2015구합50542 인가 취소처분등취소

사단법인 A

환경부장관

2015, 10. 20.

2015. 11. 13.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 12. 30. 원고에게 한 재활용사업공제조합 인가취소처분 및 비영리법인 설립허가취소처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 조명용품 재활용의무생산자(형광등제조·수입업자)들의 재활용의무를 대행하기 위하여 피고로부터, 2000. 9. 26. 비영리법인 설립허가(이하 '이 사건 허가'라 한다)를 받고, 2003. 12, 18. 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(이하 '자원재활용법'이라 한다) 제27조 제4항에 따라 재활용사업공제조합(이하 '공제조합'이라고만 한다) 설립인가(이하 '이 사건 인가'라 한다)를 받았다.

나. 피고는 2014. 12. 30, 원고에게, "법률위반(비영리법인 설립허가의 경우 민법 제38조, 공제조합의 경우 자원재활용법 제28조의5), 법인설립 허가조건 위반, 공익저해"를 취소사유로 하여 이 사건 허가 및 이 사건 인가를 각 취소하였다(이하 이 사건 허가 취소처분 및 이 사건 인가 취소처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제2, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지1 관계법령 기재와 같다.

3. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 절차적 하자에 대하여

1) 원고의 주장

피고가 처분서에 이 사건 허가 취소처분의 사유로 '법률위반(민법 제38조), 법인설립허가조건 위반, 공익저해', 이 사건 인가 취소처분의 사유로 '법률위반(자원재활용법 제28조의5), 법인설립허가조건위반, 공익저해'라고 기재하고 있을 뿐이고, 구체적으로 원고의 어떠한 행위가 무슨 이유로 처분사유에 해당한다는 것인지를 전혀 알 수 없다. 이 사건 각 처분은 처분의 이유 제시 의무를 위반한 것이므로 위법하다.

2) 인정 사실

가) 피고는 2014. 3. 6.부터 2014. 10. 21.까지 8차례에 걸쳐 원고에게 별지2 '시정명령 주요 내용' 표 기재와 같은 내용의 각 시정명령(이하 '이 사건 각 시정명령'이라 한다)을 하였다.

나) 피고는 2014. 11. 19. 원고에게 아래와 같은 내용의 '처분의 원인된 사실'을 기재하여 이 사건 각 처분에 앞서 청문을 실시한다는 사실을 통지하였다(갑 제3호증 (청문실시 통지서), 이하 '이 사건 통지서'라 한다.

다) 원고의 대표자, 사무국장, 지원본부장은 2014. 12. 4. 열린 청문기일에 출석하여 위 '처분의 원인된 사실'에 관한 의견을 밝혔다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 7호증, 을 제4, 8, 10, 11, 28, 29, 31호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

3) 판단

가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두12570 판결 등 참조).

나) 앞서 본 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고로서는 어떠한 근거와 이유로 이 사건 각 처분이 이루어진 것인지를 충분히 예상할 수 있었다고 보이고, 이 사건 각 처분의 처분서에 처분사유가 된 구체적인 원고의 행위 등이 기재되어 있지 않다고 하더라도, 원고가 이에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 지장이 있다고 볼 수 없다.

① 이 사건 통지서에 처분의 근거가 되는 사유에 대하여 별지를 통해 매우 구체적으로 적시하고 있고, 원고의 대표자 등이 청문 기일에 출석하여 그 처분사유에 대하여 의견을 개진하기도 하였다.

② 원고는 이 사건 통지서를 받기 이전에도 이 사건 각 시정명령을 피고로부터 받았는데, 시정명령에 구체적인 시정사항이 기재되어 있었고, 상당히 여러 차례에 걸쳐 이루어졌으며, 이 사건 각 처분이 있기 불과 2개월 정도 전까지도 시정명령이 내려졌다.

나. 처분사유의 존부

1) 법령상 취소사유

가) 민법 제38조는 비영리법인 설립허가의 취소, 자원재활용법 제28조의5는 공제조합 인가의 취소에 관하여 각 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하여 취소사유가 존재하는지에 관하여 본다.

나) 이 사건 인가 취소처분

(1) 자원재활용법 제28조의4 제1항은 제36조 제1항에 따른 보고 및 검사 등의 결과 조합의 운영 및 업무집행 등이 법령이나 정관 등을 위반한 경우에는 그 시정을 명할 수 있다고 규정하고, 같은 법 제28조의5 제3호는 제28조의4 제1항에 따른 시정명령을 받고도 이를 시정하지 아니한 경우로서 환경부령으로 정하는 경우에는 공제조합 인가를 취소할 수 있다고 규정하고 있는데, 환경부령인 같은 법 시행규칙 제23조 는 '1년 간 3회 이상 시정명령을 받고도 이를 시정하지 아니한 경우'가 이에 해당하는 것으로 정하고 있다.

(2) 법인 운영 투명성 · 적정성 관련

(가) 원고의 주장

원고의 협회장인 B이 C 주식회사(이하 'C'라 한다)의 실질 기업주인 것은 사실이나, 원고는 그것과 관계없이 정당한 거래가격으로 C와 폐형광등 재활용계약을 체결하고 이를 유지해온 것이다. B이 원고, C 등에 대한 배임 등 혐의로 수사를 받은 것은 사실이지만, 월급 상당을 횡령한 부분 외에 나머지에 관하여는 모두 불기소처분을 받았다. 원고와 C의 재활용계약 등 협회장과 특수관계에 있는 기업과의 거래와 관련하여 한 피고의 시정명령은 정당하다고 볼 수 없다.

(나) 인정사실

① 원고는 C와 2006. 1.부터 2020. 2.까지 약 14년 동안 재활용계약을 체결하였다.

피고가 원고에게, 2014. 3. 6., 같은 달 18일 및 26일 3회에 걸쳐 특수관계인이 운영하는 C와 장기독점계약을 해소하라는 내용의 시정명령을 하였다.

③ 2014. 6. 3.경 원고의 이사회는 7인으로 구성되어 있었는데, B, C의 대표이사인 D, 주식회사 E의 이사이자 B의 처조카인 F가 포함되어 있었다.

④ 2015. 1. 16. 현재 원고, C, 주식회사 E, 주식회사 G, H 주식회사의 임원 구성은 아래 표와 같다.

⑤ 한편, 이 사건 각 처분 당시 원고와 관련한 업무상 배임 혐의로 B에 대한 수사가 진행 중이었다. 그 후 B은 2015. 7. 23. 직원 명의로 급여를 실제보다 높게 책정하여 받게 한 후 차액을 송금받는 방식으로 원고를 비롯한 여러 법인으로부터 돈을 횡령하였다는 혐의 등으로 기소되었고, 나머지 혐의에 관하여는 증거불충분으로 불기소처분을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 각 증거, 갑 제22, 23호증, 을 제14 내지 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

(다) 판단

앞서 본 사실 및 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, B이 수사받은 혐의의 상당 부분에 관하여 불기소처분을 받은 사정만으로 위 각 시정명령이 위법하다고 볼 수는 없다.

①) 특수관계인 간 거래 구조에서 비영리법인인 원고가 불공정하게 운영되는 등 문제가 발생할 소지가 있다고 예상할 수 있고, 이를 사전에 예방하고 감독하는 것이 피고의 업무에 해당한다.

② 특수관계로 인한 문제의 하나로서 실제로 B에 대한 수사가 진행되었고, 위 각 시정명령은 이와 같은 상황에서 이루어진 것이다.

③ B이 혐의 사실의 상당 부분에 관하여 불기소처분을 받기는 하였지만 일부 업무상 횡령 사실에 관하여는 실제 혐의가 인정되어 기소되었다. ( 재활용비용위원회를 구성하라는 취지의 피고의 시정명령이 있기 전까지 원고는 C에 재활용지원금의 액수를 객관적인 절차를 거치지 아니하고 임의로 결정하여 지급하였다.

(3) 폐형광등 회수의무 관련

(가) 원고의 주장

피고가 원고에게 한 시정명령의 내용은 지방자치단체와 협력체계를 구축하여 폐형광등이 적극적으로 회수될 수 있도록 하라는 내용일 뿐 원고가 직접 폐형광등을 수거하지 않은 것을 문제 삼은 것이 아니다. 지방자치단체에 대한 지원금 중

단은 원고의 재정 건전성 확보방안의 일환으로 원고가 피고에게 제안한 계획일 뿐이지 실제로 시행된 것이 아니고, 피고도 이러한 원고의 제안에 대하여 자원재활용법에 위 반되므로 부적절하다는 입장을 밝혔을 뿐 적극적으로 시정명령을 내린 바 없다.

설령 시정명령이 존재한다고 보더라도 폐기물관리법 제14조, 환경부 훈령인 「재활용가능자원의 분리수거등 에 관한 지침」 제8조 제3항의 규정 내용에 비추어 원고에게 폐형광등 회수의무가 인정되지 아니하므로, 원고는 시정명령을 위반한 것이 아니다.

(나) 인정사실

① 이 사건 각 시정명령 중 폐형광등 회수의무와 관련하여 피고가 원고에게 한 시정명령의 구체적인 내용은 다음과 같다.

㉮ 2014. 7. 30.자 시정명령(을 제11호증)

나 2014. 9. 4.자 시정명령(갑 제4호증)

다 2014. 9. 29.자 시정명령(갑 제6호증)

라 2014. 10. 21,자 시정명령(을 제8호증)

② 원고는, 2014. 7. 30.자 시정명령을 받고도 2014. 8. 8.에 회수의무 관련 해결방안을 포함하지 않은 상태로 피고에게 보고를 하였고, 그 후 2014. 9. 18.자로 피고에게 지자체지원금을 중단하며 무상운반 부분도 해당 지자체가 처리장까지 자체 부담하에 운반해오는 조건으로 변경할 계획이라는 취지로 보고하였다. 이를 다시 시정하라는 명령을 받고서도 2014. 10. 8.자로 폐형광등 회수의무를 감당하는 것은 불가능하다고 하면서 지방자치단체에서 발생한 폐형광등의 회수의무, 곧 회수 비용 부담의무는 원고가 아니라 지방자치단체가 부담하여야 하는 것이라고 보고하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 각 증거, 갑 제5호증의 기재, 변론 전체의 취지 (다) 시정명령 존부 및 위반 여부

위 인정사실에 의하면, 피고가 총 4회에 걸쳐 '시정명령'이라는 제목 아래 시정을 명한다는 취지를 명확히 기재한 서면을 보낸 것으로 보아, 피고는 원고에게 지방자치단체의 폐형광등 회수와 관련하여 의무를 이행하고 지방자치단체와 협력방안을 강구하라는 취지의 시정명령을 하였고, 원고는 이에 대한 보고에서 회수의무가 없다는 것을 전제로 하여, 위 시정명령에 응하지 아니한다는 의사를 명확히 표시한 것으로 보인다.

(라) 시정명령의 위법 여부

앞서 본 사실 및 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 및 관계법령의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 원고의 폐형광등 회수의무 및 회수 비용 부담을 전제로 한 위 각 시정명령이 위법하다고 볼 수는 없다.

① 자원재활용법 제16조 제1항, 제2항, 제18조 제1항, 제2항, 제28조의2 제1항이 공제조합의 의무에 재활용 의무 이외에 회수 의무를 포함하여 규정하고 있다.

② 자원재활용법이 2013. 5. 22.자로 개정되는 과정에서 소관위원회인 환경노동위원회의 검토보고서에는, EPR(생산자책임재활용제도) 대상 제품을 현재 지방자치단체에서 수거하고 있음에도 의무생산자들은 그 비용을 부담하지 않고 국민들의 세금으로 수거가 되고 있는 불합리성이 존재하기 때문에 재활용의무생산자로 하여 금 지방자치단체에서 수거하는 폐자원에 대하여 수거비용을 보전하도록 하기 위하여 제13조의3을 신설한다는 취지로 기재되어 있다.

③ 환경부 훈령인 「재활용가능자원의 분리수거 등에 관한 지침」 제8조 제3항은 "시장·군수·구청장은 법 제16조 및 법 시행령 제18조의 재활용 의무대상 제품 포장재 중 ..… 형광등에 대하여 수거·선별 후 재활용사업장까지 운반하여야 하며, …"라고 규정하고 있으나, 위 지침의 규정만으로 원고가 지방자치단체에 대하여는 폐형광등 회수 의무를 지지 않는다거나, 회수 비용을 지방자치단체에 부담시킬 수 있다.는 취지로는 보이지 아니하고, 그렇게 해석하는 한도 내에서는 자원재활용법 규정에 위배되므로 효력이 없다고 보아야 한다.

(④) 폐기물관리법 제14조 제1항은 지방자치단체의 장이 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다고 규정하고 있는데, 위 규정은 생활폐기물에 관한 일반적인 처리의무가 지방자치단체의 장에게 있음을 정한 것에 불과하고, 재활용의무생산자의 폐기물 회수의무까지 고려하여 규정한 것으로는 보이지 않는다. 자원재활용법은 생활폐기물 중 재활용 의무 대상 폐기물에 대한 특별규정이라고 봄이 타당하다.

⑤ 피고는 '2014년도 회수 및 재활용의무 이행계획서 제출안내'라는 제목 하에 생산자의 의무범위 확대(재활용 -> 회수·재활용)로 기존 재활용 의무이행 계획서에 회수 의무이행계획을 추가 제출하여야 한다는 내용을 안내 사항에 포함하였다.

⑤ 자원재활용법 제28조의2 제3항은 지방자치단체의 장이 폐기물을 수거한 경우에는 유통지원센터가 설립된 경우 유통지원센터에 이를 인계하여야 하고, 유통지원센터는 그 수거비용 등을 보전하여야 한다고 규정함으로써 유통지원센터에 대하여는 회수비용 부담에 관한 명문의 규정을 두고 있다.

(4) 재활용비용산정위원회 구성 및 분담금, 지원금 산정 관련

(가) 원고의 주장

재활용비용산정 위원회(이하 '위원회'라 한다)를 구성하라는 피고의 요구는 법적 근거가 없는 단순한 권고에 불과하다. 원고는 피고의 시정명령에 따라 위원회를 실제로 구성하였는데, 피고는 그 구성원을 문제 삼으며 다시 시정 요구를 하였고, 그 후에는 위원회를 소집하여 재활용 처리비 및 분담금 단가를 결정하고 피고에게 보고하라는 시정명령을 내렸을 뿐이므로, 원고가 시정명령을 위반한 것이 아니다.

(나) 인정사실

① 피고는 2008년경 각 공제조합에 '재활용공제조합 운영 개선대책'을 전달하여 각 공제조합별로 외부인사 등이 포함된 위원회를 설치하여 객관적·합리적으로 분담금과 재활용지원금을 산정하도록 지시하였다.

② 원고는, 2009. 3. 6. 피고에게 위원회를 설치하겠다고 보고하였고, 2009. 9. 4. 위 내용을 포함하는 것으로 정관을 개정하였다.

③ 원고가 위 정관 규정에도 불구하고 위원회를 구성·운영하지 아니하자, 피고는 원고에게 2014. 3. 6.부터 2014. 5. 27.까지 4회에 걸쳐 위원회를 구성하고, 정관도 그에 맞게 개정하라는 취지의 시정명령을 하였다.

④ 원고는 2014. 6. 3. 피고에게 위원회를 구성하였다고 보고하였으나, 피고는 2014. 7. 30. 원고에게, 원고가 구성한 위원회가 한국환경공단 관계자를 포함하고 있지 않으며, 관계전문가도 협회장이 직접 지명하도록 하고 있어 공제조합 개선대책의 취지를 실현하기 곤란하다는 이유로 위원회를 재구성하라고 시정명령을 하였다.

⑤ 피고는 2014. 9. 29. 및 2014. 10, 21. 원고에게 위원회에서 합리적인 처리비(지원금) 및 분담금 단가를 결정하여 보고하라는 취지의 시정명령을 하였으나, 원고는 이에 응하지 않았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 앞서 본 각 증거, 갑 제18호증, 을 제9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

(다) 판단

자원재활용법 제16조 제2항은 원고의 조합원인 조명용품 재활용 의무생산자들(이하 '조합원들'이라고만 한다)로 하여금 재활용의무를 공동으로 이행하기 위한 분담금을 원고에게 납부하도록 규정하고 있다. 원고는 그 재원으로 폐기물을 수거·처리하는 재활용업체인 C에게 이른바 '재활용지원금'을 지급하며, 그 재활용실적을 피고에게 제출하여 재활용의무량 이행으로 인정받는다. 한편 자원재활용법 제29조는 분담금의 산정기준, 납부절차, 그 밖에 필요한 사항은 조합의 정관으로 정하는 바에 따른다고 규정하고 있다.

앞서 본 인정사실에 의하면, 원고가 정관 규정을 위반하여 위원회를 구성 · 운영하지 아니한 데 대하여 내려진 피고의 시정명령은 적법한 것으로 보인다. 원고가 3차례에 걸친 시정명령 끝에 위원회를 구성하기는 하였지만 위 2008년 피고의 지침에 부합하지 않는 내용으로 위원회를 구성하였고, 피고로부터 재구성을 명하는 시정명령을 받았으나, 이에도 따르지 아니하고, 그 이후에 위원회를 실제 열어 분담금과 지원금을 산정하라는 시정명령에도 응하지 아니하였다. 위와 같은 일련의 원고의 행위는 위원회 구성 및 운영, 분담금과 지원금 산정에 관한 피고의 시정명령을 위반한 것이라고 봄이 타당하다.

(5) 결국 원고는 2014년 동안 위 (2), (3), (4)항을 포함하여 적어도 3개 이상의 사항에 대하여 별지2 기재와 같이 8회에 걸친 적법한 시정명령을 받고도 이를 시정하지 아니하였고, 이는 자원재활용법 제28조의5 제3호, 같은 법 시행규칙 제23조가 정한 '1년간 3회 이상 시정명령 받고도 시정하지 아니한 경우'에 해당한다.

다) 이 사건 허가 취소처분

(1) 설립허가 조건에 위반하였는지

(가) 설립허가 조건을 제2호증의 기재에 의하면, 이 사건 허가의 조건은 다음과 같다.

○ 자원재활용법, 민법, 환경부 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙, 정관을 준수하여야 하며, 환경부의 지도·감독사항을 이행하여야 한다.

○ 설립 목적 외의 사업(법인 명의의 영리행위 등)을 하거나 상기 조건을 위반한 때 또는 공익을 해할 우려가 있다고 인정되거나 설립 목적 달성을 위한 사업수행능력 등이 없다고 인정될 때는 법인설립허가를 취소한다.

(나) 피고의 지도·감독사항 미이행

① 원고가 위 나)항 기재와 같이 피고의 지도·감독사항에 해당하는 8회의 시정명령을 이행하지 아니하였음은 앞서 본 바와 같다.

② 임원해임 요구 관련가 원고의 주장

원고는 피고의 B 해임 요구에 대하여 즉시 이사회를 개최하여 위 해임 안건을 부의 하였지만 반대 5표, 찬성 1표로 안건이 부결된 것이고, 피고가 해임 요구 사유로 지적한 B의 업무상 배임 등 혐의가 유죄로 확정되지 않은 상황에서 이루어진 이사들의 합리적 판단에 따른 정당한 조치이므로, 피고의 해임 요구에 불응한 것이 아니다.

나 인정 사실

① 피고는 2014. 5. 27. 원고에게 아래와 같은 이유로 법령 및 정관을 위반하여 협회를 부적정하게 운영하였다고 보아 자원재활용법 제28조의4 제2항에 의하여 협회장 및 관련 직원에 대한 해임을 요구하였다.

○협회장은 본인과 특수관계에 있는 C와 장기 독점 약정(2006.1. ~ 2020. 2.)을 체결하였음.

○ 협회장은 C에 대한 재활용 지원금 단가 결정과 관련하여 원고의 정관 제40조 2 및 재활용공제조합 운영 규정 제17조 제3항에 위반하여 이사회 의결 없이 단독으로 결정하였음.

○ 협회장은 2012년 폐형광등수거함 제작과 관련하여 폐합성수지 원료 제조업체(협회장 부인이 대표)와 계약하여 계약서의 미작성 등 협회 계약사무규정 제6조를 위반하였을 뿐만 아니라, 동일제품으로 판단되는 제품보다 높은 단가를 지급함.

○ 협회장은 2013년 분담금을 완납하지 아니한 회원사로 인하여 부과금 2.7억 원이 발생될 수 있음을 사전 인지하였음에도 불구하고, 정관 제18조에 따른 이사회 보고 및 회원제명 등 조치를 취하지 아니함으로써 원고의 재정 악화를 초래함.

○ 협회장은 정관 제42조에 위반하여 2012년 4월 신생 형광등 재활용업체인 P 주식회사를 감시하기 위하여 총 1,000만 원을 증빙 자료 없이 흥신소 유사업체에 지급함으로써 재원을 남용함. 원고는 2014. 5. 30. 이사회를 열어 "협회장 해임 여부의 건"을 안건으로 부의한 결과 찬성 1인, 반대 5인, 기권 1인(협회장 본인)으로 부결되었다.

원고는 2014. 6. 3. 이사회에서 해임 안건이 부결되어 총회에 해임안을 부의할 필요가 없게 되었다는 취지로 피고에게 보고하였다.

② 원고는 조합원들로부터, 2014. 8. 8. 및 2014. 10. 31. 각 임시총회의 소집 요구를 받고도, 2014. 11. 5. 부과금 납부를 위한 재원대책이 조속히 마련되는 대로 임시총회를 개최하겠다는 취지로 회신함으로써 사실상 임시총회 소집을 거부하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제12, 13, 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지다 판단

자원재활용법 제28조의4 제2항은 공제조합의 임직원이 시정명 명령을 이행하지 아니한 경우에는 관련 임직원에 대한 징계·해임을 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 원고가 피고의 시정명령을 이행하지 아니하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 위 해임 요구는 적법하다.

원고의 정관은 제31조 제1항에서 임원의 해임을 총회의 의결사항으로 규정하고 있고, 다만 제37조로 총회에 부의할 사항을 의결하는 것으로 규정하고 있다. 그런데, 원고는 해임 여부에 관한 안건을 총회에 부의하여야 함에도, 해임 여부 안건(총회 부의 여부 안건이 아님)을 이사회의 안건으로 부의하였다가 부결되자 이를 그대로 피고에게 보고한 것이므로(조합원들의 임시총회 소집 요구에도 응하지 아니하였다), 이는 피고의 해임 요구에 불응한 것으로 볼 수 있다.

따라서, 원고는 위와 같이 이 사건 허가 조건인 피고의 지도·감독사항 이행의무를 위반하였으므로, 이는 이 사건 허가의 취소사유에 해당한다.

(다) 사업수행능력 결여①) 자원재활용법 제19조에 의하면, 피고는 원고가 조합원의 재활용의무를 대행하지 아니하는 경우에 재활용의무량 중 재활용되지 아니한 폐기물의 재활용에 드는 비용에 일정 비율을 더한 금액을 재활용부과금으로 부과하여 징수하도록 규정하고 있는데, 을 제24, 33, 34호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고가 피고로부터, 2012년 7억 2,000만 원, 2013년 28억 7,200만 원, 2013년 8억 원의 재활용부과금을 각 부과받은 사실을 인정할 수 있다.

② 앞서 본 각 사실 및 증거에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고의 재활용사업 수행능력이 결여되었다고 보인다.가 원고가 위와 같이 과다한 부과금을 부담하여야 할 정도로 재활용 의무량을 제대로 소화하지 못하고 있고, 부과금의 누적으로 인하여 원고의 재정상황이 상당히 악화되었다(원고는 피고의 과도한 재활용의무율 책정이 원인이라고 주장하나, 제출된 자료만으로 위와 같은 사실을 인정하기 어려울 뿐만 아니라, 그에 대한 적절한 대응을 하지 못함으로써 재정적 어려움을 초래하였다는 점에 관하여는 변명의

여지가 없다고 보인다).나 원고는 주로 협회장과 특수관계에 있는 회사들과의 거래 및 친인척들과 거래를 하여 왔으므로, 이를 배제할 경우에도 재활용 사업을 제대로 수행할 수 있는지에 의문이 있다.

(2) 공익을 해하는 행위

(가) 원고의 주장

조합원들이 원고를 탈퇴한 것은 자발적인 선택이라기보다는 이 사건 각 처분으로 인한 것이다. 이 사건 각 처분 이후 설립된 사단법인 Q(이하 '신규 공제조 합'이라 한다)은 재활용사업을 수행할 수 있는 능력이 없으므로 현재 폐형광등 재활용 사업이 제대로 이루어지지 못함으로써 오히려 공익을 해하고 있다.

(나) 인정사실

① 원고의 조합원인 주식회사 R, 주식회사 S, 주식회사 T는 2014. 8. 18. 수원 서부 경찰서에, 원고의 방만한 운영으로 그 피해를 조합원들이 떠안게 된다는 사실 및 재활용부과금 29억 원의 부과로 더 큰 피해를 입게 되었으니 원고에 대하여 엄정한 조사를 해달라는 취지의 진정서를 제출하였다.

② 2015. 1. 28, 기준으로 원고의 조합원들 중 26개 업체(출고량 93.3%)가 조합 운영의 불투명성 등을 이유로 원고 조합을 탈퇴하고 신규 공제조합에 가입하였다.

③ 신규 공제조합은 2015. 1. 30. 피고로부터 비영리법인 설립허가 및 공제조합 설립인가를 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제23 내지 27호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

(다) 판단

앞서 본 각 사실 및 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고가 공익에 위해가 되는 행위를 하였다고 볼 수 있다.

① 원고는 피고의 거듭되는 시정명령 등에 불응함으로써 피고의 감독권한의 실효성을 해하고, 재활용 정책의 통일성 및 안정성을 저해하였다.

② 원고는 특수관계에 있는 회사들과 거래하고 그 지원금을 임의로 설정하였으며, 조합원들의 분담금도 정관에 정하지 않은 방식으로 부과하고, 법령이 정한 재활용의무를 충분히 수행하지 못함으로써 과도한 재활용부담금을 부과받았다. 이로써 원고의 조합원들이 그 재정적 피해를 고스란히 감수하게 되었다.

③ 원고가 재활용의무를 충분히 이행하지 아니하고, 지방자치단체와 회수비용의 부담에 관하여 다투면서, 폐형광등 회수 및 재활용 업무가 제대로 이루어지지 않았을 것으로 보이고, 이는 폐형광등이 그만큼 방치됨으로써 수은 오염 등의 환경상 위해가 가중될 우려가 있다.

(원고의 조합원들이 대부분 이 사건 각 처분 이후에 탈퇴한 것은 사실이나, 원고의 운영 실태 및 재활용부과금 내역 등 원고의 내부 사정을 이를 통하여 비로소 알게 된 까닭으로 이를 문제삼으며 탈퇴한 것으로 보이고, 이는 오히려 그 동안 원고가 조합원들에 대하여 투명하게 업무 수행을 하지 못하였다는 것을 보여준다.

라) 소결론

따라서 민법 제38조 및 자원재활용법 제28조의5의 각 규정에 따라 이 사건 허가 및 인가를 취소할 사유가 존재하고, 이를 다투는 원고의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

2) 철회권 유보 기한 취소사유 존부

가) 이 사건 허가 내지 인가는 수익적 행정행위로서 그 법률적 성질은 재량행위에 속하는 것이고, 관계법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없다(대법원 2004, 3. 25. 선고 2003두12837 판결 참조).이 사건 허가 내지 인가의 조건과 관련하여 관계법령에 명시적인 금지규정은 없고, 앞서 살펴본 조거의 내용에 비추어 보면, 그 조건의 내용은 이행이 가능한 것으로서, 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 위배되거나 허가 내지 인가의 본질적 효력을 저해하는 것이라고 볼 수 없으므로 위법한 부관이라고 볼 수 없다.

니) 행정행위의 철회는 적법요건을 구비하여 완전히 효력을 발하고 있는 행정행위를 사후적으로 그 행위의 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 행정처분으로서 철회 사유는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로서 행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다. 이 사건 허가 내지 인가의 조건으로 되어 있는 사유들은 모두 이 사건 허가 내지 인가의 효력이 발생하여 유효하게 원고가 설립된 이후에 비로소 발생하는 것들이므로, 위 사유들은 모두 이 사건 허가 내지 인가의 철회사유에 해당한다고 보아야 하고, 허가 내지 인가를 하면서 위와 같은 철회사유를 조건으로 부가하면서 비록 철회권 유보라고 명시하지 아니한 채 조건불이행시 허가 내지 인가를 취소할 수 있다는 기재를 하였다 하더라도 위 허가 내지 인가조건의 전체적 의미는 이 사건 허가 내지 인가에 대한 철회권을 유보한 것이라고 봄이 타당하다(대법원 2003. 5. 30. 선고 2003다6422 판결 등 참조).

다) 원고가 피고의 지도·감독사항을 준수하지 아니하고, 사업 수행 능력이 없다고 인정되며, 공익을 해하는 행위를 하였음은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 허가 내지 인가의 조건을 위배하여 철회 사유가 발생하였다고 볼 것이다.

3) 중대한 공익상의 필요에 기한 취소 가부

가) 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정 변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 취소할 수 있다(대법원 1995. 2. 28. 선고 94-7713 판결 참조).

나) 위 1)의 다) (2) (다)항에서 본 바와 같은 사정(이하 '공익을 해하는 사정'이라 한다)을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 허가 및 인가를 취소할 중대한 공익상의 필요가 발생하였다고 보이므로, 이를 근거로 하여서도 이 사건 허가 및 인가를 취소할 수 있다고 봄이 타당하다.

다. 재량권 일탈·남용

1) 원고의 주장

원고는, 원고와 C와의 계약이 이미 해지되었고, B의 협회장 임기도 2014. 2. 26.로 만료되었으며, B에 대한 업무상 배임 등 혐의에 관하여 경미한 사항 이외에는 모두 혐의없음으로 불기소처분을 받았다. 현재 신규 공제조합만으로는 재활용사업 수행이 불가능하므로 신규조합과 원고가 통합되어 업무처리를 하는 것이 필요하다. 이러한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 원고에게 지나치게 가혹하다는 취지로 주장한다.

2) 판단

앞서 본 공익을 해하는 사정 및 앞서 본 증거에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도, 이 사건 처분이 비례원칙을 위반하여 피고에게 맡겨진 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

① 원고의 이사회를 구성하는 이사들이 상당수 B과 관련이 있는 사람들로 구성되어 있음은 앞서 본 바와 같다. B이 협회장에서 물러났거나 원고가 C와의 계약을 해지하였더라도, 그러한 사정만으로 원고 운영에 투명성, 공정성이 명확히 확보되었다.고 보기는 어렵다.

② 사후에 원고가 재발 방지를 위해 노력하는 것과는 별개로 이 사건 각 처분은 과거의 의무 등 불이행에 대한 제재적인 성격이 있음을 배제할 수 없고, 제재의 실효성을 확보할 수 있을 때에 예방적 효과도 비로소 담보된다.

③ 신규 공제조합이 이미 설립 및 인가되었고, 출고량 93.3%에 해당하는 업체들이 가입하였음은 앞서 본 바와 같다. 신규 공제조합이 재활용업무를 수행할 수 없다고 볼 아무런 근거가 없고, 지금 당장 처리할 능력이 다소 부족하다고 하더라도, 추후 개선해야 할 문제임은 별론으로 하고, 원고에 대한 이 사건 각 처분을 취소하여야 할 사정으로는 보이지 않는다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사김국현

판사김나영

판사윤준석

1) 위 시정명령 문서에는 2014. 3. 13.이라고 기재되어 있으나, 오기로 보인다.