재개발ㆍ재건축ㆍ도시환경정비사업을 시행하는 조합 등으로 하여금 중요한 회의가 있는 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들도록 하고, 이를 위반한 경우 조합임직원 등을 처벌하는 내용의 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제86조 제7호의 “제81조 제2항의 규정” 중 ‘중요한 회의’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙을 위반하였는지 여부(적극)

이 사건 법률조항은 조합의 어떤 회의체기관의 회의가 중요한 ‘회의’에 해당하는지 명시하지 않았고, ‘중요한’이라는 용어는 그 자체만으로 독자적인 판정기준이 될 수 없어 그 해당 여부가 안건에 따라 정해지는지, 실제 의결된 내용에 따라 정해지는지 여부조차 예측할 수 없을 뿐만 아니라, 위 조항의 입법취지나 다른 관련조항을 종합해 보더라도 이 부분 해석에 도움이 되는 객관적이고 명확한 기준을 얻을 수 없으므로, 결국 이 사건 법률조항은 범죄의 구성요건을 지나치게 추상적이고 모호하게 규정함으로써 통상의 판단능력을 가진 국민이 무엇이 금지되는지를 예견하기 어렵게 하여 죄형법정주의의 명확성원칙을 위반하였다고 할 것이다.

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제86조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1.～6. 생략

7. 제81조 제2항의 규정을 위반하여 속기록 등을 만들지 아니하거나 청산 시까지 보관하지 아니한 추진위원회·조합 또는 정비사업전문관리업자의 임직원

헌법 제12조, 제13조

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제81조(관련자료의 공개와 보존 등) ① 생략

② 추진위원회·조합 또는 정비사업전문관리업자는 총회 또는 중요한 회의가 있은 때에는 속기록·녹음 또는 영상자료를 만들어 이를 청산 시까지 보관하여야 한다.

③～⑤ 생략

헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 , 판례집 12-1, 741, 748

헌재 2001. 1. 18. 99헌바112 , 판례집 13-1, 85, 94

제청법원서울북부지방법원

당해사건서울북부지방법원 2009고단3290 도시및주거환경정비법위반

구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제86조 제7호의 “제81조 제2항의 규정” 중 ‘중요한 회의’ 부분은 헌법에 위반된다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 당해 사건의 피고인은 서울 동대문구 장안동에 있는 ○○시영2단지 재건축주택조합의 조합장인바, 2008. 12. 26.경 서울 동대문구 장안동에 있는 경남호텔 부근 식당에서 조합의 이사 4명, 감사 2명 등을 소집하여 시공사인 주식회사 ○○건설에게 과다지급된 공사비 약 14억 원 가량의 환급을 요구할 것

인지 여부를 안건으로 한 긴급 이사회를 개최하였다.

(2) 검사는, 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제81조 제2항에 의하여 조합의 임직원으로서는 중요한 회의가 있는 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 청산시까지 보관하여야 함에도 조합장인 당해 사건의 피고인이 중요한 회의인 긴급 이사회를 개최하면서도 그 회의 내용에 관한 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들지 아니함으로써 위 법 제86조 제7호를 위반하였다고 약식기소하였다.

(3) 제청법원은 위 사건을 공판절차로 회부한 후, 2010. 2. 11. 위 공소사실 부분에 적용될 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제86조 제7호와 제81조 제2항 중 ‘중요한 회의’에 관한 부분에 대한 위헌 여부 심판을 제청하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제86조 제7호의 “제81조 제2항의 규정” 중 ‘중요한 회의’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다(제청법원은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’ 제86조 제7호와 같은 법 제81조 제2항 중 “추진위원회ㆍ조합 또는 정비사업전문관리업자는 중요한 회의가 있는 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 이를 청산시까지 보관하여야 한다” 부분의 위헌 여부에 대한 심판을 제청하였으나, 죄형법정주의에서 파생된 명확성의 원칙을 위반하였다는 것을 제청이유로 하는 점에 비추어 볼 때, 속기록 등 작성의무를 부과하는 내용일 뿐인 위 법 제81조 제2항 부분을 독자적인 심판의 대상으로 삼아 심판해달라는 취지는 아닌 것으로 보이므로 이를 인용하여 구성요건을 규정한 위 법 제86조 제7호의 해당부분만을 심판의 대상으로 삼는다).

이 사건 법률조항의 내용은 다음과 같다.

구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제86조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

7.제81조 제2항의 규정을 위반하여 속기록 등을 만들지 아니하거나 청산시까지 보관하지 아니한 추진위원회ㆍ조합 또는 정비사업전문관리업자의 임직원

구 도시 및 주거환경정비법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정되고, 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것) 제81조(관련자료의 공개와 보존 등)

② 추진위원회ㆍ조합 또는 정비사업전문관리업자는 총회 또는중요한 회의가 있은 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 이를 청산시까지 보관하여야 한다.

2. 법원의 위헌제청이유와 관계기관들의 의견

가. 법원의 위헌제청이유

이 사건 법률조항은 중요한 회의가 있은 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 청산시까지 보관하여야 한다는 의무를 위반한 임직원을 형사처벌하는 내용이므로 죄형법정주의에서 파생하는 명확성의 원칙상 건전한 일반상식과 통상적인 법감정을 가진 자에 의하여 일의적으로 파악될 수 있도록 규정되어야 한다. 그러나 이 사건 법률조항은 어떠한 회의가 ‘중요한 회의’에 해당하는지에 관하여 아무런 예시나 열거 혹은 정의를 하지 않아 조합임원 등으로 하여금 어느 범위 혹은 어떤 사항의 회의까지 속기록 등을 만들어 보관하여야 하는지에 관한 기준을 전혀 제시하지 않고 있어 수범자로 하여금 처벌되는 행위가 무엇인지 예견할 수 없게 하고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 없는 상황을 만들고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙을 위반하여 위헌이라는 의심이 든다.

나. 서울북부지방검찰청 검사의 의견

구 도시 및 주거환경정비법 제81조 제2항은 속기록 등 작성대상이 되는 회의를 ‘총회 또는 중요한 회의’로 정하고 있는바, ‘중요한 회의’와 병렬적으로 규정된 ‘총회’의 권한을 고려할 때, 이 사건 법률조항의 ‘중요한 회의’는 ① 대의원회의로서 정비사업비의 지출 등 조합 및 조합원의 권리 의무에 변동을 초래하는 사항을 다루는 회의와 ② 이사회로서 조합 및 조합원의 권리 의무에 변동을 초래하는 사항을 다루는 회의를 의미하는 것이라고 해석할 수 있다. 그리고 이 사건 법률조항의 수범자는 일반인이 아닌 추진위원회ㆍ조합 또는 정비사업전문관리업자의 임직원인바, 일반인들은 ‘중요한 회의’의 의미에 관하여 다소 의문을 가질 수 있을지 모르나, 사업관계인이나 시행자에 해당하는 수범자들은 어떠한 회의가 ‘중요한 회의’에 해당하는지에 관하여 충분히 알 수 있다. 게다가 도시 및 주거환경정비사업의 경우 관계자들의 이해관계가 첨예하게 대립하는 경우가 많아, 만약 대상이 되는 회의 명칭을 특정하여 규정한다면, 명칭만을 변경하여 중요한 사항을 결정하는 회의를 개최할 수도 있고, 대상 안건을 특정한다고 하더라도 입법기술상 모든 사항을 빠짐없이 규율하는 것이 불가능한 이상 탈법행위를 저지를 빌미를 주게 될 가능성이 있으므로 이

사건 법률조항과 같이 다소 개방적인 개념을 사용하는 것이 불가피한 면도 있다. 이러한 점을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.

다. 국토해양부장관의 의견

구 도시 및 주거환경정비법 제81조 제2항에서 총회와 ‘중요한 회의’를 병렬적으로 규정하고 있는 점과 속기록 등을 만들어 보관하도록 한 것은 총회나 ‘중요한 회의’에서 의결된 사항에 관한 법적 분쟁 등에서 그 구체적인 내용을 확인하고 책임소재를 분명히 하고자 하는 데에 입법취지가 있다는 점을 고려하면, 이 사건 법률조항의 ‘중요한 회의’란 총회의 의결사항과 동일한 정도의 중요한 사항을 의결하는 회의 즉, 추진위원회와 대의원회의 중 ① 주민총회 내지 조합총회의 의결사항을 대행하는 경우와 ② 주민총회 내지 조합총회의 의결사항과 같이 토지등소유자 내지 조합원들의 권리와 의무에 변동을 발생시키거나 경제적 부담을 주는 사항을 의결하는 회의를 의미하는 것이라고 해석할 수 있다. 또한 이 사건 법률조항의 수범자는 추진위원회ㆍ조합 또는 정비사업전문관리업자의 임직원이라는 점 및 이들을 형사처벌까지 함으로써 반드시 속기록 등을 작성하게 할 정도로 중요한 회의에 한정되어 적용되어야 한다는 점을 고려하면, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 조합 등의 임직원들로서는 ‘중요한 회의’의 의미를 앞서 본 바와 같은 내용으로 충분히 해석할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 명확성의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다.

3. 판 단

가. ‘도시 및 주거환경정비법’은 종래 도시재개발법, 주택건설촉진법, 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법에 산재되어 있던 재건축 등 관련조항을 통합하여 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 제정된 것인바, 위 제정시에 후일 조합업무와 관련된 분쟁이 발생하였을 경우 사실관계를 명확히 할 증거를 확보하거나 회의에 참석한 자들의 책임소재를 밝히는데 사용될 수 있도록 하려는 입법취지에서 조합 등으로 하여금 총회 또는 중요한 회의가 있은 때에는 속기록ㆍ녹음 또는 영상자료를 만들어 청산시까지 보관하도록 하는 의무를 부과하는 내용의 제81조 제2항과 이를 위반한 조합임직원 등을 처벌하는 내용의 제86조 제6항을 각 규정하게 되었다(제정 당시에는 제86조 제6항이다가 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 같은 조 제7항에 옮겨 규정된 후 2007. 12. 21. 법률 제8785호로 이 사건 법률조항과 같이 개정되었다). 그 중 형벌구성요건을 규정

한 이 사건 법률조항이 당해사건에서 피고인에게 적용되게 되었는바, 이 사건 법률조항이 죄형법정주의의 명확성의 원칙을 위반하였는지 여부를 살펴본다.

나. 헌법 제12조 및 제13조를 통하여 보장되고 있는 죄형법정주의의 원칙은 범죄와 형벌이 법률로 정하여져야 함을 의미하며, 이러한 죄형법정주의에서 파생되는 명확성의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구하고 있다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적 개념으로 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하였다면 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 배치되는 것이 아니다(헌재 2000. 6. 29. 98헌가10 , 판례집 12-1, 741, 748). 그리고 형벌규정에 대한 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고, 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합 판단하여야 하며, 각 대상법률의 성질에 따라 구체적ㆍ개별적으로 검토하여야 한다(헌재 2001. 1. 18. 99헌바112 , 판례집 13-1, 85, 94 참조).

다. 이 사건 법률조항은 ‘중요한 회의’가 있었음에도 속기록 등을 작성하지 아니하면 처벌한다고만 규정하고 있는바, ‘중요한 회의’라는 문언에 의하여는 조합의 어떤 회의체기관이 하는 어떤 내용의 회의가 ‘중요한 회의’인지 그 구체적 내용을 예측할 수가 없다.

조합이 시행하는 재개발ㆍ재건축ㆍ도시환경정비사업의 경우 조합설립인가를 받기 전에는 주민총회와 조합설립추진위원회가, 설립인가를 받은 후에는 조합총회, 대의원회, 이사회 등의 회의체기관이 각 의사결정에 관여하게 되는바, 이 사건 법률조항은 총회를 제외한 조합설립추진위원회, 대의원회, 이사회의 회의 중 어느 회의체기관의 회의가 중요한 ‘회의’에 해당할 수 있는지 전혀 명시하고 있지 아니하다.

또 어떤 내용의 회의가 ‘중요한’ 회의에 해당하는지에 관해서도 ‘중요한’이라는 용어는 귀중하고 요긴하다는 뜻일 뿐이라서 그 자체만으로는 독자적인 판정기준이 될 수 없고, 따라서 ‘중요한’ 회의인지 여부가 회의의 안건에 따라 정

해지는지, 실제 의결된 내용에 따라 정해지는지 여부조차 예측할 수 없다.

라.앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항의 입법취지는 후일 조합과 관련된 분쟁이 발생하거나 사업과정에서 문제가 생기는 경우 사실관계를 명확히 할 증거를 확보하거나 회의에 참석한 자들의 책임소재를 밝히기 위한 것인바, 조합과 관련하여 발생하는 분쟁의 유형은 예측이 불가능할 정도로 복잡다기하고, 회의를 개최할 당시에 장래 그 내용에 관하여 분쟁이 발생할 것인지 여부를 미리 예측하는 것은 불가능하므로 이러한 입법취지를 고려하더라도 ‘중요한 회의’를 해석함에 있어 도움이 되는 객관적이고 명확한 기준을 얻을 수 없다.

뿐만 아니라 구 ‘도시 및 주거환경정비법’의 다른 조항에서 회의와 관련하여 ‘중요한’이라는 문언을 사용한 바 없고, 달리 ‘중요한 회의’와 관련성 있는 내용의 조항도 찾아볼 수 없어 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합해 보더라도 ‘중요한 회의’를 해석함에 있어 참고할 만한 내용을 얻을 수 없다.

다만 이 사건 법률조항에서 총회가 ‘중요한 회의’를 해석하는 기준이라는 주장이 있으나(관계기관들의 의견), ‘총회 또는 중요한 회의’라고 규정하여 총회와 중요한 회의를 병렬적으로 규정한 법의 문언상 총회를 ‘중요한 회의’의 해석기준으로 한정키도 어렵다.

마. 이 사건 법률조항의 수범자는 일반국민이 아니라 추진위원회ㆍ조합 및 정비사업전문관리업자의 임직원들이라서 다소 특수하다고 볼 여지는 있으나, 재개발ㆍ재건축 등 사업에 관계하는 사람들이라고 하더라도 ‘중요한 회의’의 해석기준이 전혀 제시되지 아니한 상태에서 그 범위를 해석할 수 있는 전문성을 가지고 있다고 할 수는 없다. 더구나 관계기관들의 의견에서 보이는 바와 같이 검사는 대의원회와 이사회의 회의 중 일부를 의미한다고 해석하고 있고, 국토해양부장관은 추진위원회와 대의원회의 회의 중 일부를 의미한다고 해석하는 등 국가기관의 해석조차 엇갈리는 점으로 미루어 보면, 법률해석 문제에서 관계기관보다 더 전문적이라고 할 수 없는 이 사건 법률조항의 수범자들이 예측가능성을 갖는다고 보기 어렵다.

바.결국 이 사건 법률조항은 범죄의 구성요건이 지나치게 추상적이고 모호하여 통상의 판단능력을 가진 국민이 무엇이 금지되는지를 예견하기 어렵다고 할 것인바, 이는 적어도 형벌법규에는 적합하지 아니하므로 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위반된다고 할 것이다.

4. 결 론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환 박한철 이정미