원고 (소송대리인 법무법인 세승 담당변호사 조우선)

국민건강보험공단 (소송대리인 변호사 김준래)

2014. 5. 30.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2014. 1. 29. 원고에게 한 진료비 지급거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 안산시 (주소 생략) 소재 ‘안산○○병원’(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 개설·운영하고 있는 자이다. 이 사건 병원의 의료기관 개설신고는 2008. 6. 24.부터 2011. 10. 16.까지 소외 1, 소외 2의 공동 명의로, 2011. 10. 17.부터 2012. 8. 20.까지 소외 1 단독 명의로, 2012. 8. 21.부터 2012. 8. 23.까지 소외 1, 원고의 공동 명의로, 2012. 8. 24.부터 원고 단독 명의로 각 되었다.

나. 피고는 대구지방검찰청 서부지청으로부터 “이 사건 병원은 이중개설·운영금지를 규정한 의료법 제33조 제8항 을 위반하였다.”는 통보를 받았다. 이에 피고는 2014. 1. 29. 원고에게 “이 사건 병원은 의료법에 따라 개설된 의료기관으로 볼 수 없으므로, 건강보험 요양급여비용을 청구할 수 있는 자격이 없다.”는 이유로, 진료비 지급거부처분(2013. 12. 27.부터의 요양급여비용, 이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 자신의 명의로 병의원을 개설, 운영하면서 의료행위를 하고 있는 다른 의사를 고용하여 그 의사 명의로 새로운 병의원을 개설하여 운영에 직접 관여하는 것만으로 그 병의원에서 직접 의료행위를 하는 경우로 볼 수 없는 점( 대법원 2008. 9. 25. 선고 2006도4652 판결 참조), 2012. 2. 1. 법률 제11252호로 개정된 의료법(이하 ‘개정된 의료법’이라 한다) 제33조 제8항 에 의하여 비로소 “어떤 명목으로도 2개 이상의 의료기관 개설·운영을 할 수 없다.”는 규정이 신설되었는데, 이는 의료인의 직업 수행의 자유 및 재산권을 침해할 여지가 있고, 명확성의 원칙에도 반하는 점 등을 고려할 때, 2개 이상의 의료기관을 개설·운영하였다는 이유로 처분을 할 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 주위적으로, 원고가 2012. 8. 24. 이 사건 병원을 단독 개설하여, 2014. 1. 23.까지 단독 운영하여 온 점, 이 사건 병원의 개설자는 소외 6으로 변경된 점, 소외 1은 일부 운영에 관여 하였으나, 원고가 의료행위 결정, 직원 채용, 물품 구매 등 병원경영에 필요한 모든 사항을 결정해 온 점, 개정된 의료법 제33조 제8항 에 의하여 비로소 “2개 이상의 의료기관 개설 이외에 ‘어떤 명목으로도 운영’도 할 수 없다.”는 규정이 신설되었는데, 운영에 관한 의미를 규정한 시행령이나 시행규칙이 마련되지 않아 그 의미가 불분명한 점 등을 고려할 때, 원고가 이 사건 병원의 개설, 의료행위, 인력, 시설, 장비 충원 등에 관한 결정을 하였으므로, 소외 1이 이 사건 병원을 운영하였음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

예비적으로, 소외 1은 2013. 10. 17. 의료법인 ○○의료재단을 설립하고, 지분 전체를 출연한 점, 소외 1은 2013. 10. 23. 의료법위반죄로 구속되어 이 사건 병원 운영에 개입할 수 없었던 점, 소외 1은 2013. 11. 8. 병원경영지원회사(MSO)인 유한회사 톰메디와 병원경영지원계약을 체결한 후 이 사건 병원에 대한 의료기기 공동 구매대행 등 경영서비스를 제공하였고, 원고는 의료행위를 전담한 점, 소외 1의 의료기관 중복 개설, 운영사실에 대한 형사판결이 확정되지 아니한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분 이전에 이미 의료법에서 금지하고 있는 의료기관 복수 운영의 상태가 해소되었으므로, 복수 운영이 계속되고 있음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 이 사건 병원은 의료인에 의하여 개설되었으므로, 의료인 아닌 자(이른바 사무장 병원)에 의하여 개설을 금지한 의료법 제33조 제2항 과 동일하게 처분하여서는 아니되는 점, 의료인이 복수로 의료기관을 운영하는 경우 개정된 의료법 시행전인 2012. 8.까지는 어떠한 처벌을 받지 아니한 점, 의료기관 개설에 대한 제한 규정을 두는 것은 의료의 적정을 기하여 국민의 건강을 보호, 증진하기 위한 것인데, 이 사건 병원 운영에 의하여 국민의 건강이나 보건의료질서에 어떠한 위해도 가한 적이 없는 점, 소외 1은 원고나 이 사건 병원에 발생할 환수금에 관하여 납부를 약속하는 사적 합의를 한 점, 이 사건 병원은 1개월 기준 외래환자 5,437명, 입원환자 293명을 수용하고 있고, 피고에게 청구하는 금액만 1개월에 3억 원이 넘는 대규모 의료기관인 점, 피고가 진료비를 지급하지 아니할 경우 이 사건 병원의 존립 자체가 위태로워지는 점, 이중개설로 인한 벌금형은 2,000만 원인데 지급거부된 진료비는 3억 원이 넘는 점, 개정된 의료법 에 맞추어 이중개설·운영 문제를 해소하려고 노력한 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 원고에게 가혹하여 비례원칙에 반하므로, 재량권 일탈·남용에 해당한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 소외 1은 2014. 4. 15. 대구지방법원 서부지원(2013고단1402, 1435) 으로부터 의료법위반죄 등으로, 징역 1년 8월에 집행유예 2년, 추징금 12억 8,000만 원을 선고받았다.

(2) ① 소외 1은 2013. 10. 23. 대구지방검찰청 서부지청에서 아래와 같이 진술하였다.

② 소외 1은 2013. 10. 28. 대구지방검찰청 서부지청에서 아래와 같이 진술하였다.

(3) 원고는 2013. 10. 30. 대구지방검찰청 서부지청에서 아래와 같이 진술하였다.

(4) 소외 1에게 리베이트를 제공한 소외 8은 2013. 10. 10. 대구지방검찰청 서부지청에서 아래와 같이 진술하였다.

(5) 대구지방검찰청 서부지청에서 작성한 수사보고서 내용은 아래와 같다.

(6) 이 사건 병원은 2011. 4. 11. 주식회사 지에스메디칼과 물품독점공급계약을 체결하였는데, 이 사건 병원의 대표자는 ‘소외 1’로 기재되었다.

(7) 소외 1은 2012. 7. 30. (가칭) 의료법인 ○○재단에 이 사건 병원의 지분을 출연하는 지분권출연계약을 체결하였다. 그런데 소외 1은 안산시로부터 이 사건 병원에 관한 의료법인설립허가를 받지 못하였고, 2013. 10. 17. 제주시에 설립된 의료법인 ○○의료재단의 재산에 이 사건 병원을 포함하고자 하는 시도도 실패하였다.

(8) 이 사건 병원은 2013. 11. 8. 원고 명의로 유한회사 톰메디와 “인사관리, 재무·회계관리, 의약품·의료기기 구매관리, 홍보·마케팅, 전산지원관리, 인사·조직관리, 자문서비스 등 경영지원서비스를 제공받는다.”는 병원경영지원계약을 체결하였다.

(9) 소외 1은 2014. 1. 29. 원고에게 “이 사건 병원의 개설원장으로 되어 있던 동안 발생하여 원고 명의로 부과되는 모든 민형사 및 행정적 불이익(환수금)을 소외 1이 책임을 지고 납부할 것을 약속드린다.”는 지불각서를 작성해주었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제8, 9, 10, 15, 25호증, 을 제6 내지 29호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 의료기관 개설·운영의 해석에 관하여

(가) 국민건강보험법 제42조 제1항 제1호 에 의하면, “요양급여는 의료법에 따라 개설된 의료기관에서 실시한다.”고 규정하고 있으므로, 요양급여를 청구하기 위해서는 의료법에 따라 개설된 의료기관이어야 한다.

한편, 개정전 의료법 제33조 제8항 에서 정한 “의료인은 하나의 의료기관만 개설할 수 있다.”는 규정에 관하여, “의료행위를 직접 수행할 수 있는 장소적 범위 내에서만 의료기관의 개설을 허용함으로써 의사 아닌 자에 의하여 의료기관이 관리되는 것을 개설단계에서 미리 방지하지 위한 데에 있으므로, 자신의 명의로 의료기관을 개설하고 있는 의사가 다른 의사의 명의로 또 다른 의료기관을 개설하여 그 소속의 직원들을 직접 채용하여 급료를 지급하고, 그 영업에 따라 발생하는 이익을 취하는 등 새로 개설한 의료기관의 경영에 직접 관여한 점만으로는 다른 의사의 면허증을 대여받아 실질적으로 별도의 의료기관을 개설한 것이라고 볼 수 없다.”고 해석되어 왔다( 대법원 2003. 10. 23. 선고 2003도256 판결 참조).

그런데 개정된 의료법 제4조 제2항 은 “의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다.”고, 제33조 제8항 은 “의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다.”고 각 규정하고 있다. 따라서 의료기관 개설은 개정된 의료법에 의하여 장소적 범위를 넘어 다른 의료인의 명의로 한 일체의 개설도 금지되는 것으로 개정되었다고 봄이 타당하다.

(나) 처분의 근거가 되는 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 처분청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 우려가 있으므로, 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 할 것이다. 그러나 법률규정은 일반성·추상성을 가지는 것이어서 법관의 법보충작용으로서의 해석을 통하여 그 의미가 구체화, 명확화될 수 있으므로, 행정제재에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수 없다.

개정된 의료법 제33조 제8항 은 ‘어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다.“고 규정하고 있는데, 이에 관한 정의 규정을 법령에 두고 있지 아니하고, 다소 광범위한 해석의 여지를 두고 있다. 그러나 의료기관 개설이나 운영은 다양하게 이루어지므로 이를 일률적으로 정하기 어려운 점, 의료법 제33조 내지 제47조 에 개설에 관한 다양한 조항을 두고 있는 점, 의료법 제35조 제2항 에는 의료기관 개설, 운영에 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 규정하고 있는 데, 의료법 시행규칙 제25조 (의료기관의 개설신고), 제34조 (의료기관의 시설기준 및 규격), 제37조 (고가 의료장비의 설치·운영), 제38조 (의료인 등의 정원)를 두고 있는 점 등을 고려할 때, 의료기관의 개설·운영은 의료법령이 정한 요건을 갖추고 이를 운영하는 행위라고 봄이 타당하고, 이는 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인으로서도 능히 인식할 수 있는 것으로서 위 조항이 명확성을 결여하였다고 볼 수 없다.

(2) 처분사유의 존재에 관하여

(가) 주위적 주장에 관하여 보건대, 다음과 같은 사정에 비추어 볼 때, 소외 1은 원고 명의로 이 사건 병원을 개설·운영하였다고 봄이 타당하다.

① 소외 1은 안산, 일산, 대전, 안양, 제주, 강동, 수원 지역에 ○○병원을 순차 설립하였고, 그 중 안산 소재 이 사건 병원의 개설자 명의를 원고 앞으로 이전하였다. 그런데 소외 1은 “원고에게 월급 3,000만 원을 주고 명의를 빌렸고, 수익금을 자신이 취득하였다.”고 진술하였다. 원고도 “이 사건 병원의 봉직의로 일하면서 소외 1에게 보고하는 역할을 하였을 뿐, 병원의 인사관리, 행정업무는 소외 1이 최종결정하였고, 이 사건 병원에 투자한 지분은 없고 소외 1이 모두 투자하였으며, 원고 명의의 통장도 소외 1이 관리하였다.”고 진술하였다.

② 이 사건 병원의 임대차계약, 물품공급계약 등 주요계약은 소외 1 명의로 체결되었다. 소외 1이 운영하는 각 병원들은 인터넷 홈페이지가 링크되어 있고, 소외 1이 원고를 포함한 의사들의 진료수입 실적을 관리하였다.

③ 소외 1은 2014. 4. 15. 대구지방법원 서부지원으로부터 의료법위반죄로 형을 선고받았다.

(나) 예비적 주장에 관하여 보건대, 다음과 같은 사정에 비추어 볼 때, 여전히 이 사건 병원의 운영자는 소외 1이고, 운영자가 변경되어 이 사건 처분 이전에 복수운영 상태가 해소되었다고 볼 수 없다.

① 소외 1은 2012. 7. 30. 자신의 지분권을 (가칭) 의료법인 ○○재단에 출연하는 지분권 출연계약을 체결하였을 뿐이고, 이 사건 병원으로 의료법인을 설립하지 못하였다. 이에 따라 소외 1은 의료법인 명의가 아닌 원고 명의로 이 사건 병원의 요양급여비용을 청구하였다.

② 형사판결에서 인정된 의료법위반은 공소제기일인 2013. 11. 20.까지이고, 소외 1의 구속으로 경영권자가 원고로 변경되었다고 볼 수 없다. 그리고 피고에게 지급청구된 요양급여비용은 2013. 12. 27.분부터인데, 소외 1은 2014. 1. 29. 원고에게 모든 민형사 및 행정적 불이익(환수금)을 책임지겠다고 약속하였다. 따라서 처분시까지 이 사건 병원의 운영자는 여전히 소외 1로 봄이 타당하다.

③ 이 사건 병원이 원고 명의로 유한회사 톰메디로부터 병원경영업무를 지원받는 내용의 병원서비스 지원계약을 체결하였다 하더라도, 이 사건 병원의 운영자가 소외 1인 이상 원고를 이 사건 병원의 운영자로 볼 수 없다.

(3) 재량권 일탈·남용에 관하여

아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 원고가 주장하는 여러 사정을 참작하더라도, 요양급여비용의 지급을 거부한 이 사건 처분이 원고에게 지나치게 과중하고, 비례원칙, 과잉금지원칙에 반하여 재량권 일탈·남용에 해당한다고 볼 수 없다.

① 건강보험 제도의 취지: 건강보험은 사회보험제도로서 국민에게 보험 가입이 법적으로 강제되며 보험법적 관계가 당사자의 의사와 관계없이 법률에 의하여 성립한다는 점에서 사보험(사보험)과는 크게 다르다. 국민건강보험제도는 국가가 소득수준이나 질병위험도에 관계없이 모든 국민에게 동질의 의료보장을 제공하고자 원칙적으로 전국민을 강제로 보험에 가입시키고 경제적 능력에 비례하여 보험료를 납부하도록 함으로써 의료보장과 동시에 소득재분배 효과를 얻고자 하는 정당한 국가목적을 달성하기 위한 것이다( 헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 결정 참조). 따라서 국민의 보험료를 재원으로 하여 운영되는 건강보험은 불필요한 요양급여를 방지하고 요양급여와 비용의 합리성을 확보하여 한정된 건강보험재정으로 최대한의 혜택을 부여하는 방식으로 엄격하게 운영되어야 한다.

② 이중개설·운영 병원에 대한 취급: 개정된 의료법 제4조 제2항 , 제33조 제8항 은 의사면허의 대여를 금지하면서 “‘어떠한 명목으로도’ 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다.”고 규정하고 있다. 이는 ‘의료인 1인당 의료기관 1개설 원칙’에 따라 의료인이 복수의 의료기관을 경영하는 것을 금지행위로 규정함으로써, 의료인은 자신의 면허를 바탕으로 개설된 의료기관에서 이루어지는 의료행위에 전념하도록 장소적 한계를 설정한 것이다. 이와 같이 규정하게 된 것은 일부 의료인이 단순 경영의 목적이라는 명분으로 다른 의사의 면허로 의료기관을 여러 장소에 개설·운영함으로써 의료기관의 영업조직을 통해 환자유인행위를 하거나 과잉진료 및 위임치료를 하도록 하는 등 불법의료행위가 증가하는 경향이 있었기 때문에 이를 막아 의료의 적정성을 유지하고, 국민의 건강을 보호·증진하는 데 그 목적이 있다. 같은 취지로 국민건강보험법 제42조 제1항 제1호 는 요양급여는 ‘의료법에 의하여 개설된 의료기관’에서 실시하도록 정하고 있는바, 의료법에 의하여 적법하게 개설되지 아니한 의료기관에서 요양급여가 행하여졌다면 해당 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 있는 요양기관에 해당되지 아니하여 ‘요양급여비용 전부’를 청구할 수 없다.

또한 환자들은 생명·건강 유지를 위해 적법하게 개설·운영되는 의료기관으로부터 적정한 진료를 받을 권리가 있고, 적법하지 않은 의료기관에 진료비를 부담할 의사가 있었다고 볼 수 없다.

③ 비례원칙(과잉금지원칙): 국민건강보험 재정의 건실화를 도모하고 그 운영의 투명성을 확보하기 위하여 요양급여비용을 엄격하게 통제·관리할 공익적 필요성이 큰 점, 다른 의사의 면허로 의료기관을 여러 장소에 개설·운영할 경우 환자의 무리한 유치, 과잉진료로 인한 의료과소비, 의료설비와 시설에 대한 과대투자로 장기적인 의료자원 수급의 왜곡, 무리한 개업 경쟁, 불법 리베이트 수수 등으로 건전한 의료질서를 어지럽히는 등 부작용을 초래할 우려도 있고, 국민건강에 위해가 발생할 수 있어 사전에 이를 방지할 필요가 있는 점, 이 사건 처분은 부당하게 지급될 요양급여비용의 지급을 거부한 것일 뿐, 의료인에 대한 제재처분이 아닌 점 등을 고려할 때, 요양급여비용의 지급을 거부하였다 하여 비례원칙(과잉금지원칙)에 반한다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]