배출이 허용되는 폐기물로서 다음 각 목의 요건을 모두
충족하는 폐기물. 이 경우 국토해양부장관은 그 폐기물의 종류, 대상지역, 배출기간 및 배출량 등을 구체적으로 정하여 고시하여야 한다.
가. 육상의 폐기물처리시설의 가동중단 등 육상에서의 처리가 현저히 곤란한 사유가 발생할 것
나.국토해양부장관이 정하는 절차에 따라 관계 지방자치단체의 장의 요청이 있을 것
다. 국토해양부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의할 것
비고 : 제1호가목 및 다목의 수분함량 또는 고형물함량의 측정은 해양환경공정시험기준에 따른다.
[별표 14]
해양환경관리업의 등록기준(제36조 제3항 관련)
‘1. 폐기물해양배출업’ 중 비고
1.∼5. 생략
6. 이 규칙 시행 당시 종전「해양오염방지법 시행규칙」에 따라 폐기물해양배출업을 등록한 자가 폐기물해양배출 허용량의 감량으로 인하여 부득이한 경우에는 2013년 12월 31일까지 폐기물운반선을 3인 이내의 자가 공동으로 사용할 수 있다. 이 경우에 변경등록하여야 한다.
‘2. 해양오염방제업∼5. 퇴적오염물질수거업’ 생략
당사자
청 구 인[별지 1] 청구인 목록과 같음대리인 법무법인 삼양담당변호사 최형석
주문
이 사건 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인들은 해양환경관리법에 따라 폐기물 해양투기에 필요한 각종 선박 및 장비, 설비 등을 갖추고 육상 폐기물을 해양에 투기하는 폐기물해양배출업을 영위하는 회사들이다. 2012. 12. 21. 해양환경관리법 시행규칙 제12조 제1항 별표 6이 개정되면서 제1호 가목의「하수도법」제2조에 따른 분뇨 또는 분뇨처리시설에서 발생된 액상의 분뇨(이하 ‘분뇨’라 한다)와 제1호 다목의 1) 분뇨처리시설에서 발생된 분뇨 중 오니(이하 ‘분뇨오니’라 한다) 등이 해양배출 가능 폐기물에서 제외되고, 부칙 제1조는 2013. 1. 1.부터 위 규정이 시행되도록 하였다. 이에 청구인들은 주위적으로 위 시행규칙과 부칙 조항이 청구인들의 직업의 자유와 재산권 등을 침해하고, 예비적으로 재산권 침해와 영업손해에 대한 손실보상을 규정하지 않은 입법부작위가 헌법에 위반된다고 주장하며, 2013. 3. 29. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 주위적으로 해양환경관리법 시행규칙 제12조 제1항 별표 6 및 부칙 제1조 모두에 대하여 심판청구를 제기하였으나, 위 별표 6 가운데 제2호, 제3호 및 제4호에 대하여는 그 위헌 여부를 다투지 않으므로, 위 별표 6 제1호 중 가목, 다목 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 주위적으로 구 해양환경관리법 시행규칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호로 개정되고, 2013. 6. 19. 해양수산부령 제29호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항의 별표 6 제1호 중 가목, 다목에 관한 부분(이하, ‘이 사건 시행규칙조항’이라 한다) 및 해양환경관리법 시행규칙 부칙(2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호) 제1조(이하, ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 이 사건 시행규칙조항과 합쳐서 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이고, 예비적으로 이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 입게 되는 영업손실에 대한 대책과 보상규정을 두지 아니한 입법부작위가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
제12조(해양배출이 가능한 육상폐기물의 종류 등) ① 법 제23조 제1항 단서에 따라 육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출할 수 있는 폐기물은 별표 6과 같고, 그 배출해역 및 처리방법은 별표 7과 같다.
[별표 6] 육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출가능한 폐기물(제12조 제1항 관련)
1. 확산식처리방법에 의하여 배출하여야 하는 폐기물. 다만, 나목 및 다목의 폐기물은 2013년 12월 31일까지만 해당한다.
가. 삭제
나.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조에 따른 폐수 중 다음의 것
1)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률시행규칙」별표 4제2호의배출시설란 제4호부터 제15호까지 및 제73호의 배출시설에서 배출된 폐수 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 액상의 것(음식물류 폐기물을 원료로 사료화하는 과정에서 발생하는 것은 제외한다)
2)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 5 제3호 각 목에 해당하는 생물화학적 처리시설에서 발생된 액상의 것(음식물류 폐기물을 처리하는 과정에서 발생하는 것은 제외한다)
다. 폐기물관리법 제2조 제1호에 따른 폐기물 중 오니(수분의 함량이 95％ 미만이거나 고형물의 함량이 5％ 이상인 것을 말한다. 이하 같다)로서 다음의 것
1)나목1)의 배출시설에서 발생된 공정오니 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 것
2) 나목2)의 처리시설에서 발생된 것
라. 삭제 <2011. 12. 29.>
마. 어류 패류의 젓갈 또는 그 젓갈의 생산 유통 및 보관과정에서 발생된 폐기물
바.수산물가공잔재물(조개껍질 등 각질류의 것은 제외한다)
사.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 4 제2호의
배출시설란 제4호부터 제15호까지 및 제73호의 배출시설에서 원료로 사용된 동·식물폐기물
제1조(시행일) 이 규칙은 2013년 1월 1일부터 시행한다.
[관련조항]
[별지 2]와 같다.
3. 청구인들의 주장
가. 주위적 주장 요지
(1) 이 사건 심판대상조항의 목적의 정당성과 수단의 적절성은 인정되나, 청구인들의 불이익을 완화시킬 수 있는 조치 및 개정된 법률에 대비할 수 있는 충분한 기간 없이 종전부터 적법하게 수행해 왔던 폐기물해양배출업자의 영업을 일거에 금지하여 침해최소성원칙을 충족시키지 못하였다. 또한 청구인들이 폐기물 해양배출을 하지 못하여 입는 불이익이 해양오염 및 수산업 피해라는 공익보다 결코 작다고 할 수 없어 법익균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
폐기물의 해양배출은 상당 기간 국가에 의해 허용되어 온 것이어서 청구인들과 같은 폐기물해양배출업자는 분뇨 및 분뇨오니를 해양에 배출할 수 있다는 합리적이고 정당한 신뢰를 가지고 있다고 볼 수 있다. 그러나 이 사건 심판대상조항은 분뇨와 분뇨오니에 대한 해양배출을 금지하고 그에 대비할 수 있는 기간도 제공하지 않음으로써 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다.
(2) 해양환경관리법 제23조 제1항 및 제2항의 내용으로는 종전에 해양배출을 허용하던 분뇨 및 분뇨오니를 해양배출 가능 폐기물에서 제외한다는 것을 전혀 예측할 수 없어 포괄위임금지원칙에 위배되고, 해양환경관리법 제23조 제1항 단서에서 배출가능한 폐기물과 처리기준을 포괄적으로 위임하고 있으므로 법률이 아닌 이 사건 시행규칙조항에서 해양배출이 금지되는 폐기물에 관하여 정하고 있는 것은 기본권 제한을 법률에 의하도록 하고 있는 법률유보원칙에 위반된다.
(3) 이 사건 심판대상조항은 폐기물 해양배출을 금지함으로써 청구인들이 소유하는 선박, 장비 및 설비 등 재산권의 자유로운 사용, 수익을 제한하여 헌법이 보장하는 재산권을 침해한다.
나. 예비적 주장 요지
이 사건 심판대상조항은 청구인들의 재산권을 침해하면서 그에 대한 보상이나 지원대책을 세우지 않고 있으므로 입법부작위로서 헌법에 위반된다. 설령 재산권 손실에 대한 보상의 대상이 되지 않는다 하더라도 연근해어업의 감척사업에 대한 지원 등의 경우와 같이 폐업 이후 일정한 수익을 보장하는 등의 방법으로 청구인들의 기본권 침해를 최소화하여야 한다.
4. 판 단
가. 폐기물 해양배출 규제 개관
우리나라의 폐기물 해양배출은 1977. 12. 31. 법률 제3079호로 제정된 해양오염방지법에 근거하여 법적으로 체계화되었고, 1993년부터 폐기물의 해양배출업이 활성화되어 폐기물 해양배출업체와 배출량이 급격히 증가하였다.
한편, 전 세계적으로 폐기물 투기에 의한 해양오염을 규제하기 위하여 1972년에 ‘폐기물 및 기타 물질의 투기에 의한 해양오염방지에 관한 협약’(이른바 ‘런던협약’)이 채택되었고, 우리나라도 해양오염의 심각성을 인식하고 1993년 이 협약에 가입하였으나, 당시에는 육상폐기물 처리 기반시설이 충분하지 않아 폐기물 해양배출에 대한 적극적인 규제가 이루어지지 않았다. 그러나 2006년에 이르러 중국과 일본의 폐기물 해양배출이 우리나라 해양을 오염시킬 수 있다는 자각과 함께 ‘1972년 폐기물 기타 물질의 투기에 의한 해양오염 방지에 관한 협약의 1996년 의정서’(이른바 ‘96 의정서’)에 가입하는 것을 목표로 ‘육상폐기물 해양투기관리 종합대책’을 수립하고 육상폐기물의 해양배출을 적극적으로 규제하기 시작하였다. 2009년 1월 ‘96 의정서’에 가입한 후, 2013년에는 ‘폐기물 해양배출 ZERO화’를 정책목표로 기존에 해양배출이 허용되었던 폐기물의 종류 및 해양배출 허용량을 지속적으로 감축하여 왔다. 즉, 2006. 5. 22.부터 건설공사에서 배출된 오니(건설오니)가, 2012. 1. 1.부터 공공하수처리시설에서 발생된 오니(하수오니), 가축분뇨 및 가축분뇨오니가, 2013. 1. 1.부터 음식물류 폐수 및 이 사건 시행규칙조항으로 분뇨 및 분뇨오니의 해양배출이 금지되었고, 2014. 1. 1.부터 이 사건 시행규칙조항 중 나목과 다목의 폐수 및 폐수오니의 해양배출도 금지되었다. 위와 같이 폐기물 해양배출을 정책적으로 감축하기 시작한 이후로는 폐기물해양배출업체의 신규 등록을 허용하지 아니한 결과 새로운 폐기물해양배출업체가 생겨나지도 아니하였다.
나. 쟁점의 정리
(1) 청구인들은 폐기물해양배출업을 수행하는 자들이고, 이 사건 심판대상
조항은 분뇨 및 분뇨오니의 해양배출을 금지함으로써 청구인들의 직업수행의 자유를 제한한다. 따라서 직업수행의 자유라는 기본권에 관한 사항을 법률이 아닌 이 사건 시행규칙으로 정하고 있는 것이 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부와 함께 이 사건 심판대상조항이 과잉금지원칙 및 신뢰보호원칙에 위배되어 청구인들의 직업수행의 자유를 침해하는지 여부가 문제된다.
(2) 청구인들은 이 사건 심판대상조항으로 말미암아 폐기물 해양배출을 위해 소유하고 있는 선박 기타 장비 등을 충분히 가동할 수 없어 그 사용 및 수익을 제한받고 있으므로 재산권이 제한된다고 주장한다.
그러나 헌법 제23조에서 보장하는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 또는 기업활동의 사실적·법적 여건 등은 재산권보장의 대상에 포함되지 아니한다(헌재 1996. 8. 29. 95헌바36 ; 헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 참조). 이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인들이 소유하고 있는 장비를 충분히 가동하지 못하여 영업이익이 감소되었다 하더라도, 청구인들이 소유하는 폐기물 해양배출용 선박이나 시설·장비 등에 대한 구체적인 사용·수익 및 처분권한을 제한받는 것은 아니므로, 이 사건 심판대상조항이 청구인들의 재산권을 제한한다고 볼 수 없다.
다만, 청구인들은 예비적으로 영업상 손실이 재산권의 보호범위에 포함되지 않더라도 그에 대한 보상이나 지원대책을 마련하지 않은 것에 대한 입법부작위에 대하여도 주장하므로 이에 관하여 살펴보기로 한다.
다. 법률유보원칙 및 포괄위임금지원칙 위배 여부
국민의 기본권은 헌법 제37조 제2항에 의하여 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한 할 수 있으나, 그 제한의 방법은 원칙적으로 법률로써만 가능하고 제한의 정도도 기본권의 본질적 내용을 침해할 수 없으며 필요한 최소한도에 그쳐야 한다. 여기서 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 그 형식이 반드시 법률일 필요는 없다 하더라도 법률상의 근거는 있어야 한다(헌재 2006. 5. 25. 2003헌마715 등; 헌재 2012. 5. 31. 2010헌마139 등 참조).
해양환경관리법 제23조 제1항은 육상에서 발생한 폐기물의 해양배출을 원칙적으로 금지하고, 다만 일정한 요건을 충족하는 경우에 예외적으로 해양배출을 허용하면서 그 요건을 하위법령에 위임하고 있다. 이에 따라 이 사건 시
행규칙조항에서 해양배출이 허용되는 폐기물의 범위를 정한 것은 법률이 정한 기본권 제한을 법률에 근거하여 완화하는 것이고, 이 사건 시행규칙조항에서 해양배출이 허용되지 않는 폐기물의 범위가 결과적으로 정해지는 것은 해양환경관리법 제23조 제1항이 정한 폐기물 해양배출의 금지에 근거한 것이므로, 이 사건 시행규칙조항은 법률유보원칙에 위배되지 아니한다.
청구인들은 해양환경관리법 제23조 제1항이 폐기물의 해양배출을 금지하면서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다고 규정하고 있어, 어떠한 폐기물을 해양에 배출할 수 있는지를 전혀 예측할 수 없게 하위 법령에 위임하고 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배된다고 주장하나, 이는 위 해양환경관리법 조항의 문제일 뿐 이 사건 심판대상조항에 관한 문제는 아니다.
라. 직업수행의 자유 침해 여부
(1) 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 심판대상조항은 해양오염을 방지하고 깨끗하고 안전한 해양환경을 조성하여 국민의 삶의 질을 높이는 데 이바지하기 위한 것으로서 그 입법목적은 정당하고, 이 사건 심판대상조항이 해양에 배출할 수 있는 폐기물을 일정한 종류로 제한하고 그 시행을 충분한 유예기간 없이 하도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 데 기여하는 방법이므로 수단의 적합성도 인정된다.
종래 해양배출이 허용되어 왔던 폐기물 가운데 건설오니, 하수오니, 가축분뇨 및 음식물류 폐수는 이미 해양배출이 금지되었고, 2012. 12. 21. 이 사건 심판대상조항을 포함한 해양환경관리법 시행규칙을 개정할 때 입법자는 집중식처리방법에 따라야 하는 여타의 폐기물에 대하여는 여전히 해양배출을 허용하면서 확산식처리방법에 따라야 하는 폐기물 가운데 분뇨 및 분뇨오니를 해양배출 허용대상에서 제외하였다. 이와 같이 폐기물 해양배출에 대한 규제는 지속적으로 강화되는 추세이다.
국토해양부의 자료에 따르면, 이 사건 시행규칙조항이 시행되기 이전에 분뇨 및 분뇨오니의 배출량은 이 사건 시행규칙 조항 중 나목의 폐수, 다목의 오니의 배출량에 비하면 상대적으로 그 비중이 낮지만, 분뇨 및 분뇨오니의 유해성과 한번 진행되면 다시 회복하기 어렵다는 해양환경 오염의 특성상 폐기물의 해양배출 규제를 실시할 필요성이 시급함을 고려하면, 이 사건 심판대상조항이 분뇨 및 분뇨오니의 해양배출을 허용하지 않은 것이 침해최소성원칙에
위반된다고 보기는 어렵다.
또한, 이 사건 심판대상조항에 의하여 입게 되는 폐기물해양배출업자의 영업상의 불이익(영업 범위의 축소와 경제적 이익의 감소)보다 깨끗하고 안전한 해양환경의 조성과 보존, 해양오염으로 인한 위해 예방, 건강한 수산자원의 확보를 통한 국민건강의 보호, ‘런던협약’과 ‘96 의정서’ 가입과 함께 해양오염 방지를 통한 국가의 신인도 제고라는 공익이 현저하게 크므로 법익균형성원칙도 충족한다.
따라서 이 사건 심판대상조항이 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
(2) 신뢰보호원칙 위배 여부
신뢰보호원칙이란 법률을 제정하거나 개정할 때 기존 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익이 당사자의 신뢰 파괴를 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법은 허용될 수 없다는 원칙으로서, 헌법상 법치국가원리에 기초하고 있다. 신뢰보호원칙의 위반 여부는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 1995. 6. 29. 94헌바39 ; 헌재 2009. 4. 30. 2007헌마103 등 참조). 법적 상태의 존속에 대한 개인의 신뢰는 그가 어느 정도로 법적 상태의 변화를 예측할 수 있는지 여부에 따라 상이한 강도를 가진다고 할 것인데, 일반적으로 법률은 현실상황의 변화나 입법정책의 변경 등으로 언제라도 개정될 수 있기 때문에 원칙적으로 법률의 개정은 예측할 수 있다고 보아야 한다(헌재 2009. 9. 24. 2007헌마872 ; 헌재 2013. 2. 28. 2012헌마34 ).
해양환경관리법 제23조 제1항에서는 폐기물의 해양배출을 원칙적으로 금지하면서 일정한 요건을 갖춘 경우에 한하여 예외적으로 이를 허용하고 있고, 시행규칙의 개정으로 배출이 가능한 폐기물이 점차 축소되는 추세이다. 따라서 수범자로서는 육상폐기물 처리능력의 개선에 따라 폐기물 해양배출의 규제가 강화될 것임을 예측하는 것이 어렵지 않다. 실제로 2006년 이후로 정부가 배출량을 규제하면서 해양배출이 가능한 폐기물의 종류가 점차 축소되고 그 배출량도 급격하게 감소되어, 2005년에 9,900만㎥이었던 것이 2012년에는 250만㎥로 감소하였다. 또한, 폐기물 해양배출을 정책적으로 감축하기 시작한 이후로는 폐기물해양배출업체의 신규 등록을 허용하지 아니하였고, 폐기물해양배출
업의 등록기준을 정하고 있는 해양환경관리법 시행규칙에서는 2008년부터 한시적으로 폐기물 해양배출 허용량의 감축으로 인하여 부득이한 경우에는 폐기물해양배출업을 등록한 자가 폐기물운반선을 공동으로 사용할 수 있음을 규정한 바 있다.
이와 같이 해양오염의 방지를 위하여 배출 가능한 폐기물에 대한 규제가 지속적으로 강화되는 상황에서, 해양배출이 가능한 폐기물의 종류가 종전과 동일하게 유지되리라는 기대나 신뢰는 그 보호가치가 약화될 수밖에 없다.
이 사건 심판대상조항으로 인하여 청구인들은 분뇨 및 분뇨오니의 해양배출을 할 수 없게 되어 영업의 범위가 축소되었지만, 해양환경관리법은 폐기물해양배출업자가 육상폐기물의 해양배출금지 등 대통령령으로 정하는 사유로 폐업할 경우에는 대체사업의 주선 또는 폐업지원금의 지급·융자알선 등 지원대책을 수립·시행할 수 있도록 하여(제70조의2), 종전의 규정을 신뢰한 폐기물 해양배출업자의 불이익을 완화하도록 하고 있다.
따라서 이 사건 심판대상조항이 종래 해양배출이 허용되던 분뇨 및 분뇨오니의 해양배출을 금지하면서 유예기간을 두지 않고 곧바로 시행하였더라도 신뢰보호원칙에 위반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
마. 예비적 청구에 대한 판단
이 사건 심판대상조항이 청구인들에 대한 보상이나 지원대책을 마련하지 않은 입법부작위가 청구인들의 재산권을 침해하는지에 대하여 살펴본다.
재산권의 보호범위에 포함되지 않는 청구인들의 영업상 손실에 대한 보상 및 지원대책을 마련할 것인지 여부는 입법정책적 재량의 영역에 속한다. 그런데 해양환경관리법은 폐기물해양배출업자가 육상폐기물의 해양배출금지 등 대통령령으로 정하는 사유로 폐업할 경우에는 대체사업의 주선, 폐업지원금의지급·융자알선 등 지원대책을 수립·시행할 수 있도록 하고 있고(제70조의2), 위 폐업지원대책에는 지원목적, 지원대상, 지원내용 및 지원기준, 그 밖에 폐업지원에 필요한 사항을 포함하도록 하는 등(같은 법 시행규칙 제37조의2), 영업상의 손실에 대한 지원대책을 나름대로 마련하고 있다. 이러한 점에서 청구인들이 지원대책의 예시로 들고 있는 감척사업 등의 경우와 동일한 수준의 지원대책을 마련하지 아니하였다고 하여 입법재량을 일탈하였다고 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관
재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호
별지
[별지 1] 청구인목록
1. 주식회사 ○○대표이사 김○철
2. 주식회사 □□대표이사 이○
3. 주식회사 △△대표이사 양○원
4. 주식회사 ○○산업대표이사 정○연
5. 주식회사 ▽▽대표이사 우○기
6. 주식회사 ◇◇대표이사 김○수
7. 주식회사 ◎◎대표이사 김○호
[별지 2] 관련조항
제23조(육상에서 발생한 폐기물의 해양배출금지 등) ① 누구든지 육상에서 발생한 폐기물을 해양에 배출할 수 없다. 다만, 국토해양부장관은 해양환경의 보전·관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 국토해양부령이 정하는 폐기물에 한하여 국토해양부령이 정하는 해역에서 국토해양부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다.
제23조(육상에서 발생한 폐기물의 해양배출금지 등) ① 누구든지 육상에서 발생한 폐기물을 해양에 배출할 수 없다. 다만, 해양수산부장관은 해양환경의 보전·관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐
기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다.
②해양수산부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 해양에 배출하게 할 수 있는 폐기물 중 제76조 제1항의 규정에 따라 폐기물위탁자가 위탁처리를 신고한 폐기물에 한하여 폐기물해양배출업자로 하여금 이를 처리하게 할 수 있다.
③해양수산부장관은 제1항 단서의 규정에 따라 해양에 배출하게 할 수 있는 폐기물에 해당하는지 여부를 해양수산부령이 정하는 바에 따라 미리 검사하여야 한다.
제70조의2(폐기물해양배출업자 지원대책 등) ① 해양수산부장관은 제70조제1항 제1호에 따른 폐기물해양배출업자가 육상폐기물의 해양배출금지 등 대통령령으로 정하는 사유로 폐업할 경우에는 대체사업의 주선 또는 폐업지원금의 지급·융자알선 등 지원대책을 수립·시행할 수 있다.
②제1항에 따른 지원대책에 관하여 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다.
[별표 6] 육상에서 발생한 폐기물 중 해양에 배출가능한 폐기물(제12조 제1항 관련)
1. 확산식처리방법에 의하여 배출하여야 하는 폐기물
가.하수도법 제2조에 따른 분뇨 또는 분뇨처리시설에서 발생된 액상(수분의 함량이 95％ 이상이거나 고형물의 함량이 5％ 미만인 것을 말한다. 이하 같다)의 분뇨인 것. 다만, 전처리가 필요한 분뇨는 전처리된 것만 해당한다.
나.「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」제2조에 따른 폐수 중 다음의 것
1)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률시행규칙」별표 4 제2호의 배출시설란 제4호부터 제15호까지 및 제73호의 배출시설에서 배출된 폐수 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 액상의 것
2)「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」별표 5 제3호 각 목에 해당하는 생물화학적 처리시설에서 발생된 액상의 것
다. 폐기물관리법 제2조 제1호에 따른 폐기물 중 오니(수분의 함량이 95％ 미만이거나 고형물의 함량이 5％ 이상인 것을 말한다. 이하 같다)로서 다음의 것
1) 가목의 분뇨처리시설에서 발생된 것
2)나목1)의 배출시설에서 발생된 공정오니 및 그 수질오염방지시설에서 발생된 것
3) 나목2)의 처리시설에서 발생된 것
4) 삭제
라. 삭제
마. 어류·패류의 젓갈 또는 그 젓갈의 생산·유통 및 보관과정에서 발생된 폐기물
바.수산물가공잔재물(조개껍질 등 각질류의 것은 제외한다)
사. 나목의 배출시설에서 원료로 사용된 동·식물폐기물
[별표 14] 해양환경관리업의 등록기준(제36조 제3항 관련)
‘1. 폐기물해양배출업’ 중 비고
1.～5. (생략)
6.이 규칙 시행 당시 종전「해양오염방지법 시행규칙」에 따라 폐기물해양배출업을 등록한 자가 폐기물해양배출 허용량의 감량으로 인하여 부득이한 경우에는 2013년 12월 31일까지 폐기물운반선을 3인 이내의 자가 공동으로 사용할 수 있다. 이 경우에 변경등록하여야 한다.