구‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 중‘정비사업시행에 관하여 조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 공개하여야 하며’부분 및 구‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제86조 제6호 중‘제81조 제1항을 위반하여 공개하지 아니하거나’부분(이하 위 두 조항을 합하여‘심판대상조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)

조합원 등의 알권리를 충족시키고 투명한 정비사업의 추진을 도모하고자 하는 심판대상조항의 입법취지와 공개대상의 목록 등을 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 조합원 등에게 서면으로 통지하여야 한다고 규정한 관련 규정을 종합하면, 심판대상조항은 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지는 서류 및 관련 자료를 공개하여야 하는 것으로 해석할 수 있으므로, 명확성원칙에 위배되지 않는다.

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제86조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

1.~5. 생략

6.제81조 제1항을 위반하여정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여공개하지 아니하거나조합원 또는 토지등소유자의 열람·등사 요청에 응하지 아니하는 추진위원회위원장 또는 조합임원(도시환경정비사업을 토지등소

유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자)

7. 생략

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ① 추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는정비사업시행에 관하여다음 각 호의 서류 및 관련 자료를조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여공개하여야 하며, 조합원 또는 토지등소유자의 열람·등사 요청이 있는 경우 즉시 이에 응하여야 한다. 이 경우 등사에 필요한 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 한다.

1. 추진위원회 운영규정 및 정관등

2.설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서

3. 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록

4. 사업시행계획서

5. 관리처분계획서

6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서

7. 회계감사보고서

8. 그 밖에 정비사업시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료

②~⑤ 생략

헌법 제13조 제1항

헌법재판소법 제68조 제2항

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ① 생략

② 추진위원회원회위원장·정비사업전문관리업자또는사업시행자(조합의 경우 조합임원, 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 제1항에 따른 서류 및 관련 자료와 총회 또는 중요한 회의가 있은 때에는 속기록·녹음 또는 영상자료를 만들어 이를 청산 시까지 보관하여야 하며, 제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람·복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.

③ 제1항의 규정에 의한 공개 및 공람의 적용범위·절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.

④~⑤ 생략

구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되고, 2013.

9. 17. 대통령령 제24756호로 개정되기 전의 것) 제70조(자료의 공개 및 통지) ① 법 제81조 제1항 제8호에서“대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다.

1. 월별 자금 입금·출금 세부내역

2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항

3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항

4.설계자·시공자·정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항

5. 정비사업비 변경에 관한 사항

6.법 제46조 제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항

② 법 제81조 제2항에 따라 추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합 임원, 법 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 다음 각 호의 사항을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.

1. 공개 대상의 목록

2. 공개 자료의 개략적인 내용

3. 공개 장소

4. 대상자별 정보공개의 범위

5. 열람·복사 방법

6. 등사에 필요한 비용

헌재 1996. 2. 29. 94헌마13 , 판례집 8-1, 126, 137

헌재 2001. 1. 18. 99헌바112 , 판례집 13-1, 85, 94

헌재 2010. 3. 25. 2009헌바121 , 판례집 22-1상, 479, 486

헌재 2011. 4. 28. 2009헌바90 , 판례집 23-1하, 13, 25

청 구 인송○식대리인 법무법인(유한) 바른담당변호사 김재호 외 3인

당해사건서울서부지방법원 2015노888 도시및주거환경정비법위반

구‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2012.

2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 중‘정비사업시행에 관하여 조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 공개하여야 하며’부분 및 구‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제86조 제6호 중‘제81조 제1항을 위반하여 공개하지 아니하거나’부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건개요

가. 주택정비사업조합 조합장인 청구인은,‘추진위원회위원장 또는 사업시행자는 정비사업의 시행에 관한 서류 및 관련 자료를 조합원, 토지 등 소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여 공개하여야 함에도 불구하고 2010. 9. 24. 법무법인 ○○과 계약한 서울서부지방법원 2010카합1382 관련 사건의 위임계약서를 공개하지 아니하였다.’는 도시및주거환경정비법위반의 범죄사실로 2015. 5. 28. 서울서부지방법원에서 벌금 30만 원을 선고받았다(2015고정299).

나.청구인은 항소심(서울서부지방법원 2015노888) 계속 중 구‘도시 및 주거환경정비법’제81조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2015. 9. 4. 기각되자(서울서부지방법원 2015초기636), 2015. 9. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 구‘도시 및 주거환경정비법’제81조 제1항 전체의 위헌확인을 구하고 있으나, 위 법률조항이 공개기한을 규정하지 아니하여 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다고 주장하므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다. 또한 당해사건이 형사재판이므로 재판에 직접 적용되는 처벌조항도 금지조항과 함께 심판대상으로 삼는 것이 타당하다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 구‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제81조 제1항 중‘정비사업시행에 관하여 조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 공개하여야 하며’부분 및 구‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제86조 제6호 중‘제81조 제1항을 위반하여 공개하지 아니하거나’부분(이하 위 조항들을 합하여‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고,

심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)

제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ① 추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합임원, 도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는정비사업시행에 관하여다음 각 호의 서류 및 관련 자료를조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여공개하여야 하며, 조합원 또는 토지등소유자의 열람·등사 요청이 있는 경우 즉시 이에 응하여야 한다. 이 경우 등사에 필요한 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 한다.

1. 추진위원회 운영규정 및 정관등

2.설계자·시공자·철거업자 및 정비사업전문관리업자 등 용역업체의 선정계약서

3. 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록

4. 사업시행계획서

5. 관리처분계획서

6. 해당 정비사업의 시행에 관한 공문서

7. 회계감사보고서

8. 그 밖에 정비사업시행에 관하여 대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)

제86조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

6.제81조 제1항을 위반하여정비사업시행과 관련한 서류 및 자료를 인터넷과 그 밖의 방법을 병행하여공개하지 아니하거나조합원 또는 토지등소유자의 열람·등사 요청에 응하지 아니하는 추진위원회위원장 또는 조합임원(도시환경정비사업을 토지등소유자가 단독으로 시행하는 경우 그 대표자)

[관련조항]

구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것)

제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ② 추진위원회원회위원장·정비사업전

문관리업자또는사업시행자(조합의 경우 조합임원, 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 제1항에 따른 서류 및 관련 자료와 총회 또는 중요한 회의가 있은 때에는 속기록·녹음 또는 영상자료를 만들어 이를 청산 시까지 보관하여야 하며, 제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람·복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.

③ 제1항의 규정에 의한 공개 및 공람의 적용범위·절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토해양부령으로 정한다.

구 도시 및 주거환경정비법 시행령(2010. 7. 15. 대통령령 제22277호로 개정되고, 2013. 9. 17. 대통령령 제24756호로 개정되기 전의 것)

제70조(자료의 공개 및 통지) ① 법 제81조 제1항 제8호에서“대통령령으로 정하는 서류 및 관련 자료”란 다음 각 호의 자료를 말한다.

1. 월별 자금 입금·출금 세부내역

2. 연간 자금운용 계획에 관한 사항

3. 정비사업의 월별 공사 진행에 관한 사항

4.설계자·시공자·정비사업전문관리업자 등 용역업체와의 세부 계약 변경에 관한 사항

5. 정비사업비 변경에 관한 사항

6.법 제46조 제1항에 따른 분양공고 및 분양신청에 관한 사항

② 법 제81조 제2항에 따라 추진위원회위원장 또는 사업시행자(조합의 경우 조합 임원, 법 제8조 제3항에 따라 도시환경정비사업을 토지등소유자가 시행하는 경우 그 대표자를 말한다)는 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지다음 각 호의 사항을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.

1. 공개 대상의 목록

2. 공개 자료의 개략적인 내용

3. 공개 장소

4. 대상자별 정보공개의 범위

5. 열람·복사 방법

6. 등사에 필요한 비용

3. 청구인의 주장

이 사건 법률조항은 공개기한을 전혀 규정하지 않아 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배된다.

4. 판 단

가. 이 사건 법률조항의 내용 및 입법취지

사업시행자는‘도시 및 주거환경정비법’(이하‘도시정비법’이라 한다)상 각종 권한을 가지고 있기 때문에 사업시행자와 건설사 간의 유착으로 인한 비리가 발생할 소지가 크고, 도시정비법상 정비사업과 관련된 비리는 공사비 증액, 불평등한 계약체결 등으로 직결되어 지역사회 및 국가 전체에 미치는 병폐도 크므로, 정비사업의 투명성·공공성을 확보하기 위해서는 정비사업의 시행과 관련된 서류 및 자료의 공개가 필요하다.

이 사건 법률조항은 추진위원회위원장 또는 사업시행자에게 정비사업시행에 관하여 조합원·토지등소유자 또는 세입자가 알 수 있도록 관련 서류 등을 공개할 의무를 부과함으로써 조합원 등의 알권리를 충족시키고 투명한 정비사업의 추진을 도모하기 위한 것이다(헌재 2011. 4. 28. 2009헌바90 참조).

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 죄형법정주의의 명확성원칙

법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다.

이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다만 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 할 것이며, 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바121 참조).

한편, 형벌규정에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지

고 판단할 것이 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다는 것이 확립된 헌법재판소의 선례이다(헌재 1996. 2. 29. 94헌마13 ; 헌재 2001. 1. 18. 99헌바112 참조).

(2) 이 사건 법률조항의 명확성원칙 위배 여부

이 사건 법률조항은 조합원·토지등소유자 또는 세입자가 정비사업시행에 관하여 알 수 있도록 관련 서류 등을 공개하여야 한다고만 규정하고, 언제까지 공개하여야 하는지에 관하여는 명시적으로 규정하고 있지 않다.

그러나 조합원 등의 알권리를 충족시키고 투명한 정비사업의 추진을 도모하고자 하는 이 사건 법률조항의 입법취지에 비추어 보면, 사업시행자 등은 조합원 등의 정비사업에 대한 참여 또는 감시가 원활하게 이루어질 수 있도록 적시에 관련 서류 등을 공개하여야 하는 것으로 해석할 수 있다.

또한 도시정비법 제81조 제2항은“제1항에 따라 공개의 대상이 되는 서류 및 관련 자료의 경우 분기별로 공개대상의 목록, 개략적인 내용, 공개장소, 열람·복사 방법 등을 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제70조 제2항은“매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지 공개 대상의 목록, 공개 자료의 개략적인 내용, 공개 장소 등을 조합원 또는 토지등소유자에게 서면으로 통지하여야 한다.”고 규정하고 있으므로 공개 대상 서류 및 관련 자료의 공개는 공개대상의 서면 통지 전에 이루어져야 하는 것으로 봄이 상당하고, 따라서 늦어도 매 분기가 끝나는 달의 다음 달 15일까지는 위 서류 및 관련 자료를 공개하여야 하는 것으로 충분히 해석할 수 있고, 대법원도 같은 취지로 판시한 바 있다(대법원 2014. 7. 24. 선고 2013도1547 판결 참조).

이와 같이 이 사건 법률조항의 입법취지 및 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하면 공개 대상 서류 등의 공개기한이 구체화될 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않는다.

5. 결 론

이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호