2017구합2549 직권감척 대상자선정처분취소등

1. A

2. B

원고들 소송대리인 변호사 박태호

해양수산부장관

2018. 6. 22.

2018. 7. 18.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2017. 8. 16. 원고들에게 한 직권감척 대상자 선정 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들의 어업허가 내역

원고들은 2015. 4. 23. 포항시장으로부터 다음과 같이 근해트롤어업에 대한 어업허가를 받은 사람들이다.

나. 어선 감척시행계획의 수립 등

1) 피고는 2014. 12. 18. 연근해어업의 지속가능한 생산기반 조성과 경쟁력 제고를 위하여 연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률(2018. 3. 13. 법률 제15462호로 개정되기 전의 것, 이하 '연근해어업구조개선법'이라고 한다) 제5조에 따라 연근해어업 구조개선 기본계획(2014~2018)을 수립하였다.

2) 피고는 2015. 11. 4. 어선 감척을 위한 시행계획을 수립하기 위하여 연근해어업 구조개선법 제6조 제4항에 따라 각 시·도지사 및 F단체장, 한국수산자원관리공단 이사장과 간담회를 개최하였다.

3) 이어서 피고는 2015. 11. 26. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐 2015. 12. 11. 연근해어업에 대한 어선 감척을 위한 시행계획으로 '근해어선 지정 감척 추진계획'을 수립하고 이를 공고하였다(제2015-753호). 피고가 수립한 위 추진계획은 2016년부터 2023년까지 연차별로 근해어선 지정감척을 추진하는 계획을 담고 있다.

다. 피고의 직권감척 대상자 선정 등

1) 피고는 2017. 1. 5.경 위 추진계획에서 연차별로 정한 근해어선 감척계획에 따라 감척을 추진한다는 내용으로 '2017년 근해어선 지정 감척 추진계획'을 수립하고 이를 공고하였다(제2017-9호). 아울러 피고는 2017. 1. 13.경 각 시·도지사와 F단체장 등에게 위 지정감척 추진계획을 전파하며 각 홈페이지를 통하여 관련 어업자단체등(지구별 G조합이나 업종별 G조합, 자치규약을 가진 관련 어업자단체, 피고가 설립을 인가한 관련 어업법인 및 어업자단체에 가입하지 아니한 어업자를 말한다. 연근해어업구조개선법 제8조 참조. 이하 같다)에게 이를 전파하도록 요청하였다.

2) 그러나 어업자단체 중에서 연근해어업구조개선법 제9조 제1항에 따라 감척 대상 어업으로 지정받으려고 자율적으로 신청을 하는 데가 하나도 없었다.

3) 이에 피고는 연근해어업구조개선법 제11조 제2항에 따라 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하는 내용으로 '2017년 직권감척 대상자 선정 추진계획'을 수립하고, 2017. 8. 3.경 경상북도지사와 H조합장 등의 의견을 청취하였다.

4) 피고는 2017. 8. 11. 위 직권감척 대상자 선정 추진계획에 대하여 중앙수산조정 위원회의 심의를 거쳐 2017. 8. 16. 경상북도지사에게 위 추진계획에 따라 원고들이 직권감척 대상자로 선정되었다는 내용을 알림과 동시에, 원고들에게 직권감척 대상자 선정 통지서를 교부하고 감척절차를 안내하도록 요청하였다.

5) 이에 따라 피고는 경상북도지사를 통하여 2017. 8. 17. 원고들에게 다음과 같이 근해어선 직권감척 대상자로 선정되었다는 내용을 통지하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증, 을나 제1 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다(원고들의 구체적인 주장은 각 쟁점별 판단에서 자세히 살펴본다).

1) 절차적 위반

피고는 연근해어업구조개선법 제6조, 제10조, 제11조에서 정한 각 절차를 지키지 아니하였다.

2) 관계 규정의 위헌·위법

가) 연근해어업구조개선법 제11조 제5항, 제2항 제5호는 위임 입법의 한계를 넘어 대한민국헌법에 위배된다.

나) 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제5항, 제6항 및 피고가 정한 2017년도 직권감척 대상자 선정기준표(이하 '이 사건 선정기준표'라고 한다)는 상위 법령에 위배되거나 위임 입법의 한계를 넘거나 그 내용이 불합리하고 부당하여 위법하다.

3) 이 사건 선정기준표 위반이 사건 처분은 이 사건 선정기준표에서 정한 기준을 위반하였다.

4) 재량권의 일탈·남용

이 사건 처분은 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 인정사실

앞서 든 각 증거들에 의하면, 다음의 사실이 인정된다.

1) 피고가 2014. 12. 18. 작성한 연근해어업 구조개선 기본계획(2014~2018)의 주요 내용은 다음과 같다.

2) 피고가 2015. 12. 11. 작성한 근해어선 지정감척 추진계획의 주요 내용은 다음과 같다.

3) 피고가 2017. 1. 5. 작성한 2017년 근해어선 지정 감척 추진계획의 주요 내용은 다음과 같다.

라. 절차적 위반 주장에 대한 판단

1) 연근해어업구조개선법 제6조 위반 여부

가) 원고들의 주장

피고는 ① 연근해어업구조개선법 제6조 제1항에서 정한 어선 감척시행계획을 세우지 아니하였고, ② 그 어선 감척시행계획을 세우기 전에 미리 시·도지사의 의견을 듣거나 중앙수산조정위원회의 심의를 거치지 아니하였다.

나) 판단

(1) 연근해어업구조개선법 제6조 제1항, 제4항에 의하면, ① 해양수산부장관과 시·도지사는 기본계획에 따라 어선 감척을 위한 시행계획을 세워야 하되, 근해어업에 대하여는 해양수산부장관이, 연안어업과 구획어업에 대하여는 시·도지사가 감척시행 계획을 세워야 하고, ② 감칙시행계획을 세우려면 미리 해양수산부장관은 시·도지사의 의견을, 시·도지사는 시장·군수·구청장의 의견을 듣고 수산업법 제88조에 따른 중앙수산조정위원회 또는 시·도수산조정위원회(이하 '해당 수산조정위원회'라고 한다)의 심의를 거쳐야 한다.

(2) 그런데 피고는 ① 2014. 12. 18. 연근해어업 구조개선 기본계획을 수립하고, ② 이에 기초하여 2015. 11. 4. 어선 감척을 위한 시행계획을 수립하기 위하여 각 시·도지사 및 F단체장, 한국수산자원관리공단 이사장과 간담회를 개최한 후, ③ 2015. 11. 26. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐, ④ 2015, 12. 11. 감척시행계획을 수립하고 이를 공고하였다.

따라서 피고는 연근해어업구조개선법 제6조 제1항, 제4항에서 정한 절차를 적법하게 이행하였으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유가 없다.

2) 연근해어업구조개선법 제10조 위반 여부

가) 원고들의 주장

피고는 연근해어업구조개선법 제10조에 따라 감척 대상 어업을 직권으로 지정하기에 앞서 ① 어선 감척 계획서를 작성하지 아니하였고, ② 시·도지사와 협의하지 아니하였으며, ③ 해당 어업자단체등의 의견을 듣지 아니하였고, ④ 중앙수산조정위원회의 심의를 거치지 아니하였으며, ⑤ 감척 대상 어업을 지정한 후 그 내용과 어선 감척 대상자 신청 등에 관한 사항을 해당 어업자단체등에게 알리지 아니하였다.

나) 판단

(1) 연근해어업구조개선법 제10조 제1항, 제2항, 제3항에 의하면, ① 해양수산 부장관이나 시·도지사는 어업자단체등이 지정 신청 기간에 감척 대상 어업의 지정을 신청하지 아니한 경우로서 연근해어업의 지속가능한 생산기반 조성을 위하여 필요한 때에는 직권으로 감척 대상 어업을 지정할 수 있고, ② 직권으로 감척 대상 어업을 지정하려면 어선 감척 계획서를 작성하여 근해어업의 경우에는 시·도지사와, 연안어업 및 구획어업의 경우에는 시장·군수·구청장과 협의하고, 해당 어업자단체등의 의견을들은 후 해당 수산조정위원회의 심의를 거쳐야 하며, ③ 감척 대상 어업을 지정한 경우에는 그 내용과 어선 감척 대상자 신청 등에 관한 사항을 해당 어업자단체등에게 알려야 한다.

(2) 피고가 2017. 1. 5. 작성한 근해어선 지정 감척 추진계획에는 "근해어업 13개 업종을 지정 감척 대상 어업으로 지정하고, 2017년에 근해어선 11척을 감척 한다."라는 내용을 비롯하여 상세한 어선 감척 계획이 담겨 있다.

그리고 피고는 위 지정감척 추진계획을 공고(제2017-9호)함과 아울러 2017. 1. 13.경 각 시·도지사와 F단체장 등에게 이를 전파하며 각 홈페이지를 통하여 관련 어업자단체 등에게 이를 전파하도록 요청하였다.

그럼에도 어업자단체등에서 감척 대상 어업으로 지정받기 위하여 자율적으로 신청을 하는 데가 하나도 없었다. 이에 피고는 직권으로 감척하는 대상 어업이 지정되어 있는 직권감척 대상자 선정 추진계획을 수립하여 2017. 8. 3.경 경상북도지사와 H조합장 등의 의견을 청취하고, 2017. 8. 11. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳤다.

따라서 피고는 연근해어업구조개선법 제10조 제1항, 제2항, 제3항에서 정한 절차를 적법하게 이행하였으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.

3) 연근해어업구조개선법 제11조 위반 여부

가) 원고들의 주장

피고는 연근해어업구조개선법 제11조에 따라 어선 감척 대상자를 선정하면서 어업자의 자율적인 감척 신청 절차를 거치지 아니한 채 곧바로 직권으로 감척 절차를 진행하였다.

나) 판단

(1) 연근해어업구조개선법 제11조 제1항 내지 제5항에 의하면, ① 해양수산부 장관이나 시·도지사는 감척 대상 어업으로 지정된 어업을 경영하는 어업자의 신청을 받아 어선 감척 대상자를 선정하여야 하고, ② 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하는 경우로서 어업의 경쟁력 제고를 위하여 특별

히 필요하다고 인정하면 가 어선의 선령, 나 어선의 규모(톤수, 마력), 다 조업실적, 라수산 관계 법령의 준수 정도, 마 그 밖에 해양수산부장관이나 시·도지사가 정하는 사 항 등의 기준을 고려하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 수 있으며, ③ 어선 감척 대상자를 선정할 때에는 근해어업의 경우에는 시·도지사와, 연안어업 및 구획어업의 경우에는 시장·군수·구청장과 협의하여야 하고, 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 때에는 해당 수산조정위원회의 심의를 거쳐야 하며, ④ 어선 감척 대상자를 선정한 경우에는 지체 없이 그 어업자에게 선정 내용, 지원 내용 및 어선 감척 절차 등을 알려야 하고, ⑤ 어선 감척 대상자의 선정 절차, 선정의 세부기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

그리고 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제4항에 의하면, 해양수산부장 관이나 시·도지사가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 경우에는 ① 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정한다는 취지, ② 어선 감척 대상자 선정기준, ③ 감칙하려는 어선의 수, ④ 어선 감척 절차 등의 사항을 해양수산부나 시·도의 홈페이지 등을 통하여 어선 감척 대상자 선정일 120일 전까지 알려야 한다.

(2) 피고가 2017. 1. 5. 작성한 2017년 근해어선 지정감척 추진계획에는 ① 어획강도가 높은 근해어선의 경우 자율적인 감척 참여가 저조하고, 2012년부터 2016년까지 감척 계획 대비 실적 비율이 58.4%에 불과하여 감척시행계획의 목표에 미달하므로, 직권으로 어선 감척대상자를 선정한다는 취지, ② 어선 감척 대상자의 선정기준, ③ 감척하려는 어선의 수(2017년 직권지정으로 근해어선 11척을 감척한다는 내용), () 어선 감척 절차 등의 상세한 내용이 담겨 있다.

그리고 피고는 2017. 1. 5. 위 지정감척 추진계획을 공고(제2017-9호)함과 아울러 2017. 1. 13.경 각 시·도지사와 F단체장 등에게 이를 전파하며 각 홈페이지를 통하여 관련 어업자단체등에게 이를 전파하도록 요청하였다.

그럼에도 자발적으로 어선 감척을 신청하는 어업자가 없었다. 이에 피고는 이 사건 선정기준표에 따라 직권으로 감척 대상자를 선정한다는 내용으로 2017년 직권감척 대상자 선정 추진계획을 수립하여 2017. 8. 3.경 경상북도지사와 H조합장 등의 의견을 청취하고, 2017. 8. 11. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳤다. 그 후 피고는 경상북도지사를 통하여 2017. 8. 16. 원고들에게 그 선정 내용, 지원 내용 및 어선 감척 절차 등을 자세히 안내하였다. 이처럼 피고는 연근해어업구조개선법 제11조 제1항 내지 제5항 및 그 시행령 제3조 제4항에서 정한 절차를 적법하게 이행하였다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 또한 이유가 없다.

4) 결국 원고들의 절차적 위반 주장은 모두 이유가 없다.

마. 관계 규정의 위헌 또는 위법 주장에 대한 판단

1) 연근해어업구조개선법 제11조 제5항의 위헌 여부

가) 원고들의 주장

연근해어업구조개선법 제11조 제5항은 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하는 경우 그 선정의 세부기준을 대통령령에 포괄적으로 위임하여 포괄위임입법금지의 원칙에 위배된다.

나) 판단

앞서 본 것처럼 연근해어업구조개선법 제11조 제2항은 피고가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 때 고려하여야 할 기준으로 ① 어선의 선령, ② 어선의 규모(톤 수, 마력), ③ 조업실적, ④ 수산 관계 법령의 준수 정도, ⑤ 그 밖에 피고나 시·도지사가 정하는 사항을 들고 있다.

따라서 연근해어업구조개선법 제11조 제5항에서 어선 감척 대상자 선정의 세부기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다고 하더라도, 그 대통령령은 연근해어 업구조개선법 제11조 제2항에서 정한 위 ① 내지 ⑤의 기준을 벗어나거나 이와 관계 없는 전혀 다른 고려 요소를 세부기준으로 정할 수 없다는 제한을 받게 된다.

결국 연근해어업구조개선법 제11조 제5항은 포괄위임입법금지의 원칙에 위배되지 않으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유가 없다.

2) 연근해어업구조개선법 제11조 제2항 제5호의 위헌 여부

가) 원고들의 주장

연근해어업구조개선법 제11조 제2항 제5호는 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 때 고려하여야 할 기준의 하나로 "그 밖에 해양수산부장관이나 시·도지사가 정하는 사항"을 들고 있다.

그런데 이는 피고나 시·도지사에게 자의적으로 어선 감척 대상자의 선정기준을 설정할 수 있도록 위임하여 위임입법의 한계를 넘는다.

나) 판단

피고가 어선 감척 대상자를 직권으로 선정하는 것은 해양환경의 변화, 수산자원의 보전, 어업경쟁력의 강화, 인근 국가들과의 외교적 마찰, 어업인 보호 등 여러 사정을 장기적인 안목에서 종합적으로 고찰하여야 하는 것으로서 대단히 정책적이고 전문적이며 기술적인 자유재량의 영역에 속한다.

따라서 연근해어업구조개선법 제11조 제2항 제5호에서 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 때 고려하여야 할 기준의 하나로 "그 밖에 해양수산부장관이나 시·도지사가 정하는 사항"을 들고 있다고 하더라도, 이것이 자의적인 입법으로서 위임입법의 한계를 넘는다고 쉽사리 단정할 수 없다.

게다가 연근해어업구조개선법은 피고가 어업실태조사의 결과에 기초하여 5년마다 어업구조개선 기본계획을 세우고(제5조), 그 기본계획에 따라 감척시행계획을 세우며(제6조), 어선 감척 계획서를 작성하고(제10조), 시·도지사와 협의하고 어업자단체 등의 의견을 들은 후 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐 어선 감척 대상자를 선정하도 록(제11조) 규정하고 있다.

그러므로 피고나 시·도지사가 자의적으로 어선 감척 대상자의 선정기준을 정할 우려도 거의 없다.

결국 연근해어업구조개선법 제11조 제2항 제5호는 위임입법의 한계를 넘지 아니하므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.

3) 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제5항의 위법 여부

가) 원고들의 주장

연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제5항은 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 피고나 시·도지사가 어업의 종류나 선적지 등이 같은 어선의 어업자 중에서 우선 감척 대상으로 고려할 수 있는 어선을 규정하고 있다.

그런데 위 시행령 규정은 ① 연근해어업구조개선법 제11조 제2항 제3호에서 정한 선정기준의 하나인 '조업실적'을 멋대로 제외하여 상위 법령에 위배되고, ② 아무런 합리적인 이유 없이 '규모가 큰 어선'을 우선 감척 대상으로 고려하도록 규정하여 평등의 원칙에 위배된다.

나) 위 시행령 규정이 상위 법령에 위배되는지 여부

(1) 연근해어업구조개선법 제11조 제2항에 의하면, 피고나 시·도지사는 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하는 경우로서 어업의 경쟁력 제고를 위하여 특별히 필요하다고 인정하면 ① 어선의 선령, ② 어선의 규모(톤수, 마력), ③ 조업실적, (④) 수산 관계 법령의 준수 정도, 그 밖에 해양수산 부장관이나 시·도지사가 정하는 사항의 기준을 고려하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 수 있다.

그리고 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제5항에 의하면, 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 피고나 시·도지사는 어업의 종류나 선적지 등이 같은 어선의 어업자 중에서 ① 선령이 오래된 어선, ② 규모가 큰 어선, ③ 그 밖에 수산자원에 미치는 영향이 큰 어선 등 피고나 시·도지사가 정하는 요건에 해당하는 어선, 수산 관계 법령을 위반한 횟수가 많거나 위반의 정도가 중대한 어업자의 어선을 우선 감척 대상으로 고려하여 어선 감척 대상자를 선정할 수 있다.

(2) 이처럼 연근해어업구조개선법 제11조 제2항은 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하기 위한 기준을 규정하고 있는 반면에, 위 시행령 규정은 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하는 가운데에서도 "우선 감척 대상"의 선정기준을 정하고 있다.

따라서 우선 감척 대상의 선정기준이 반드시 연근해어업구조개선법 제11조 제2항에서 정한 선정기준을 모두 고려하여야만 하는 것은 아니다.

(3) 기 게다가 '조업실적'은 어획한 수산물의 판매과정에서 정확하고 객관적인 증빙자료를 확보하기 어렵고, 어업자가 얼마든지 이를 임의로 조작할 수 있다는 문제가 있다.

그러므로 '조업실적'이 우선 감척 대상의 선정기준에서 제외되었다고 하여 이를 두고 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다거나 불합리한 것이라고 섣불리 단정하여서는 아니 된다.나 이에 대하여 원고들은 수산물의 판매장소가 법령으로 지정되어 있는 등 수산물 의무상장제가 시행되고 있으므로, '조업실적'에 대한 정확하고 객관적인 증빙자료의 확보가 얼마든지 가능하다는 취지로 주장한다.

대) 수산자원관리법 제40조 제1항에 의하면, 피고 또는 시·도지사는 수산자원 회복계획에 관한 사항의 시행 및 총허용어획량계획을 시행하기 위하여 필요하다.고 인정되면 수산자원 회복 및 총허용어획량 대상 수산자원의 판매장소를 지정하여 이를 고시할 수 있다.

이에 따라 피고는 수산자원 회복 및 총허용어획량 대상 수산자원(이하 '관리대상 수산자원'이라고 한다)의 판매장소를 지정·고시(I)하였다. 위 지정·고시에 따르면 경상북도에서는 J조합, J조합(K, M) 위판소 등 총 17개소가 관리대상 수산자원의 판매장소로 지정되었다.

한편 수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률(이하 '수산물유통법'이라고 한다) 제13조의2 및 그 시행규칙 제7조의2에 의하면, 거래 정보의 부족으로 가격교란이 심한 수산물로서 해양수산부령으로 정하는 수산물[뱀장어(종자용 뱀장어를 제외 한다)를 말한다]은 위판장 외의 장소에서 매매 또는 거래하여서는 아니 된다.라 위 관계 규정의 내용을 종합하면, 수산자원관리법 제40조 제1항에서 정한 '판매장소의 지정'은 그 문언 그대로 수산자원의 '판매장소'만을 지정하는 것이지, 수산물유통법 제13조의2에서 정한 것처럼 수산물을 의무적으로 위판장에 상장하여 그 위판장을 통하여서만 매매 또는 거래하도록 강제하는 것(이른바 '의무상장제')은 아니다.

따라서 뱀장어(종자용 뱀장어를 제외한다)를 제외한 수산물의 '조업실 적'은 총어획량이나 판매가격 등에 대하여 정확하고 객관적인 증빙자료를 확보하기가 어렵고, 어업자가 얼마든지 이를 임의로 조작할 수 있으므로, 직권감척 대상자의 선정기준으로는 그다지 적합하지 않다.

결국 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.

다) 평등의 원칙에 위배되는지 여부

어선의 감척은 어선 세력을 어업자원에 적합한 수준으로 줄여 수산자원을 지속적으로 이용하고 어업의 경쟁력을 제고하려는 데에 그 목적이 있다. 그러므로 어선 감척 대상자를 선정함에 있어 '규모가 큰 어선', 즉 어획량이 많고 그 어선의 제조나 구입 및 운영에 많은 자본과 인력이 투입되어 어선 세력이 크며, 영세 어업인의 경쟁력을 잠식할 우려가 있는 어선을 우선 감척 대상으로 선정한 데에는 그 나름대로 합리적인 이유가 있다.

따라서 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제5항에서 우선 감척 대상으로 고려할 수 있는 사항 중 하나로 '규모가 큰 어선'을 정하고 있다고 하여 이를 두고 평등의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

그러프로 원고들의 이 부분 주장 또한 이유가 없다.

4) 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제6항의 위법 여부

가) 원고들의 주장

연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제6항에 의하면, 어선 감척 대상자의 선정을 위한 선정기준별 배점기준 및 점수표 등은 어업의 종류별 특성을 고려하여 피고나 시·도지사가 정한다.

그런데 연근해어업구조개선법 제11조 제5항은 어선 감척 대상자 선정의 세부 기준을 대통령령으로 정하도록 위임하였음에도, 위 시행령 규정은 세부기준의 대략적인 내용을 정하지 아니한 채 곧바로 다시 피고나 시·도지사에게 재위임하였으므로 위법하다.

나) 판단

피고가 어선 감척 대상자를 직권으로 선정하는 것은 해양환경의 변화, 수산자원의 보전, 어업경쟁력의 강화, 인근 국가들과의 외교 마찰, 어업인 보호 등 여러 사정을 장기적인 안목에 따라 종합적으로 고찰하여야 하는 국가의 정책적 과제로서 대단히 전문적이고 기술적인 자유재량의 영역에 속한다.

따라서 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제6항에서 어선 감척 대상자의 선정을 위한 선정기준별 배점기준 및 점수표 등을 피고나 시·도지사가 정하도록 규정하였다는 이유만으로, 이를 두고 위임입법의 한계를 넘은 것이라고 단정할 수는 없다. 게다가 위 시행령 규정은 피고나 시·도지사가 "어업의 종류별 특성을 고려하 여" 선정기준별 배점기준 및 점수표 등을 정하도록 규정함으로써 재위임의 범위를 대략적으로 설정하고 있다.

결국 위 시행령 규정도 위임입법의 한계를 넘지 않으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유가 없다.

5) 이 사건 선정기준표의 위법 여부

가) 원고들의 주장

피고가 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제6항의 위임에 따라 제정한 이 사건 선정기준표는 ① 어선의 노후 정도를 구분하지 아니하고 선령이 20년 이상인 어선에 대하여 일률적으로 20점을 부여하여 불합리하고, ② 단순히 어선의 규모가 크다.는 이유만으로 우선 감척 대상으로 삼아 부당하며, ③ 수산관계 법령을 위반한 횟수와 어업 정지처분을 받은 일수를 중복으로 고려하여 합계 60점의 점수를 부여함으로써 어업자에게 사실상 이중제재를 가하고 있으므로 지나치게 가혹하다.

나) 판단

이 사건 선정기준표는 다음과 같은 이유로 위법하다고 볼 수가 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.

(1) 이 사건 선정기준표에 의하면, 선령이 오래된 어선은 그 선령이 ① 10년 미만이면 5점, ② 10년 이상 15년 미만이면 10~14점, ③ 15년 이상 20년 미만이면 15~19점, ④ 20년 이상이면 20점으로 평가하되, 그 평가점수는 최대 20점을 초과할 수 없다.

이처럼 이 사건 선정기준표는 선령에 따라 적절하게 구분하여 평가점수를 부여하면서 그 최대점수를 20점으로 제한하여 상당히 합리적이고, 여기에 어떠한 위법사유가 있다고 보이지 않는다.

(2) 앞서 본 것처럼 규모가 큰 어선일수록 어획량이 많고 그 어선의 제조나 구입 및 운영에 많은 자본과 인력이 투입되어 어선 세력이 크며, 영세 어업인의 경쟁력을 잠식할 우려가 크다. 이에 따라 '규모가 큰 어선'을 우선 감척하는 것이 어업의 지속가능한 생산기반 조성과 경쟁력 제고에 이바지하려는 연근해어업 구조개선 기본계획과 감척시행계획의 수립 목적에도 부합한다.

따라서 이 사건 선정기준표에서 '규모가 큰 어선'에 대하여 그 어선의 종류와 톤수에 따라 구간별로 구분하여 평가점수를 산정하도록 규정하고 있는 것은 상당히 합리적이고, 여기에 어떠한 위법사유가 있다고 보이지 않는다.

(3) 이 사건 선정기준표에 의하면, ①) 수산 관계 법령의 위반 횟수(3년 이내 경고 이상 처분을 누적횟수 합산)에 따라 1회는 5점, 2회는 10점, 3회는 20점, 3회 초과는 30점으로 평가하고, ② 수산 관계 법령의 위반 정도(3년 이내 정지 처분일수 합산, 정지일수가 있는 경우 경고점수는 반영하지 않음)에 따라 경고는 2점, 10일 미만 정지는 5점, 10일 이상 30일 미만 정지는 10점, 30일 이상 45일 미만 정지는 15점, 45일 이상 60일 미만 정지는 20점, 60일 이상 90일 미만 정지는 25점, 90일 이상 정지는 30점으로 평가한다.

어업자가 수산 관계 법령을 위반하는 경우 가 위반 횟수가 적지만 그 위반 정도가 무거운 경우, 다 위반 횟수가 많지만 그 위반 정도가 가벼운 경우, 다. 위반 횟수가 많고 그 위반 정도도 무거운 경우를 상정할 수 있다.

그리고 이 사건 선정기준표에 의하면, 위 간의 경우에는 '수산 관계 법령 위반 횟수' 항목은 평가점수가 낮고 '수산 관계 법령 위반 정도' 항목은 평가점수가 높을 것이고, 위 ㉯의 경우에는 '수산 관계 법령 위반 횟수' 항목은 평가점수가 높고 '수산 관계 법령 위반 정도' 항목은 평가점수가 낮을 것이며, 위 다의 경우에는 '수산 관계 법령 위반 횟수' 항목과 '수산 관계 법령 위반 정도' 항목 모두 그 평가점수가 높을 것이다.

그런데 어업자가 수산 관계 법령을 위반한 횟수가 많고 그 위반의 정도도 무겁다면(위 의 경우), 당연히 그에 상응하는 무거운 불이익을 받는 것이 정의의 관념이나 형평의 원칙에 비추어 타당하다.

만약 어떤 어업자가 수산 관계 법령을 위반한 횟수가 많고 그 위반의 정도도 무거움에도 그중 어느 한 쪽만을 반영하여 평가점수를 산정한다면, 오히려 위반 횟수 또는 위반 정도 중 어느 하나가 가벼운 어업자와의 관계에서 불공평한 결과가 발생한다.

그러므로 위 다의 경우에 어업자가 사실상 이중으로 제재를 받는 효과가 발생하더라도, 이를 두고 위법하다고 쉽사리 단정할 수는 없다.

바. 이 사건 선정기준표 위반 주장에 대한 판단

1) 원고들의 주장

이 사건 선정기준표에 의하면, '3년 이내'의 범위에서 수산 관계 법령을 위반한 횟수와 그 위반 정도를 고려하여 평가점수를 산정하여야 하는데, 여기에서 '3년 이내'는 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하는 시점을 기준으로 산정하여야 한다.

그런데 원고들이 수산 관계 법령을 위반한 때(2013. 12. 20.자 위반행위)는 피고가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정한 시점인 2017. 8. 11.부터 역산하여 3년 이내의 범위에 포함되어 있지 않다.

따라서 이 사건 처분은 이 사건 선정기준표에서 정한 평가기준을 위반한 것이므로 위법하다.

2) 판단

피고가 2015. 12. 11. 수립한 근해어선 지정감척 추진계획(을나 제3호증)에서는 수산 관계 법령 위반이나 위반행위로 받은 처분의 산출기준일을 '직전 년도말'로 정하고, 수산 관계 법령 위반 횟수는 3년 이내 경고 이상 처분을 누적횟수를 합산하며, 수산 관계 법령 위반 정도는 3년 이내 정지처분 일수를 합산하여 (정지일수가 있는 경우 경고점수는 반영하지 않음) 각 구간별로 평가점수를 산정하도록 정하고 있다. 또한 피고가 위 추진계획에 따라 2017년도 근해어선 직권감척 대상자 선정을 위해 경상북도 등 시·도에게 협의를 요청할 당시에도 행정처분(횟수 · 정도) 현황 오류 · 누락 여부 등 확인의 대상기간을 '2014. 1. 1.~2016. 12. 31.(최근 3년간 처분일자 기준)'로 명시하였다(을나 제6호증 참조).

따라서 원고가 2013. 12, 20. 수산 관계 법령을 위반하여 2014. 4. 2. 어업정지 60일 처분을 받았으므로, 이는 피고가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정한 시점인 2017. 8. 11.의 '직전 년도말'인 2016. 12. 31.부터 역산하여 3년 이내의 범위에 포함되어 있다.

결국 원고들의 이 부분 주장 또한 이유가 없다.

사. 재량권의 일탈·남용 주장에 대한 판단

1) 원고들의 주장

직권감척 대상자 선정은 어업의 경쟁력 제고를 위하여 특별히 필요하다고 인정

되는 경우에 한하여 할 수 있는 것으로서 피고의 자유재량이 아니라 기속재량에 해당한다.

그런데 이 사건 처분은 오징어의 어족자원 보호라는 관점에서 볼 때 그 효과가 매우 미미하고, 오히려 우리나라 어업의 경쟁력을 약화시킨다. 그리고 이 사건 처분에, 의하여 원고들은 삶의 터전을 빼앗기고 막대한 재산상의 피해를 입게 된다.

따라서 이 사건 처분은 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하여 위법하다.

2) 판단

위 다.의 인정사실에다가 이 사건 변론에 나타난 다음의 여러 사정들을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당하지 아니한다.

따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유가 없다.

가) 피고가 어선 감척 대상자를 직권으로 선정하는 것은 해양환경의 변화, 수산자원의 보전, 어업경쟁력의 강화, 인근 국가들과의 외교 마찰, 어업인 보호 등 여러 사정을 장기적인 안목에 따라 종합적으로 고찰하여야 하는 국가의 정책적 과제로서 대단히 전문적이고 기술적인 자유재량의 영역에 속한다.

따라서 피고는 직권으로 어선 감척 대상자를 선정함에 있어 광범위한 재량권을 가진다.

나) 이 사건 처분은 이미 2014년에 수립된 연근해어업 구조개선 기본계획과 2015년에 수립된 근해어선 지정 감척 추진계획 등 중장기적인 어업구조개선의 목표 및 기본방향, 추진전략에 따라 치밀하게 진행되어 온 것이다.

그리고 위 근해어선 지정 감척 추진계획에는 감척 대상 어업과 이 사건 선정기 준표의 내용이 상세하게 공개되어 있다.

따라서 원고들은 이러한 중장기적인 어업구조개선의 기본방향과 추진전략에 따라 자신들의 어선이 향후 감척 대상이 될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다.

다) 원고들이 직권감척에 동의할 경우에는 폐업지원금과 어선에 대한 손실보상 및 실직 선원들의 생활안정지원금 등을 지원받을 수 있다.

그 반면에 원고들이 직권감척에 동의하지 않더라도, 앞으로 면세유 공급이나 신규 융자에 대한 지원 혜택을 받지 못하는 것일 뿐이지, 어업허가가 곧바로 취소되거나 어업 활동이 전면적으로 금지되는 것은 아니다.

따라서 원고들이 이 사건 처분으로 입게 되는 불이익이 도저히 감내하기 어려울 정도에 이른다고 보기는 어렵다.

라) 이 사건 처분은 수산자원을 조성 · 보호하고 연근해어업의 지속가능한 생산기반을 조성하며 어업의 경쟁력을 제고하기 위한 것이므로, 사회경제적으로 중대한 공익상의 필요가 있다. 그리고 이러한 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 원고들이 입게 되는 불이익에 비하여 훨씬 더 크다고 할 것이다.

따라서 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유가 없으므로, 주문과 같이 판결한다.

재판장판사한재봉

판사박상한

판사김웅수