[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 이○웅
대리인 법무법인 포항종합법률사무소
담당변호사 이인구
대구지방법원 99노274 새마을금고법위반
1. 구 새마을금고법(1989. 12. 30. 법률 제4152호로 개정되고, 1997. 12. 17. 법률 제
5462호로 개정되기 전의 것) 제66조 제1항 제2호는 헌법에 위반된다.
2. 구 새마을금고법 제20조 제1항 제7호에 대한 심판청구는 이를 각하한다.
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1. 사건개요와 심판대상
가. 청구인은 김천시 부곡동 ○○금고 이사장으로서 금고 여유자금으로는 주식의 운용을 목적으로 하는 상품 중 보장금리가 없는 상품을 매입 또는 예치하여서는 아니됨에도 불구하고, 1994. 9. 27. 대구 대신동 소재 ○○신탁 ○○지점에서 지점장인 신○호로부터 개인적으로 연 15%의 수익률을 보장받고 금 10억원을 보장금리가 없는 ‘○○ 6호’ 주식을 매입하는 데 투자하여 금 6,177,923원의 수익금을 지급 받음으로써 예상이자수입 313,561,640원과의 차액인 307,383,717원의 손해를 끼쳤다는 이유로 대구지방법원 김천지원에 공소가 제기되었다.
위 지원은 1999. 1. 13. 청구인에게 구 새마을금고법(1989. 12. 30. 법률 제4152호로 개정되고, 1997. 12. 17. 법률 제5462호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제66조 제1항 제2호, 제26조 제3항, 같은법시행령 제24조 제3호, 새마을금고여유자금운용지침 제6조 제1항 제3호 위반으로 벌금 2백만원을 선고하였다.
청구인은 이에 불복하여 대구지방법원(99노274)에 재판 계속중 법 제20조 제1항 제7호, 제66조 제1항 제2호에 대한 위헌여부의 심판을 제청하여(99초1368) 기각 당하자 1999. 12. 15. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판대상은 법 제20조 제1항 제7호, 제66조 제1항 제2호의 위헌여부이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
법 제20조(임원의 자격제한) ① 다음 각호의 1에 해당하는 자는 금고의 임원이 될 수 없다.
1.～6. 생략
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356조에 해당하는 죄로 벌금 이상의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 경과되지 아니한 자 및 형의 집행유예나 선고유예를 받고 그 기간이 만료된 날부터 5년이 경과되지 아니한 자
8.～10. 생략
②～③ 생략
법 제66조(벌칙) ① 금고 또는 연합회의 임ㆍ직원이 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 한 때에는 5년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.
1. 생략
2. 이 법과 이 법에 의한 명령 또는 정관에 위반하는 행위를 함으로써 금고 또는 연합회에 손해를 끼쳤을 때
②～③ 생략
〔관련 조항〕
법 제26조(사업의 종류등) ① 금고는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각호에 게기하는 사업의 전부 또는 일부를 행한다.
1. 신용사업
가. 회원으로부터의 예탁금ㆍ적금의 수납
나. 회원에 대한 자금의 대출
다. 내국환
라. 국가ㆍ공공단체 및 금융기관의 업무대리
마. 회원을 위한 보호예수
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2.～6. 생략
② 생략
③ 제1항 제1호의 신용사업에 관련되는 소요자금의 차입, 이자율의 최고한도, 대출의 한도, 여유자금의 운용 및 내국환, 국가ㆍ공공단체 및 금융기관의 업무대리, 보호예수업무 등의 사업시행에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
④～⑥ 생략
새마을금고법시행령(1990. 5. 3. 대통령령 제12998호로 제정된 것) 제24조(여유자금의 운용) 금고의 여유자금은 다음 방법에 의하여 이를 운용할 수 있다.
1. 연합회에의 예탁
2. 금융기관에의 예탁 또는 신탁회사에의 금전신탁
3. 국채ㆍ지방채 및 연합회장이 정하는 유가증권의 매입
새마을금고여유자금운용지침(1992. 8. 25. 지도 340-7934) 제6조(유가증권의 매입 및 예치의 제한) ① 금고는 제5조의 규정에 의한 상품 중 다음 각호가 정하는 상품은 매입 또는 예치할 수 없다.
1. 무담보 또는 금융기관의 무보증어음 및 사채
2. 주식(직장금고의 자사주식에 한하여 매입할 수 있음)
3. 주식에의 운용을 목적으로 하는 상품 중 보장 금리가 없는 상품
② 생략
2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
먼저 법 제20조 제1항 제7호는 이 법을 위반하여 벌금형이나
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벌금형의 선고유예를 받더라도 금고의 임원자격을 제한하고 있는데, 이 법과 유사한 신용협동조합법 제23조의 2 제1항 제2호, 제4호는 금고 이상의 형을 받거나 금고 이상의 형에 대한 선고유예를 받은 경우만을 임원의 결격사유로 하고, 은행법 제14조 제1항 제3호는 그 임원의 결격사유로서 벌금 이상의 형을 선고받은 경우를 규정하면서도 은행법 제38조의 8
다음 법 제66조 제1항 제2호는 ‘이 법과 이 법에 의한 명령 또는 정관에 위반하는 행위를 함으로써 금고 또는 연합회에 손해를 끼쳤을 때’라고 포괄적으로 규정함으로써 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.
나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유
먼저 법 제20조 제1항 제7호는 피고인에 대한 ‘새마을금고법 위반’ 사건의 재판에 적용되는 법률이 아니므로 재판의 전제성이 없다.
다음 법 제66조 제1항 제2호는 금고의 목적달성을 위하여 수행하는 사업의 다양성ㆍ전문성 등의 특성에 비추어 위임의 필요성이 있고, 그 규율대상 또한 금고 또는 그 연합회의 임ㆍ직원으로 한정하였으며, 위 규정에 위반하는 행위를 하였다고 하더라도 금고 또는 연합회에 손해를 끼쳤을 때에만 처벌하도록 범죄의 대상을 구체적으로 제한하고 있다. 법 제26조 제3항, 법 제61조 제1항, 법시행령 제24조 제3호, 새마을금고여유자금운용지침 제6조 제1항 제3호 등의 규정을 유기적ㆍ체계적으로 검토하여 볼 때
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금고의 임ㆍ직원으로서는 여유자금 운용의 제한에 관하여 ‘이 법과 이 법에 의한 명령 또는 정관에 위반하는 행위’의 의미를 충분히 예측할 수 있으므로 죄형법정주의나 위임입법의 한계를 일탈한 것이 아니다.
다. 대구지방검찰청 검사장과 행정자치부장관의 의견
법원의 이유와 같다.
3. 판 단
가. 법 제20조 제1항 제7호를 본다.
헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에서 재판의 전제가 된다고 함은 문제되는 법률이나 법률조항이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그것의 위헌여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1998. 2. 27. 97헌가10 등, 판례집 10-1, 15, 25).
그런데 위 규정은 벌금형 이상을 선고받은 자가 금고의 임원이 될 수 없도록 하거나 당연 퇴직하게 하는 자격제한사유를 규정하고 있을 뿐, 이 사건에 적용되는 법률이 아니므로 재
판의 전제성이 없다.
나. 법 제66조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)를 본다.
죄형법정주의는 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하는 것으로 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 누구나 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며, 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확할 것을 의미하는 것이다(헌재
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2000. 6. 29. 98헌가10 , 판례집 12-1, 741, 748).
(1) 먼저 ‘이 법과 이 법에 의한 명령’ 부분을 검토한다.
(가) 이 부분은 단지 ‘이 법과 이 법에 의한 명령’이라고만 규정하고 있을 뿐 그 내용을 짐작할 수 있는 어떠한 구체적인 내용도 이 규정 자체에서 담고 있지 않다.
구성요건 자체에서 금지되는 행위의 유형을 어느 정도 예측할 수 있도록 요구하는 것은 금지행위 유형의 구체성을 통해 처벌법규가 달성하려는 보호법익과 금지위반에 대한 처벌이 그 행위에 상응하는 정도인지를 알 수 있게 하기 위해서이다.
범죄 행위의 유형을 정하는 구성요건규정과 제재규정인 처벌규정을 별도의 조항에서 정하고 있는 법규인 경우, 처벌규정에서 범죄 구성요건에 해당하는 당해 법률규정을 명시하는 것이 통상의 예이다. 따라서 법규 수범자는 처벌규정에서 정한 당해 법조에 의해 자신의 어떠한 행위가 처벌받는지를 예측할 수 있게 된다. 그러나 이 사건의 경우 처벌규정에서 범죄구성요건에 해당하는 규정을 특정하지 아니하였을 뿐만 아니라 그렇다고 하여 처벌규정 자체에서 범죄구성요건을 정하고 있는 것도 아니다.
물론 형벌규정에 대한 그 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다는 것은 확립된 우리의 선례이다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마13 , 판례집 8-1, 126, 137). 그러나 구성요건을 정하는 규정자체에 행위 유형에 관한 최소한의 단서가 있고, 이 단서에서 다른 관련규정들을 살펴 그 의미를 알 수
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있다면 예측가능성이 담보된다고 할 수 있을 것이나, 이 사건 규정처럼 단지 ‘이 법과 이
법에 의한 명령’ 이라고만 규정되어 있는 경우에는 금지하고자 하는 행위 유형의 실질을 파악할 수 없어 구성요건에 대한 최소한의 단서도 찾기 어려우므로 위의 선례를 이끌어 합헌이라고 말할 수 있는 경우가 아니다.
(나) 더욱이 ‘이 법에 의한 명령’ 부분은 그 의미가 이 법 자체에서 정하고 있는 법 제59조(주무부 장관의 시정명령 등), 제61조(연합회 회장의 시정명령 등) 등 개개의 시정 명령을 뜻하는 것인지 아니면 각 조에서 대통령령이 정한다고 규정하고 있는 시행령을 가리키는 것인지 도무지 알 수가 없다.
이 명령을 법에서 정한 개개의 시정명령 내지는 의무규정으로 본다 하더라도 이 규정 자체로서 그 명령의 내용을 예측할 수는 없을 뿐만 아니라 시행령으로 보는 경우라도 정해질 내용의 예측이 가능한 것이 아니다.
(다) 이 사건 규정의 수범자가 새마을금고의 임ㆍ직원이므로 일반인을 수범자로 하는 처벌규정과는 달리 금지되는 행위의 내용이 무엇인지 알 수 있다는 주장이 있을 수 있으나, 임ㆍ직원이라 하더라도 이 규정 자체에 처벌되는 행위유형이 나타나 있지 않은 이상 이 규정으로 금지되는 행위의 실질을 예측하기란 어려운 것이다.
(2) 다음 ‘정관’ 부분을 살피기로 한다.
(가) 정관이란 실질적으로는 법인의 조직과 활동에 관하여 규정한 근본규칙을 가리키고, 형식적으로는 이 근본규칙을 기재한 서면을 말하는 것으로 법인 설립에 있어서 설립자는 근본규칙을
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정하여 이를 서면에 기재하고 기명 날인하여야 한다.
그런데 이 ‘정관’ 부분은 형벌 구성요건의 실질적 내용을 법률에서 직접 규정하지 아니하고 금고의 정관에 위임하고 있어 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 “법률”로써 정하여야 한다는 죄형법정주의 원칙에 위배된다는 의심이 있다.
‘…… 정관에 위반하여 ……’라는 구성요건에 ‘5년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다’고 규정한 것은 구성요건을 ……정관에 위반하여……라는 외피만 설정한 것일 뿐, 구성요건의 실질적 내용에 관하여는 아무 것도 정하지 아니한 것이다. 이것은 금지의 실질을 법인의 조직과 활동에 관한 근본규칙인 정관에 맡긴 것인데, 결과적으로 금고의 발기인들에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것에 다름 아니다.
물론 금고 또는 연합회는 국가 또는 지방자치단체의 사업육성을 위한 필요한 지원, 국공유 재산권의 우선적 대여 또는 사용ㆍ수익, 보조금의 교부를 받을 수 있고(법 제3조), 정치관여
가 일체 허용되지 않는 등(법 제4조) 공공성이 강하며, 정관은 법인 내부의 자치규범으로서 법규범에 준하는 성질을 인정받고 있지만, 그렇다고 하더라도 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가는 입법부가 제정한 법률에 의하여야 한다는 것은 훼손되어서는 안되는 헌법상의 원칙이다.
헌법재판소는 구 노동조합법 제46조의3 중 단체협약에 관하여, 죄형법정주의가 지니고 있는 법치주의, 국민주권 및 권력분립원리의 의미를 고려할 때, 무엇이 범죄이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인가를 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야
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한다는 원칙은 엄격하게 해석하여야 할 것이므로 설사 단체협약에 법규범적 성격이 있음을 부인하지 아니한다 하더라도 이를 국회가 제정한 형식적 의미의 법률과 동일시할 수 없다(헌재 1998. 3. 26. 96헌가20 , 판례집 10-1, 213, 221)고 판시하였는데, 이와 같은 원리는 이 사건 ‘정관’ 부분의 위헌여부 판단에서도 그 이유가 다르지 아니한 것이다.
(나) 이 ‘정관’ 부분은 지나치게 애매하고 광범위하여 죄형법정주의의 또 다른 요청인 명확성의 원칙에 어긋난다.
정관의 기재사항에 관하여는 법 제7조가 병렬적으로 열거하고 있어 그 내용이 법정되어 있지만, 법 제7조 제10호의 대통령령이 정하는 사항과 제11호의 기타 필요한 사항에 대해서는 그 내용이 어떻게 정해질지 알 수 없을 뿐만 아니라 ‘정관’이라는 규정만으로는 그 내용을 짐작할 수 없다. 따라서 이 규정은 특정이 불가능할 정도로 그 범위가 넓어 처벌되는 행위에 대한 예측가능성을 보장하지 못하고 있다.
모든 금고의 정관은 연합회에서 만든 정관례를 참고로 하여 금고 스스로가 만드는 것이므로 같은 내용의 위반사항에 처벌이 되는 경우와 되지 않는 경우가 생길 수도 있다. 이것은 금고의 임ㆍ직원들의 행위가 지역에 따라 형벌권 행사에 차이가 날 수 있다는 것을 뜻하므로 부당하다.
(3) 끝으로 ‘손해를 끼쳤을 때’ 부분이 이 사건 규정으로 처벌되는 행위유형을 한정시키는지를 본다.
○○금고는 회원들의 금전 출자로 마련된 자금으로 신용사업(법 제26조 제1항 제1호)을 하는 법인이므로 금고나 연합회에 손해
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를 끼치는 행위는 자금 운용과 관련된 재산적 손해가 대부분이다. 예컨대 대출금의 회수가
불가능한 자에게 대출하여 상환을 받지 못하는 경우, 정해진 이율 이하로 대출하여 소정의 이익을 얻지 못하는 경우, 자금의 차입에 높은 이자를 지급하는 경우, 이 사건 청구인처럼 보장금리가 없는 주식 등에 투자하는 경우 등이 그것이다(법 제26조 제3항). 그밖에 자금 운용과 관련되지 않은 것으로, 탈퇴한 금고 회원이 채무를 이행하지 않았는데도 그 회원의 출자금, 예탁금, 적금 등을 지급하여 손해를 끼치는 경우(법 제10조), 금고의 사업과 경쟁관계에 있는 사업을 경영하면서 금고의 고객을 자신의 고객으로 유치하여 손해를 끼치는 경우(법 제22조 제1항), 임원이 결산 보고서에 허위의 기록, 등기 또는 공고를 함으로써 금고에 손해를 끼치는 경우(법 제23조 제3항) 등도 있다.
결국 ‘이 법’의 위반으로 금고 또는 연합회에 손해를 끼칠 수 있는 행위는 무수히 상정할 수 있다. 따라서 ‘손해를 끼쳤을 때’의 의미가 비교적 명확하다 하더라도 이 사건 규정에 의해 처벌되는 행위유형을 한정시킬 수 있을 정도로 예측가능성이 있는 것은 아니다. 법관의 보충적인 해석으로 구성요건의 의미 내용을 구체화하는 것이 허용되기는 하나, 이 사건 규정에 의해 처벌될 수 있는 행위유형은 위에서 살펴본 바와 같이 지나치게 다양하고 광범위하여 ‘손해를 끼쳤을 때’ 부분에 대한 법관의 보충해석으로도 이 사건 규정에 대한 구성요건이 한정되고 명확하게 된다고 보기 어렵다.
(4) 이상의 이유로 이 사건 규정은 죄형법정주의를 선언한 헌법 제12조 제1항, 제13조 제1항에 위반된다.
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4. 결 론
이에 관여한 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 윤영철(재판장) 이영모(주심) 한대현 하경철
김영일 권 성 김효종 김경일 송인준