2019누10373 직권감척대상자 선정치분 취소등 청구의 소

1. A

2. B

3. C

원고들 소송대리인 법무법인 이래

담당변호사 박은태

법무법인 엘케이비앤파트너스

담당변호사 권혁, 최지영

해양수산부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 서혜진

제주특별자치도지사

대전지방법원 2019. 1. 17. 선고 2017구합107680 판결

2019. 10. 10.

2019. 11. 21.

1. 원고들의 항소를 모두 기각한다.

2. 항소비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 주위적으로, 피고가 2017. 8. 17. 원고들에 대하여 한 2017년 어선 직권감척 대상자 선정처분을 취소한다. 예비적으로, 위 처분이 무효임을 확인한다.

1. 기초사실(처분의 경위)

가. 원고들 공유 어선 및 어업허가 원고들은 1997. 3. 24. 진수된 39톤 어선 D(이하 '이 사건 어선'이라 한다)의 공유자들로서, 위 어선에 관하여 참가행정청(행정소송법 제17조에 의한 참가이다. 이하 '참가인'이라 한다)으로부터 근해연승어업에 관한 어업허가를 받았다.

나. 어선 감척시행계획의 수립 등

1) 피고는 2014. 12. 18. 연근해어업의 지속가능한 생산기반 조성과 경쟁력 제고를 위하여 구 연근해어업의 구조개선 및 지원에 관한 법률(2018. 3. 13. 법률 제15462호로 개정되기 전의 것, 이하 '연근해어업구조개선법'이라 한다) 제5조에 따라 연근해어업 구조개선 기본계획(2014~2018)을 수립하였다.

2) 피고는 2015. 11. 4. 어선 감척을 위한 시행계획을 수립하기 위하여 연근해어업 구조개선법 제6조 제4항에 따라 각 시·도지사 및 G조합중앙회장, 한국수산자원관리공단 이사장과 간담회를 개최하였다.

3) 이어서 피고는 2015. 11, 26. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐 2015. 12. 11. 연근해어업에 대한 어선 감척을 위한 시행계획으로 '근해어선 지정감척 추진계획'을 수립하고 이를 공고하였다(제2015-753호).

피고가 수립한 위 추진계획은 2016년부터 2023년까지 연차별로 근해어선 지정감척을 추진하는 계획을 담고 있다(추진계획 등의 더 자세한 내용은 뒤의 판단 부분에서 다시 보기로 한다).

다. 피고의 직권감척 대상자 선정 등

1) 피고는 연근해어업구조개선법 제8조 및 제9조에 근거하여 감척 대상 어업을 지정하고자 어업자단체등(지구별 · 업종별 G조합, 자치규약을 가진 관련 어업자단체, 어업법인, 기타 어업자단체에 가입하지 아니한 어업자를 말한다. 연근해어업구조개선법 제8조 참조. 이하 같다)을 대상으로 법령에 따른 절차를 진행하였으나 감척 대상 어업으로 지정받으려고 자율적으로 신청을 하는 어업자단체등은 없었다.

2) 피고는 2017. 1. 5.경 위 추진계획에서 연차별로 정한 근해어선 감척계획에 따라 감척을 추진한다는 내용으로 '2017년 근해어선 지정 감척 추진계획'을 수립하고 이를 공고하였다(제2017-9호), 위 지정 감척 추진계획에는 근해연승어업을 포함하여 피고가 감척 대상 어업으로 직권지정한 6개의 근해어업이 명시되어 있다. 아울러 피고는 그 무렵 각 시·도지사와 G조합중앙회장 등에게 위 지정 감척 추진계획을 전달하며 각 홈페이지 등을 통하여 관련 어업자단체등에게 이를 전파하도록 요청하였다.

3) 위 지정감척 추진계획에는, 어선 감척 대상자 선정에 앞서 어업자단체등이 피고에게 자체 구조조정 계획에 관한 의견을 개진할 수 있다는 내용이 포함되어 있었다. 이에 따라 감척 대상 어업으로 지정된 어업 중 하나인 근해안강망어업의 G조합은 자체적으로 2척을 감척하겠다는 취지의 구조조정계획을 제출하였다. 그러나 근해연승어업을 포함한 나머지 감척 대상 어업 관련 어업자단체등은 감척 계획을 불수용한다는 취지의 의견을 밝혔다.

4) 피고는 연근해어업구조개선법 제11조 제2항에 따라 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하는 내용으로 '2017년 직권감척 대상자 선정 추진계획'을 수립하고, 2017. 8. 3.경 참가인 등의 의견을 청취하였다.

5) 피고는 2017. 8. 11. 위 직권감척 대상자 선정 추진계획에 대하여 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳐 2017. 8. 16. 참가인에게 위 추진계획에 따라 원고들이 직권감척대상자로 선정되었다는 내용을 알림과 동시에, 원고들에게 직권감척 대상자 선정 통지서를 교부하고 감척절차를 안내하도록 요청하였다.

6) 피고는 2017. 8. 17. 참가인을 통하여 원고들에게 다음과 같이 근해어선 직권감척 대상자로 선정되었다는 내용을 통지하였다(위와 같은 피고의 감척 대상자 선정 처분을 '이 사건 처분'이라 한다).

7) 위 통지서에 첨부된 안내서와 선정 통지서에 기재된 내용은 각각 아래와 같다.

8) 원고들은 2017. 8.경 피고에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였으나, 피고는 2017. 10. 23. 참가인을 통하여 원고들의 이의신청을 불수용한다는 통지를 하였다.

【인정근거】 일부 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7 내지 10호증, 을 제1, 2, 4, 8 내지 12호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자들 주장의 요지

가. 주위적 청구 관련 피고의 본안전 항변

이 사건 처분은 2017. 8. 17. 이루어졌고 원고들은 그로부터 90일이 도과한 2017. 12. 27. 이 사건 소를 제기하였으므로, 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 제소기간을 도과하여 부적법하다.

나. 본안에 관한 원고들의 주장 요지

이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 주위적으로 취소를 구하고, 예비적으로 그 하자가 중대 명백하므로 무효확인을 구한다.

1) 절차에 관한 위법 주장

가) 피고는 근해연승어업을 감척대상 어업으로 지정하고, 이 사건 어선을 감척대상 어선으로 지정함에 있어 시·도지사와 협의를 하고, 해당 어업자단체 등의 의견을 듣는 등 연근해어업구조개선법 제10조, 제11조에서 정한 절차를 준수하지 아니하였다.

나) 피고는 이 사건 처분을 하기 이전에 미리 원고들에게 처분의 원인이 되는 사실과 처분 내용 및 법적 근거 등을 통지하지 아니하고 의견 제출의 기회를 부여하지 아니하여 행정절차법 제21조 및 제22조를 위반하였다.

다) 이 사건 처분서에는 원고들이 직권감척 대상자로 선정되었다는 사실 외에 이 사건 처분의 구체적인 이유 및 근거가 기재되어 있지 않으므로 이 사건 처분은 행정절차법 제23조를 위반하여 위법하다.

라) 피고는 이 사건 처분을 하면서 이의신청 절차만 안내하였을 뿐 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등을 전혀 고지하지 아니하였으므로 행정절차법 제26조를 위반하였다.

2) 본안에 관한 위법 주장

가) 원고들은 서귀포시장으로부터 노후화된 어선을 대체하기 위하여 2016. 12. 20. 39톤급 어선 건조 발주허가를 받고, 2017. 2.경 49톤급 어선 변경허가를 받은 후 9억 원 상당의 새로운 선박인 F에 관한 선박건조계약을 체결하였으며, 2017. 12. 15. 참가인으로부터 D에 대한 근해연승 어업허가를 F로 변경하는 내용의 변경허가를 받았다.

원고들은 위와 같은 서귀포시장 및 참가인의 공적인 견해표명을 신뢰하고 이에 기하여 9억 원의 비용을 들여 F를 진수하였는데, 피고가 원고들에게 이 사건 처분을 한 것은 공적인 견해 표명에 반하는 것으로서 신뢰보호원칙에 반하여 위법하다.

나) 원고들은 위와 같이 새로운 선박을 통하여 이 사건 어선의 선령 문제가 해결될 수 있는 상황이었다. 그럼에도 피고는 이러한 사정을 전혀 고려하지 않은 채 기존 어선의 선령과 규모만을 이유로 이 사건 처분을 하였고, 이에 따라 원고들이 이 사건 처분을 수용할 경우 강제적으로 이 사건 어선을 폐선하게 되고, 수용하지 아니할 경우 면세유 연간 공급량과 신규 융자 한도액을 단계적으로 축소하게 되는 제재조치를 받아 중대한 재산상의 불이익을 입게 되므로, 이 사건 처분은 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

3. 관계 법령

[ 별지] 관계법령 기재와 같다.

4. 이 사건 소 중 주위적 청구에 대한 본안전 항변에 관한 판단(부적법)

가. 행정소송법 제20조 제1항 본문에 따르면 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 여기에서 '처분등이 있음을 안 날'이란 통지 · 공고 기타의 방법에 의하여 당해 처분이 있은 것을 현실적으로 안 날을 말하는데, 어떠한 종류의 행정처분이 있음을 아는 것으로 족하고, 처분의 구체적 내용이나 처분이 위법하다.는 것까지 알아야 하는 것은 아니라 할 것이다.

한편, 행정소송법 제20조 제1항 단서에 따르면, 취소소송에 대하여 행정심판청구가 있는 경우 위 제소기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산하도록 규정되어 있다. 그런데 취소소송의 제소기간을 제한함으로써 처분 등을 둘러싼 법률관계의 안정과 신속한 확정을 도모하려는 입법 취지에 비추어 볼 때, 여기서 말하는 '행정심판'이란 행정심판법에 따른 일반행정심판과 이에 대한 특례로서 다른 법률에서 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요하여 일반행정심판을 갈음하는 특별한 행정불복절차를 정한 경우의 특별행정심판(행정심판법 제4조)을 뜻한다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두10809 판결 등 참조). 연근해어업구조개선법 제15조는 직권감척대상자로 선정된 어업자가 그 선정에 이의가 있으면 선정 통지를 받은 날부터 1개월 이내에 피고 또는 시·도시자에게 이의를 신청할 수 있되(제1항), 이의신청과 관계없이 행정심판법에 따른 행정심판이나 행정소송법에 따른 행정소송을 제기할 수 있으며(제4항), 그 이외의 이의신청의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 해양수산부령으로 정하도록(제5항) 규정하고 있다. 연근해어업구조개선법 시행규칙 제7조는 법 제15조에 따른 이의신청을 할 때 신청서에 기재할 내용(신청인의 성명 및 주소, 감척 대상 어선의 명칭, 종류 등, 이의신청의 사유)을 규정하고 있는 이외에 이의신청에 따른 심사기관과 그 절차 등에 관해서는 아무런 규정이 없다. 위와 같은 관련 규정의 내용을 종합하여 볼 때, 근해어업에 대한 직권감척대상자 선정에 대한 이의신청은 피고로 하여금 그 선정의 적법·타당 여부를 스스로 다시 심사하도록 한 절차로서 행정심판법에 따른 일반행정심판이 아니고 행정심판법 제4조에서 정한 특별행정심판이라고 볼 수도 없다.

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들은 이 사건 처분을 받고 2017. 8.경 피고에게 이의신청을 한 사실, 피고는 2017. 10. 23. 원고들에게 '연근해어 업구조개선법 시행령 제3조 제5항에 따른 대상자 선정기준은 선령, 규모에 행정적 착오나 오류가 없고, 선정절차는 정당하다'는 취지로 이의신청을 기각한다는 통지를 한 사실이 인정된다. 그러므로 원고들은 2017. 8.경 이 사건 처분을 받음으로써 이 사건 처분이 있음을 알았다 할 것인데, 그로부터 90일이 도과된 후임이 역수상 명백한 2017. 12, 27.에야 이 사건 소를 제기한 사실은 기록상 분명하다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 처분의 취소를 구하는 주위적 청구 부분은 행정소송법 제20조 제1항 본문에서 정한 제소기간을 도과하여 제기된 것으로서 부적법하다.

나. 이에 대하여 원고들은 다음과 같이 주장한다. 즉, 피고는 이 사건 처분을 통지하면서 연근해어업구조개선법 제15조에 따라 이의신청을 할 수 있음을 알리는데 그치고 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등에 관한 사항을 전혀 고지하지 않았고, 이에 따라 원고들은 피고에 대한 이의신청 절차를 거쳤으며, 원고들은 피고로부터 이의신청 결과를 고지받은 2017. 10. 23.부터 90일 이내인 2017. 12, 27. 이 사건 소를 제기함으로써 제소행위를 추완하였다는 것이다.

살피건대, 취소소송의 제소기간은 불변기간이고(행정소송법 제20조 제3항), 다만 당사자가 책임질 수 없는 사유로 인하여 이를 준수할 수 없었던 경우에는 같은 법 제8조에 의하여 준용되는 민사소송법 제173조 제1항에 의하여 그 사유가 없어진 후 2주일 내에 해태된 제소행위를 추완할 수 있다. 여기서 '당사자가 책임질 수 없는 사유'란 당사자가 그 소송행위를 하기 위하여 일반적으로 하여야 할 주의를 다하였음에도 불구하고, 그 기간을 준수할 수 없었던 사유를 말한다(대법원 2018. 10, 25. 선고 2015두 판결 등 참조).

이 사건에서 앞서 든 증거에 의하면, 이 사건 처분서에서 이 사건 처분에 이의가 있는 경우 연근해어업구조개선법 제15조에 따라 이의신청을 할 수 있다는 내용은 기재되어 있었으나 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있는지 여부에 관한 사항은 기재되어 있지 않았던 사실이 인정되고, 이에 원고들이 피고에게 이의신청을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그러나 이 사건 처분은 행정처분의 외관과 효력을 갖추었으므로 피고가 이 사건 처분 시에 행정소송의 제기절차 등을 고지하지 않았다는 사정만으로 원고들이 이 사건 처분을 고지받은 날이 행정소송법 제20조 제1항에서 정한 '처분 등이 있음을 안 날'에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다. 또한 위와 같은 사정이 있었다고 하여 원고들이 '취소소송을 제기하기 위하여 일반적으로 하여야 할 주의를 다하였음에도 불구하고 제소기간을 준수할 수 없었던' 소송행위 추완 사유로 인정하기도 어렵고, 달리 소송행위 추완 사유가 있다고 인정할만한 다른 사정도 찾아볼 수 없다. 나아가 설령 원고들에게 책임질 수 없는 사유로 인하여 제소기간을 준수할 수 없었던 사정이 있었다고 보더라도, 원고들은 2017. 10. 23. 피고로부터 이 사건 처분에 대한 이의신청 결과를 고지받았으므로 그 무렵 당사자가 그 책임질 수 없는 사유로 인하여 제소기간을 준수할 수 없었던 사유가 해소되었다고 볼 수 있는데, 원고들은 그로부터 2주를 도과하여 2017. 12. 27.에야 이 사건 소를 제기하였으므로 제소기간을 준수할 수 없었던 '사유가 없어진 후 2주일 내에 해태된 제소행위를 추완한 것으로 인정할 수도 없다(원고들은 위 사유가 없어진 후 90일 내에 취소소송을 제기하면 적법하다고 주장하나, 앞서 본 법리에 반하는 주장이어서 받아들일 수 없다).

원고들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

5. 예비적 청구에 관한 판단

가. 인정사실

앞서 든 각 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음의 사실이 인정된다.

1) 피고가 2014. 12. 18. 작성한 연근해어업 구조개선 기본계획(2014~2018)의 주요 내용은 다음과 같다.

2) 피고가 2015. 12. 11. 작성한 '근해어선 지정감척 추진계획'의 주요 내용은 다음과 같다.

3) 피고가 2017. 1. 5. 작성한 '2017년 근해어선 지정 감척 추진계획'의 주요 내용은 다음과 같다.

4) 참가인은 2017. 4. 20. 피고에게 '지정 감척을 철회하고 폐업지원금을 실거래가 이상으로 상향 조정하는 특별감척제도 시행을 요구한다'는 취지의 업계의 의견과 위 의견에 더하여 2019년 이후 지정감척사업을 추진하는 것이 바람직하다는 참가인의 의견을 담은 '2017년 근해어선 지정 감척사업 자체 구조조정 계획'을 제출하였다.

나. 절차적 위반 주장에 대한 판단

1) 연근해어업구조개선법 제10조 위반 여부

가) 연근해어업구조개선법 제10조 제1항, 제2항, 제3항에 의하면, ① 해양수산부장관이나 시·도지사는 어업자단체등이 지정 신청 기간에 감척 대상 어업의 지정을 신청하지 아니한 경우로서 연근해어업의 지속가능한 생산기반 조성을 위하여 필요한 때에는 직권으로 감척 대상 어업을 지정할 수 있고, ② 직권으로 감척 대상 어업을 지정하려면 어선 감척 계획서를 작성하여 근해어업의 경우에는 시·도지사와, 연안어업 및 구획어업의 경우에는 시장·군수·구청장과 협의하고, 해당 어업자단체등의 의견을 들은 후 해당 수산조정위원회의 심의를 거쳐야 하며, ③ 감척 대상 어업을 지정한 경우에는 그 내용과 어선 감척 대상자 신청 등에 관한 사항을 해당 어업자단체등에게 알려야 한다.

나) 앞서 본 바와 같이, 피고가 2015. 12, 11. 해양수산부 공고 제2015-753호로 공고한 '근해어선 지정감척 추진계획'에서 이미 근해어업 13개 업종을 감척 대상 어업으로 직권 지정하였고, 위 추진계획에 관하여 시·도지사와의 협의, 어업 단체 등의 의견청취, 중앙수산조정위원회의 심의 등 절차를 거쳤음은 앞서 인정한 바와 같다.

그리고 '2017년 근해어선 지정 감척 추진계획'은 위와 같이 피고가 직권으로 감척대상 어업을 지정한 상태에서 2017년도의 세부계획을 구체화한 것이므로, 그에 대해 다시 연근해어업구조개선법 제10조 제1항, 제2항에서 정한 절차를 반드시 거쳐야 하는 것은 아니라고 할 것이다.

따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 연근해어업구조개선법 제11조 위반 여부

가) 연근해어업구조개선법 제11조에 의하면, ① 해양수산부장관이나 시·도지사는 감척 대상 어업으로 지정된 어업을 경영하는 어업자의 신청을 받아 어선 감척 대상자를 선정하여야 하고, ② 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하는 경우로서 어업의 경쟁력 제고를 위하여 특별히 필요하다고 인정하면 어선의 선령, 다 어선의 규모(톤수, 마력), 다 조업실적, 라 수산 관계 법령의 준수 정도, 아 그 밖에 해양수산부장관이나 시·도지사가 정하는 사항 등의 기준을 고려하여 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 수 있으며, ③ 어선 감척 대상자를 선정할 때에는 근해어업의 경우에는 시·도지사와, 연안어업 및 구획어업의 경우에는 시장 ·군수·구청장과 협의하여야 하고, 직권으로 어선 감척 대상자를 선정할 때에는 해당 수산조정위원회의 심의를 거쳐야 하며, ④ 어선 감척 대상자를 선정한 경우에는 지체 없이 그 어업자에게 선정 내용, 지원 내용 및 어선 감척 절차 등을 알려야 하고, ⑤ 어선 감척 대상자의 선정 절차, 선정의 세부기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

그리고 연근해어업구조개선법 시행령 제3조 제4항에 의하면, 해양수산부장관이나 시·도지사가 직권으로 어선 감척 대상자를 선정하려는 경우에는 ① 어선 감척을 신청하는 어업자가 없거나 그 수가 감척시행계획의 목표에 미달하여 직권으로 어선 감척대상자를 선정한다는 취지, ② 어선 감척 대상자 선정기준, 3 감척 하려는 어선의 수, ④ 어선 감척 절차 등의 사항을 해양수산부나 시·도의 홈페이지 등을 통하여 어선 감척 대상자 선정일 120일 전까지 알려야 한다.

나) 앞서 인정한 바와 같이, 피고가 2017. 1. 5. 작성한 '2017년 근해어선 지정 감척추진계획'에는 ① 어획강도가 높은 근해어선의 경우 자율적인 감척 참여가 저조하고, 2012년부터 2016년까지 감척 계획 대비 실적 비율이 58.4%에 불과하여 감척시행계획의 목표에 미달하므로, 직권으로 어선 감척대상자를 선정한다는 취지, ② 어선 감척 대상자의 선정기준, ③ 감척하려는 어선의 수(2017년 직권지정으로 근해어선 11척을 감척한다는 내용), ④ 어선 감척 절차 등의 상세한 내용이 담겨 있다. 피고는 2017. 1. 5. 위 지정 감척 추진계획을 공고함과 아울러 2017. 1. 13.경 각 시·도지사와 G조합중앙회장 등에게 이를 전파하며 각 홈페이지를 통하여 관련 어업자단체등에게 이를 전파하도록 요청하였다. 그럼에도 불구하고 자발적으로 어선 감척을 신청하는 어업자가 없었고, 이에 피고는 이 사건 선정기준표에 따라 직권으로 감척 대상자를 선정한다는 내용으로 '2017년 직권감 대상자 선정 추진계획'을 수립하여 2017. 8. 3.경 참가인 등의 의견을 청취하고, 2017. 8. 11. 중앙수산조정위원회의 심의를 거쳤다.

위와 같이 피고는 연근해어업구조개선법 제11조 제1항 내지 제5항 및 동법 시행령 제3조 제4항에서 정한 절차를 적법하게 이행하였다고 인정되고, 달리 절차상 위법이 있다고 보이지 않으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 행정절차법 제21조, 제22조 위반 여부

가) 행정절차법상 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우 즉 침해적 행정처분을 하는 경우에 당사자 등에게 처분의 사전통지를 하고 의견제출의 기회를 주어야 하는 것인데, 행정절차법 제21조 제4항 제3호, 제22조 제4항에 의하면 '해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우' 등에는 처분의 사전통지나 의견청취를 하지 아니할 수 있고, 여기에서 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당하는지는 해당 행정처분의 성질에 비추어 판단하여야 한다(대법원 2001.4.13. 선고 2000두3337 판결 참조, 대법원 2016.10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 참조).

나) 이 사건 각 처분은 아래와 같은 이유로 '의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우'에 해당한다고 봄이 타당하다.

① 앞서 본 바와 같이 피고는 '2017년 근해어선 지정감 추진계획'에 따라 근해 연승어선 중 2척을 감척하기로 계획하여 이를 공고하였고, 각 시·도지사와 G조합중앙회장 등에게 관련 어업자단체등에게 이를 전파하도록 요청하였다. 이와 같이 원고들은 관련 어업인단체 등을 통해 위 감척추진계획을 알고 충분히 피고에게 의견을 제시할 수 있었다.

② 피고는 위 감척 추진계획에 따라 근해연승어선 중 2척을 감척하기로 결정하였고, 이에 따른 직권감척 대상자 선정은 미리 공고된 이 사건 선정기준표에 따라 이루어졌다. 이 사건 선정기준표에 따른 점수 산정은 행정청의 자의가 개입될 여지가 없고, 어선의 선령, 규모, 수산 관계 법령의 위반횟수 및 정도 등 객관적인 요건을 기준으로 하여 이루어지는 것이므로, 피고가 수집한 객관적인 자료만으로도 점수를 확인할 수 있어 원고들이 이 사건 처분에 앞서 청문절차 등을 통하여 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 반드시 가져야만 한다고 보이지 않는다.

③ 이 사건 처분으로 원고들이 직권감척 대상자로 선정되더라도 반드시 폐업을 해야 하는 것은 아니다. 원고들은 직권감척 추진에 동의하여 수행하던 어업을 폐업하고 폐업지원금을 받는 등의 지원을 받을 수도 있고, 직권감척 대상자 선정에 대해 이의를 신청하고 폐업하지 않되 다만 어업 장려를 위해 실시되던 신규 융자 및 면세유연간 공급량 제한 조치를 받는 쪽을 선택할 수도 있다.

다) 그러므로 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고들에게 직접, 개별적으로 사전통지나 의견제출의 기회를 주지 았았다 하더라도 위 행정절차법 위반의 하자가 있다고 보기 어렵다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

4) 행정절차법 제23조 위반 여부

가) 행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 이때 '이유를 제시한 경우'는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).

나) 갑 제8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 원고들에게 이 사건 처분을 하면서 그 근거로 연근해어업구조개선법 제11조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제5조 제3항, 제4항을 제시하였고, 이의가 있는 경우에는 연근해어업구조개선법 제15조에 따라 이의를 신청할 수 있음을 알린 사실, 이 사건 처분 통지서에는 직권감척 대상자 선정기준표, 합산점수가 높은 순으로 대상자를 선정하고 합산점수가 같을 경우 선정기준 순서 등이 첨부되어 있고 위 선정기준표에 따라 산정된 원고들의 점수도 기제되어 있는 사실이 인정된다.

이러한 인정사실에 의하면 원고들은 이 사건 처분 당시 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제 절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 봄이 타당하므로, 이 사건 처분에 처분의 근거와 이유를 제시하지 않은 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

5) 행정절차법 제26조 위반 여부

행정절차법 제26조는 "행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 기타 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 기타 필요한 사항을 알려야 한다."라고 규정하고 있다. 이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음(행정심판법 제27조 제6항 참조)에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 1987. 11. 24. 선고 87누529 판결 등 참조). 이와 다른 전제에 있는 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 관하여

일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 견해 표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결, 대법원 2016. 6. 28. 선고 2014두2638 판결 등 참조).

피고가 2015. 12. 11. 작성한 '근해어선 지정감척 추진계획'에서는 근해연승어선에 관하여 2016년도에 2척, 2017년도에 1척을 감척하겠다는 내용이 기재되어 있고, 그 선정기준표에 고려항목과 점수가 기재되어 있으며, 산출기준일을 '직전 년도말'이라고 명시하고 있는 사실은 앞서 본 바와 같다. 한편, 갑 제3 내지 6, 14호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 서귀포시장은 원고들에게 2016. 12. 20. 근해연승어업을 위한 총톤수 39톤의 어선 건조발주허가를 하였고, 2017. 3. 22, 위 어선의 총톤수를 49톤으로 변경하는 내용의 어선 건조발주허가를 한 사실, 원고들은 2017. 3. 23. 유한회사 H과 사이에 위 회사가 49톤의 선박을 건조하여 2017. 12. 30.까지 원고들에게 인도하고, 원고들이 그 대금으로 9억 원을 지급하는 내용의 선박건조계약을 체결한 사실, 참가인은 2017. 12. 29. 이 사건 어선에 관한 근해어업허가를 위와 같이 새로 건조된 F로 변경하는 내용으로 원고들에게 근해어업 변경허가를 한 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고들은 이 사건 어선이 2017년도 직권감척 대상에 해당할 수 있다고 충분히 예상할 수 있었다고 보이는 점(2016년도 직권감척 대상자 선정 당시 이 사건 어선은 예비후보 1순위로서, 2017년도 1순위 대상으로 예정된 바 있다), ② 어선 건조발주허가를 규율하는 어선법은 어선의 효율적인 관리와 안전성을 확보하고 어선의 성능 향상을 도모함으로써 어업생산력의 증진과 수산업의 발전에 이바지하는 것을, 어업허가를 규율하는 수산업법은 수산업의 생산성을 높임으로써 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모하는 것을 각 목적으로 하고 있는데 비하여, 연근해어업구조개선법은 해양환경과 국내외 어업여건의 변화 등에 대응하여 연근해어업의 구조개선 및 지원대책을 효율적으로 추진함으로써 어업의 지속가능한 생산기반 조성과 경쟁력 제고에 이바지함을 목적으로 하여 각 법률의 목적이 다른 점, ③ 연근해어업구조개선법에 따라 직권감척 대상자로 선정되더라도 어업허가의 효력에 곧바로 영향을 미친다고는 보이지 않는 점, 4) 서귀포시장이 원고들에게 어선 건조발주허가를 함에 있어서 피고의 2015. 12. 11.자 '근해어선 지정감책 추진계획'을 고려한 것으로 보이지는 않고 위 어선건조발주허가로 말미암아 이 사건 어선이 추후 지정 감척에서 제외된다고 믿을만한 어떠한 언동도 하지 않았던 점 등을 종합하여 볼 때, 서귀포시장과 참가인이 원고들에게 위 어선건조발주허가와 근해어업 변경허가를 하였다고 해서 이를 '직권감척 대상에서 이 사건 어선은 제외된다'는 취지의 정당하게 신뢰할만한 행정청의 공적인 견해표명이라고 볼 수는 없고 또한 피고의 이 사건 처분이 그 공적 견해표명에 반하는 처분이라고 볼 수도 없다.

원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

라. 비례원칙 위반 주장에 관하여.

앞서 본 사실과 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 모두 종합하여 볼 때, 이 사건 어선을 직권감척 대상자로 선정한 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 볼 수 없다.

1) 어선 감척 대상자의 선정은 해양환경과 국내외 어업여건의 변화 등에 대응하여 연근해어업의 구조개선을 효율적으로 추진하고 적정한 지원대책을 수립함으로써 국내 어업의 지속가능한 생산기반을 조성하고 경쟁력을 제고한다는 목적으로 연근해어업구조개선법의 관련 규정에 의하여 이루어지는 것이다. 이는 해양환경의 변화, 수산자원의 보전, 어업경쟁력의 강화, 인근 국가들과의 외교 마찰, 어업인 보호 등 여러 사정을 장기적인 안목에 따라 종합적으로 고찰하여야 하는 국가의 정책적 과제이다. 따라서 피고가 직권으로 감척 대상자를 선정하는 기준을 설정함에 있어서도 이러한 입법목적과 관련 법령의 내용을 고려하여 선정기준 및 대상자 선정에 관하여 광범위한 재량을 행사할 수 있다.

2) 피고는 감척 대상자를 선정하기 위하여 연근해어업구조개선법 제11조 제2항 및 동법 시행령 제3조 제3, 4항에 따라 어선의 선령, 규모, 수산관계 법령의 준수정도 등을 고려하여 감척대상자 선정기준을 설정하고, 그 기준에 따라 대상자를 선정하였으며, 참가인과 협의하고 어업자단체등의 의견을 들은 후 해당 수산조정위원회의 심의를 거쳤다. 위와 같이 설정된 선정기준이나 대상자 선정의 경위와 내용이 자의적이거나 합리성을 결여하였다고 보이지 않는다.

3) 원고들이 감척에 동의하는 경우 이 사건 어선으로 수행하던 어업을 폐업하고 평년 수익액의 3년 분의 80%의 폐업지원금, 어선 잔존 가치 평가액의 100%, 선원 1인당 통상임금 고시액의 2개월분에 해당하는 생활안정자금의 지원 등을 받을 수 있다. 그 반면에 원고들이 직권감척 대상자 선정에 동의하지 않더라도 어업허가가 곧바로 취소된다거나 그 즉시부터 어업 활동을 못하게 된다고는 보이지 않고, 다만 어업 장려를 위해 실시되던 면세유 공급이나 신규 융자 혜택을 받지 못하게 되는 것으로 보인다.

원고들이 이 사건 처분으로 입게 되는 불이익이 도저히 감내하기 어려운 정도에까지 이른다고 보기는 어렵다.

4) 이 사건 처분은 수산자원을 조성 · 보호하고 연근해어업의 지속가능한 생산기반을 조성하며 어업의 경쟁력을 제고하기 위한 것이므로, 사회경제적으로 중대한 공익상의 필요가 있고, 그 공익상의 필요가 이 사건 처분으로 원고들이 입게 되는 불이익에 비하여 훨씬 더 크다고 할 것이다.

마. 소결론

따라서 이 사건 처분에 관련 법령에서 정한 절차를 위반한 위법이나 신뢰보호의 원칙 및 비례원칙을 위반한 위법이 있다고 볼 수 없다. 나아가 설령 이 사건 처분에, 일부 위법이 있다고 하더라도 그 위법이 중대 · 명백하여 이 사건 처분이 무효에 이른다고까지 볼 수는 더더욱 없다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 소 중 주위적 청구 부분은 부적법하여 각하하고, 예비적 청구 부분은 이유 없으므로 기각하여야 할 것이다. 그런데 제1심 판결 중 주위적 청구 부분은 이 법원과 그 이유는 달리하나 결론을 같이하여 결론적으로 정당하므로 원고들의 이 부분에 관한 항소는 이유 없다. 제1심 판결 중 예비적 청구 부분은 원고들의 소를 각하하여 이 법원과 결론을 달리하였으므로 부당하나, 본안판결을 할 수 있을 정도로 심리가 되었으므로 이 법원이 본안판결을 하기로 하되, 원고들만이 항소한 이 사건에 있어서 원고들에게 불이익하게 제1심 판결을 변경(소각하에서 청구기각으로)할 수는 없다. 결국 원고들의 항소를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사문광섭

판사이혜성

판사도영오.