2. 현대아스콘 주식회사

1. 수도법 시행령 부칙 제5조의 해석에 대한 법리오해 주장에 관하여

가. 2010. 5. 25. 개정된 수도법 제7조의2 제1항은 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설)의 상류 하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없다고 규정하고 있다. 이에 따라 2010. 10, 24. 개정된 수도법 시행령 제14조의2 제1호는 상수원보호구역이 지정 · 공고된 경우에는 상수원보호구역의 경계구역으로부터 상류로 유하거리 10킬로미터 이내인 지역에서는 공장을 설립할 수 없다고 규정하면서, 다만 부칙 제5조에서 시행령 시행 당시 이미 설립된 공장에 대해서는 제14조의2의 개정규정에도 불구하고, 시행령 시행 당시 공장 부지면적의 범위에서 공장을 증설하는 행위(제1호), 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서 공장의 업종을 변경하는 행위(제2호)의 어느 하나에 해당하는 행위를 할 수 있다고 규정하고 있다.

한편, 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '산업집적법'이라고 한다) 제2조는 공장의 신설이란 '건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함한다)하거나 기존 건축물의 용도를 공장용도로 변경하여 제조시설 등을 설치하는 것을 말한다'고 규정하고 있고(제21호), 공장의 증설이란 '제16조 제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제22호). 또한 산업집적법은 지식경제부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 대통령령으로 정하는 법령에서 용도지역별로 허용 또는 제한되는 공장의 업종·규모 및 범위 등의 사항에 관한 공장입지기준을 정하여 고시하여야 한다고 규정하고 있고(제8조), 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하되, 승인을 받은 사항 중 지식경제부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다(제13조 제1항), 이에 따라 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령(이하 '산업집적법 시행령'이라고 한다)은 업종변경이란 '법 제13조에 따라 공장설립 등의 승인을 받은 공장 또는 법 제16조에 따라 등록된 공장의 업종을 다른 업종(법 제8조에 따른 공장입지의 기준에 따른 업종을 말한다)으로 변경하거나 해당 공장에 다른 업종을 추가하는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제18조의2 제4항). 그리고 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙(2013. 3. 23. 산업통상자원부령 제1호로 개정되기 전의 것)은 산업집적법 제13조 단서의 지식경제부령으로 정하는 경미한 사항으로 같은 법 제8조에 따라 고시된 공장입지 기준고시에 따른 업종분류 내에서의 업종(통계법 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 따른 업종을 말한다)의 변경을 들고 있다(제7조의2 제1항).

나. 이와 같은 관련 규정의 내용 및 수도법 시행령 부칙 제5조의 입법취지가 시행령의 개정으로 인해 발생할 수 있는 종전에 설립되어 있던 공장에 관한 이해관계 침해를 방지하기 위하여 상수원 수질오염의 위험성에 별다른 영향을 주지 아니하는 일정한 범위 내의 행위를 허용하기 위한 것인 점, 이미 설립된 공장의 용도와 전혀 다른 용도로의 변경을 공장의 증설에 해당한다고 본다면 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호와 같은 규정을 별도로 둘 필요가 없어 보이는 점 등에 비추어 보면, 피고 보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)들의 이 사건 아스콘 생산시설 등의 축조가 공장의 증설에 해당하지 않는다고 본 원심 판단은 정당하다. 거기에 상고이유 주장과 같이 수도법 시행령 부칙 제5조 제1호의 해석에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.다. 그러나 원심 판단 중 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호의 '업종변경'에 관한 부분은 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.

(1) 이 부분 관계 규정은 다음과 같다.

① 산업집적법 제8조와 그 시행령 제12조의 위임에 따라 제정된 공장입지기준고시 제6조는 위 시행령 제18조의2 제4항의 규정에 따른 '업종변경'의 대상이 되는 다른 업종의 분류기준을 별표 1과 같다고 규정하고 있는데, 그 별표 1에서는 업종변경의 대상이 되는 표준산업분류상 업종으로 '아스콘 제조업(분류번호 23991)'을 포함하고 있다.

② 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률(이하 '수질수생태계법'이라고 한다) 제2조 는 폐수란 '물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는 물을 말한다'고 규정하고 있고(제4호), 수질오염물질이란 '수질오염의 요인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다'고 규정하고 있다(제7호), 이에 따라 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙 제3조는 수질오염물질을 별표 2와 같이 규정하고 있다.

③ 수질수생태계법 제41조는 환경부장관은 수질오염물질을 배출하는 사업자 등에게 배출부과금을 기본배출부과금, 초과배출부과금으로 구분하여 부과하도록 규정하면서 그 산정방법과 산정기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령에 위임하고 있다. 이에 따라 수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행령 제44조는 기본배출부과금의 산정 기준이 되는 별표 13의 사업장의 규모별 일일오염물질배출량 산정방법을 규정하고 있는데(제2호 나목), 그 별표 13은 사업장의 종류별 배출규모를 규정한 다음에, 그 비고란의 제2호에서 '폐수배출량은 그 사업장의 용수사용량을 기준으로 다음 산식에 따라

산정한다. 다만, 생산 공정에 사용되는 물이나 방지시설의 최종 방류구에 방류되기 전에 일정 관로를 통하여 생산 공정에 재이용되는 물은 제외하되, 희석수, 생활용수, 간접냉각수, 사업장 내 청소용 물, 원료야적장 침출수 등을 방지시설에 유입하여 처리하는 물은 포함한다'고 하면서, 그 산식을 [폐수배출량 = 용수사용량 - (생활용수량 + 간접냉각수량 + 보일러용수량 + 제품함유수량 + 공정 중 증발량 + 그 밖의 방류구로 배출되지 아니한다고 인정되는 물의 양) + 공정 중 발생량]으로 규정하고 있고, 제3호에서 배출시설 설치허가시의 폐수배출량은 사업계획에 따른 예상용수사용량을 기준으로 산정한다고 규정하고 있다.

(2) 이 부분 관계 규정에다가 앞서 본 관련 규정의 내용 및 수도법 시행령 부칙 제5조의 입법취지를 종합하여 보면, 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호는 수질수생태계법 및 그 시행령에서 정한 산식에 따라 산출한 폐수배출량이 증가하지 아니하는 범위에서는 특별한 사정이 없는 한 이미 설립된 공장의 건축면적이 증가하는 경우에도 공장입지기준고시에서 정한 업종분류 내의 업종으로 공장의 업종을 변경하는 행위를 허용하고 있다고 봄이 상당하다.

(3) 그럼에도 이와 달리 수도법 시행령 부칙 제5조 제2호의 공장의 업종변경 행위는 위 시행령 당시 이미 설립된 공장의 규모 · 용도 등과 비교하여 기본적으로 동일한 정도의 범위 내에서 이루어져야 함이 원칙이라고 제한적으로 해석한 다음, 이에 근거하여 참가인들의 이 사건 아스콘 생산시설 등의 축조로 인해 폐수배출량이 증가하는지를 살펴보지 아니한 채 단지 위 아스콘 생산시설 등의 축조가 이미 설립된 공장과 다른 규모 및 용도에 해당한다는 이유만으로 위 부칙 제5조 제2호에서 허용하고 있는 공장의 업종변경 행위에 해당하지 않는다고 판단한 원심판결은 위 부칙 제5조 제2호의 업종변경의 해석에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 부분 상고이유 주장은 정당하다.

2. 피고가 이 사건 각 처분과 관련한 환경성 검토를 제대로 하지 않았는지 여부에 관하여

가. 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 불행사 · 해태 또는 그 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 이에 대한 심사는 재량 불행사 등 사실의 확정, 사실오인, 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두25590 판결 등 참조).

나. 원심은, 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 객관적인 조사 등을 거치지 아니한 채 단순히 참가인들이 제출한 사업계획서 등을 근거로 환경성 검토 요청을 받은 날 또는 3~4일 내에 단순히 형식적인 검토만을 거쳐 이 사건 각 처분을 한 것은 위법하다고 판단하였다.

다. 그러나 원심의 위와 같은 판단은 아래와 같은 이유로 받아들이기 어렵다.

(1) 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

① 피고의 일자리경제과장은 2012. 7. 6. 종합민원실장과 녹색환경과장에게 참가인 대성골재 주식회사(이하 '대성골재'라고 한다)의 입주계약신청서와 사업계획서를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰하였는데, 위 사업계획서에는 '생활용수 0.001톤/일, 공업용 수 0'으로 기재되어 있다.

피고의 일자리경제과장은 2012. 7. 31. 종합민원실장과 녹색환경과장에게 참가인 현대아스콘 주식회사(이하 '현대아스콘'이라고 한다)의 입주계약신청서와 사업계획서를 첨부하여 환경성 검토를 의뢰하였는데, 위 사업계획서에는 '일일 폐수 발생량이 12.0㎥/일이나 전량 재이용하므로, 폐수배출량은 없음'으로 기재되어 있다.

③ 피고의 종합민원실장은 2012. 7. 9. 참가인 대성골재에 대하여 '연료사용량이 시간당 30kg 이상이거나 용적이 3m 이상인 건조시설, 선별시설, 혼합시설, 용융 · 용해시설에 대하여 대기환경보전법 제23조의 규정에 의거 대기배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을, 2012. 7. 31. 참가인 현대아스콘에 대하여 '㉮ 건조시설, 선별시설, 계량시설, 혼합시설에 대하여 대기환경보전법 제23조에 따라 대기배출시설 설치신고를 하여야 함. 세륜시설에 대하여 수질 수생태계법 제33조에 따라 폐수배출시설 설치신고를 하여야 함'이라는 검토의견을 각 회신하였다. (4 피고의 녹색환경과장은 2012. 7. 10. 참가인 대성골재에 대하여 '가 농공단지 지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함. 4 입주계약 후 시설설치 등 일련의 공사로 5톤 이상의 폐기물 발생시 건설폐기물 재활용촉진에 관한 법률 제17조에 따른 건설폐기물처리계획서 제출 후 적정처리 하여야 함'이라는 검토의견을, 2012. 7. 31. 참가인 현대아스콘에 대하여 '농공단지 지침 제36조에 따라 농공단지 내 입주가 가능함'이라는 검토의견을 각 회신하였다.

⑤ 참가인 대성골재의 공작물축조신고와 참가인 현대아스콘의 건축허가신청에 대한 건축복합민원 일괄협의회 개최에 따라, 피고의 종합민원실장은 2012. 10. 8. '㉮ 참가인 대성골재의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 0.08m이므로 폐수배출시설에 해당하지 않을 뿐만 아니라, 증발량이 0.032m이고 나머지 0.048m는 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없고, 나 참가인 현대아스콘의 폐수배출량을 산정한 결과 용수사용량(폐수발생량)은 12㎡이나 전량 재이용되므로 폐수배출량은 없다'는 의견을 회신하였다.

(2) 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 피고가 참가인들이 제출한 사업계획서를 토대로 환경성 검토 요청을 받은 날로부터 단기간에 검토 의견을 마쳤다는 사정만으로는 이 사건 환경성 검토 의견이 당연히 형식적이라거나 부실하다고 단정할 수 없고, 이러한 형식적인 검토 의견이 있었다고 하여 당연히 이 사건 각 처분이 위법하게 된다고 볼 수도 없다. 다만 그 검토 의견의 부실함으로 인하여 입주 허부에 관한 재량행사의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하는 등 재량권의 불행사 또는 해태가 인정되거나, 재량권 일탈·남용으로 볼 수 있는 구체적 사정이 인정된다면, 이 사건 각 처분을 위법하다고 평가할 수는 있을 것이다.

따라서 원심으로서는 석명권을 행사하여 피고의 이 사건 환경성 검토 의견이 어떠한 사정들을 고려하여 작성된 것인지 등 그 제반 경위를 살펴 위 환경성 검토 의견의 부실 여부 및 그 정도를 심리한 후 그 결과에 따라 이 사건 각 처분에 이르기까지에 재량권 일탈·남용 등이 인정되는지를 따져보았어야 한다.

라. 그럼에도 원심은 형식적 검토가 있었다는 이유만으로 이 사건 각 처분이 곧바로 위법하다고 판단하였으니, 이러한 원심 판단에는 재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 부분 상고이유 주장은 정당하다.

3. 입주기준 등의 공고절차 위반에 대한 법리오해 주장에 관하여

가. 산업집적법 제6조의2, 제38조 제1항, 제3항 등에 따른 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항은 관리기관이 입주계약을 체결하려면 미리 입주대상산업 · 입주자격 및 입주우선순위 등을 정하여 공장설립온라인지원시스템에 15일 이상 공고하여야 하며, 필요한 경우에는 일간신문 등에 공고하는 방법을 병행할 수 있다고 규정하고 있다(이하 통칭하여 '입주기준 등 공고'라고 한다). 이러한 규정의 문언, 내용, 취지에 비추어 보면, 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우라고 하더라도 각종 특례 규정적용에는 차이가 없고, 정보제공을 통하여 입주계약 체결과정의 투명성을 확보할 필요성은 이러한 경우에도 동일하므로, 입주기준 등 공고가 신규로 분양하는 경우 등에 한 정하여 필요한 것으로 볼 수는 없다. 그러나 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 입주기준 등 공고를 거치도록 한 취지는 일반에 대한 정보제공을 통해 행정의 투명성을 확보하려는 데에 있을 뿐이고, 신규 분양과 같이 여러 입주희망업체가 잠재적으로 존재하여 그 이해관계가 대립할 수 있는 경우에 이루어지는 입주기준 등 공고와는 그 성격을 달리하는 것으로 봄이 타당하다.

나. 원심은, 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 입주기준 등 공고가 필요하므로, 피고가 이러한 공고절차를 이행하지 아니한 상태에서 한 이 사건 각 처분은 위법하다고 판단하였다.

다. 그러나 원심의 이러한 판단은 그대로 수긍하기 어렵다.

원심이 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 공고절차가 필요하다고 본 점에서는 타당하지만, 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수하는 경우에도 입주기준 등 공고를 거치도록 한 위와 같은 취지에 비추어 보면, 적어도 이미 분양된 농공단지 내의 토지를 양수한 사업자와 입주계약을 체결하는 경우에는 행정청이 위 공고를 누락한 잘못이 있다고 하더라도, 특별한 사정이 없는 한 이러한 잘못이 이 사건 각 처분에 관한 위법사유가 된다고 볼 수는 없다.

라. 그럼에도 이와 달리 산업집적법 시행령 제48조의2 제1항 위반을 이유로 하여이 사건 각 처분이 위법하다고 판단한 원심판결에는 공고절차의 하자, 처분의 위법성 등에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 부분 상고이유 주장은 정당하다.

4. 결론

나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

주심대법관박보영

대법관김창석

대법관김재형