[판례집29권 1집 71~80] [전원재판부]
1. 동물검역기관의 장의 승인을 받지 않고 지정검역물의 관리에 필요한 비용을 화주로부터 징수한 경우 보관관리인 지정을 필요적으로 취소하도록 한 가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조 제3항 제3호 중 ‘보관관리인’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 취소조항’이라 한다)이 직업선택의 자유를 침해하는지 여부(소극)
2. 가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조 제5항 중 ‘보관관리인’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 비용조항’이라 한다)이 명확성원칙에 위배되는지 여부(소극)
1.이 사건 취소조항은 보관관리인이 독점적 지위를 이용하여 화주로부터 부당하게 비용을 징수할 가능성을 근절함으로써 검역체계의 혼란을 방지하고, 비용징수에 관한 신뢰성과 공공성을 확보하기 위한 것이다. 동물검역기관의 장의 승인 없는 비용 징수를 보관관리인 지정의 임의적 취소사유로 규정하는 것만으로는 보관관리인이 독점적 지위를 이용하여 화주로부터 부당한 비용을 징수할 가능성을 근절하지 못할 위험성이 있고, 공무수탁자인 보관관리인이 동물검역기관의 장의 사전적인 통제를 거치지 않은 채 비용을 징수하는 행위는 그 자체로 검역시행장에서의 비용징수에 관한 신뢰성과 공공성을 훼손하는 행위이므로, 이 사건 취소조항이 동물검역기관의 장의 승인 없는 비용 징수를 보관관리인 지정의 필요적 취소사유로 규정한 것이 침해의 최소성 원칙에 반한다고 할 수 없다. 이 사건 취소조항이 달성하고자 하는 공익의 중요성을 고려하면 이 사건 취소조항으
로 인하여 침해되는 사익이 더 중대하다고 할 수 없으므로, 이 사건 취소조항은 직업선택의 자유를 침해하지 아니한다.
2. 이 사건 비용조항은 보관관리인이 지정검역물을 관리하는 과정에서 발생하는 비용을 화주에게 청구할 수 있도록 하는 근거를 마련하고, 보관관리인의 부당한 비용 징수를 막기 위한 것이다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 위 조항의 수범자이자 지정검역물의 보관업무에 상당한 전문성을 갖추고 있는 보관관리인으로서는 화주로부터 징수할 수 있는 ‘지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용’이란 ‘보관관리인이 해당 화주의 지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용 일체’라는 점을 충분히 예측할 수 있으므로, 이 사건 비용조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조(검역물의 관리인 지정 등) ①～② 생략
③동물검역기관의 장은 제1항에 따라 지정된사육관리인 또는보관관리인이다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 지정을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 및제3호에 해당할 때에는 그 지정을 취소하여야 한다.
1.～2. 생략
3.제5항을 위반하여 지정검역물의 관리에 필요한 비용을 징수하였을 때
④ 생략
⑤검역시행장의사육관리인 또는보관관리인은 지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용을 화주로부터 징수할 수 있다. 이 경우 그 금액은 동물검역기관의 장의 승인을 받아야 한다.
⑥ 생략
가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조(검역물의 관리인 지정 등) ① 생략
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사육관리인 또는 보관관리인이 될 수 없다.
1.「국가공무원법」제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 사육관리인 또는 보관관리인의 지정취소를 받은 날부터 3년이 지나지 아니한 사람
③～⑥ 생략
가축전염병 예방법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제43조(검역물의 관리인 지정 등) ① 동물검역기관의 장은 검역시행장의 질서유지와 지정검역물의 안전관리를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 지정검역물의 운송·입출고조작(입출고조작) 또는 사육 및 보관 관리에 필요한 기준을 정할 수 있으며, 사육관리인, 보관관리인, 운송차량을 지정할 수 있다.
②～⑥ 생략
2. 헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109 등, 판례집 21-1하, 545, 561헌재 2012. 2. 23. 2009헌바34 , 판례집 24-1상, 80, 88헌재 2012. 11. 29. 2010헌바454 , 판례집 24-2하, 108, 113
청 구 인김○룡대리인 법무법인 좋은담당변호사 김용민 외 3인
가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조 제3항 제3호 중 ‘보관관리인’에 관한 부분 및 제43조 제5항 중 ‘보관관리인’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.
1. 사건개요
가. 청구인은 2012. 12. 12. 농림축산검역본부 영남지역본부장(이하 ‘이 사건 검역기관’이라 한다)으로부터 2013. 1. 1.부터 2014. 12. 31.까지 영남지역본부 구내창고의 축산물 보관관리인 지정을 받았다. 청구인은 보관관리인으로서 2013. 3. 13. 개정된 항만하역요금표를 적용하여 2013. 3. 14.부터 같은 해 11. 30.까지 전년대비 2.8% 인상된 출고상차료를 화주로부터 징수하면서 이에 대
해 이 사건 검역기관의 승인을 받지 않았다. 이 사건 검역기관은 2014. 2. 4. 청구인이 승인을 받지 않고 검역물 관리에 필요한 비용을 징수하여 가축전염병 예방법 제43조 제5항을 위반하였다는 이유로 같은 법 제43조 제3항 제3호에 따라 청구인에 대한 보관관리인 지정을 취소하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
나. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소송을 제기하고(부산지방법원 2014구합343), 그 소송 계속 중 가축전염병 예방법 제43조 제3항 제3호 및 제43조 제5항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나(부산지방법원 2014아181), 2014. 8. 22. 기각되자, 2014. 9. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인은 가축전염병 예방법 제43조 제3항 제3호와 제43조 제5항 전체에 대하여 위헌확인을 구하고 있다. 그런데 가축전염병 예방법 제43조 제3항 제3호 및 제43조 제5항은 사육관리인과 보관관리인 모두를 규율하고 있는데, 당해 사건에서 청구인에게 적용되는 부분은 보관관리인의 지정 취소와 관련된 부분이므로, 심판대상을 위 조항들 중 ‘보관관리인’에 관한 부분으로 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 가축전염병 예방법(2010. 4. 12. 법률 제10244호로 개정된 것) 제43조 제3항 제3호 및 제43조 제5항 중 각 ‘보관관리인’에 관한 부분(이하 전자를 ‘이 사건 취소조항’, 후자를 ‘이 사건 비용조항’, 두 조항을 모두 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
[심판대상조항]
제43조(검역물의 관리인 지정 등) ③동물검역기관의 장은 제1항에 따라 지정된사육관리인 또는보관관리인이다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 지정을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 및제3호에 해당할 때에는 그 지정을 취소하여야 한다.
3.제5항을 위반하여 지정검역물의 관리에 필요한 비용을 징수하였을 때
⑤검역시행장의사육관리인 또는보관관리인은 지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용을 화주로부터 징수할 수 있다. 이 경우 그 금액은 동물검역기관의 장의 승인을 받아야 한다.
[관련조항]
제43조(검역물의 관리인 지정 등) ① 동물검역기관의 장은 검역시행장의 질서유지와 지정검역물의 안전관리를 위하여 필요하다고 인정할 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 지정검역물의 운송·입출고조작(입출고조작) 또는 사육 및 보관 관리에 필요한 기준을 정할 수 있으며, 사육관리인, 보관관리인, 운송차량을 지정할 수 있다.
제43조(검역물의 관리인 지정 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 사육관리인 또는 보관관리인이 될 수 없다.
1.「국가공무원법」제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람
2. 사육관리인 또는 보관관리인의 지정취소를 받은 날부터 3년이 지나지 아니한 사람
③ 동물검역기관의 장은 제1항에 따라 지정된 사육관리인 또는 보관관리인이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 지정을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 및 제3호에 해당할 때에는 그 지정을 취소하여야 한다.
1.부정한 방법으로 사육관리인 또는 보관관리인 지정을 받았을 때
2.제1항에 따른 사육 및 보관 관리기준을 위반하였을 때
제43조(검역물의 관리 등) ② 법 제43조제5항에 따라 검역본부장의 승인을 얻어 징수할 수 있는 지정검역물의 관리에 필요한 비용은 다음 각 호와 같다.
1. 동물의 사양관리에 소요되는 비용
2. 사양관리기간중 동물의 분뇨·퇴비 등 오물과 동물의 수송용기(輸送容器)의 수거·처리에 소요되는 비용
3. 검역시행장에서의 동물을 제외한 지정검역물의 보관비
4. 검역시행장에서의 지정검역물의 입·출고료 및 하역료 등의 비용
5. 검역기간중의 지정검역물에 대한 소독비
3. 청구인의 주장
가.보관관리인이 이 사건 비용조항을 위반하여 화주로부터 비용을 징수하였을 경우 행정청이 구체적인 사실관계를 확인하여 그 경중에 따라 보관관리인 지정 취소여부를 임의적으로 결정하게 할 수 있음에도 불구하고, 보관관리인이 징수한 비용이 고시 기타 기준으로 제시한 요율에 부합하여 화주에게 피해가 발생하지 않는 경우까지도 필요적으로 보관관리인 지정을 취소하도록 하
는 이 사건 취소조항은 보관관리인의 직업수행의 자유를 침해한다.
나.이 사건 비용조항은 보관관리인이 화주로부터 징수할 수 있는 비용을 ‘지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용’이라고만 규정하고 있고, 그 구체적인 범위에 대하여 시행령 또는 시행규칙에서 정하도록 위임하고 있지 않다. 그런데 이 사건 비용조항만으로는 그 비용의 의미 및 범위가 불명확하여 보관관리인 화주로부터 징수할 수 있는 비용의 범위를 예측할 수 없으므로 명확성원칙 및 포괄위임금지원칙에 위배된다.
4. 본안 판단
가. 심판대상조항의 내용 및 입법취지
지정검역물이란 수·출입 시 검역을 반드시 거쳐야 하는 물건으로 동물과 그 사체, 뼈·살·가죽·알·털·발굽·뿔 등 동물의 생산물과 그 용기 또는 포장, 그 밖에 가축 전염성 질병의 병원체를 퍼뜨릴 우려가 있는 사료, 사료원료, 기구, 건초, 깔짚, 그 밖에 이에 준하는 물건으로 농림축산식품부령으로 정하는 물건을 말한다(가축전염병 예방법 제31조). 이러한 물건의 수입이나 수출을 위해서는 지정된 검역시행장에서 검역관리인의 검역을 받아야 하며, 지정검역물의 검역은 동물검역기관의 검역시행장 또는 동물검역기관이 지정하는 민간 검역시행장에서 이루어진다(가축전염병 예방법 제42조 제1항).
국가가 직접 운영하는 동물검역기관의 검역시행장에서 지정검역물의 검역이 이루어지는 경우, 동물검역기관의 장은 가축전염병 예방법 제43조 제1항에 따라 검역시행장의 질서유지와 지정검역물의 안전관리를 위해 필요하다고 인정되는 경우 보관관리인을 지정할 수 있다. 보관관리인은 검역본부 검역창고의 관리와 검역물의 입·출고 조작, 경비, 검역창고의 청소, 보관 및 보조인의 관리와 상해보험 등 일체의 관리행위를 담당하는 자로, 관할 지역본부장으로부터 지정 받은 자를 말한다(검역물의 관리기준과 사육 및 보관관리인의 지정규정 제2조 제2호).
지정검역물을 수입하거나 수출하기 위해서는 동물검역기관의 장에게 검역을 신청하고 검역관의 검역을 필수적으로 받아야 한다. 지정검역물의 검역은 동물검역기관의 검역시행장 또는 동물검역기관이 지정하는 민간 검역시행장에 국한되어 시행되며, 검역 대상이 되는 검역물을 보관하기 위해 화주가 임의로 보관창고를 지정하거나 선택할 수 없다. 이러한 독점적 지위로 인하여 보관관리인이 지정검역물의 관리에 필요한 비용을 화주에게 징수하면서 부당한 비용을 청구할 수 있는 가능성이 있으므로, 이를 방지하기 위해 이 사건 비용조
항에서는 보관관리인이 화주에게 해당 비용을 징수할 경우 그 금액에 대해서 동물검역기관의 장의 승인을 받도록 규정하고, 이 사건 취소조항에서는 보관관리인이 이를 위반하여 부당하게 비용을 징수할 경우 보관관리인 지정을 필요적으로 취소하도록 하였다.
나. 쟁점의 정리
(1) 이 사건 취소조항
헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”고 하여 직업선택의 자유를 보장하고 있으며, 여기에는 자신이 원하는 직업을 자유롭게 선택하는 좁은 의미의 ‘직업선택의 자유’와 그가 선택한 직업을 자기가 원하는 방식으로 자유롭게 수행할 수 있는 ‘직업수행의 자유’를 포함한다(헌재 1998. 3. 26. 97헌마194 ; 헌재 2011. 10. 25. 2011헌마85 참조). 이 사건 취소조항은 보관관리인이 ‘이 사건 비용조항을 위반하여 지정검역물의 관리에 필요한 비용을 징수한 경우’ 보관관리인 지정을 필요적으로 취소하도록 규정함으로써 청구인의 직업선택의 자유를 제한하고 있다. 따라서 이 사건 취소조항이 청구인의 직업선택의 자유를 제한하는지 문제된다.
(2) 이 사건 비용조항
이 사건 비용조항만으로는 그 비용의 의미 및 범위가 불명확하여 보관관리인이 화주에게 징수할 수 있는 비용의 범위를 예측할 수 없다고 주장하므로, 이 사건 비용조항이 명확성원칙에 위배되는지 여부가 문제된다.
청구인은 이 사건 비용조항이 포괄위임금지원칙에도 위배된다고 주장한다. 그런데 포괄위임금지원칙이 적용되기 위해서는 법률이 일정한 사항을 대통령령 등 하위규범에 위임하였을 것이 논리적 전제로서 요구되므로(2001. 8. 30. 99헌바90 참조), 이 사건 비용조항과 같이 문제된 법률조항에서 규율될 사항에 관한 기준이나 구체적 내용 등을 대통령령 등 하위규범에 위임하지 아니하고 있는 경우에는 포괄위임금지원칙이 적용될 여지가 없다(헌재 2000. 7. 20. 98헌바63 참고). 따라서 포괄위임금지원칙과 관련한 청구인의 주장에 대하여서는 별도로 판단하지 않는다.
다. 이 사건 취소조항에 대한 판단
(1) 심사기준
직업선택의 자유에 대한 제한이 헌법상 용인되기 위해서는 기본권 제한의 한계 원리인 과잉금지원칙을 준수하였는지 여부를 판단하여야 하는데, 이 사건 취소조항이 헌법적으로 용인되기 위해서는 보관관리인 지정을 필요적으로
취소하도록 규정한 것이 보관관리인 제도가 추구하는 공익의 달성을 위하여 적합하고, 기본권 제약에 비추어 볼 때 필요하며, 제한의 목적과 적정한 비례관계를 유지하는 것임이 확인되어야 한다.
(2) 과잉금지원칙 위배 여부
(가) 목적의 정당성 및 수단의 적합성
가축전염병 예방법은 검역시행장에서의 질서유지와 지정검역물의 안전관리를 위하여 보관관리인을 두는 한편, 보관관리인이 독점적 지위를 이용하여 화주에게 부당하게 비용을 징수할 가능성을 근절함으로써 검역체계의 혼란을 방지하며 검역시행장의 질서를 바로잡기 위해 이 사건 취소조항을 두고 있는 것으로, 그 입법목적은 정당하다. 그리고 동물검역기관장의 승인을 받지 않은 채 부당하게 비용을 징수한 보관관리인에 대하여 필요적으로 그 지정을 취소하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.
(나) 침해의 최소성
보관관리인 제도는 국가가 가축의 전염성 질병이 국내에 퍼지는 것을 방지하려는 목적으로 검역시행장을 운영하면서 그 창고의 관리를 국유재산의 경쟁입찰을 통해 민간인에게 위탁하는 것이라는 점에서, 보관관리인이 수행하는 업무는 공익적 성격이 매우 강하다. 이와 같은 점을 고려하여 가축전염병 예방법 제43조 제2항 제1호는 국가공무원법상 결격사유에 해당하는 사람은 보관관리인이 될 수 없도록 하는 등 그 자격을 엄격하게 제한하고 있다. 또한 보관관리인으로 지정된 자의 입장에서는 창고관리를 통해 독점적인 수익을 얻을 수 있는 지위를 보장받는 것인 반면, 화주의 입장에서는 지정검역물의 통관을 위한 검역을 받는 과정에서 보관창고를 선택할 수 있는 여지가 없다. 이러한 상황에서는 보관관리인 업무의 신뢰성과 가격의 안정성을 확보하는 것이 무엇보다 중요하며, 이에 대한 감독 및 제재의 필요성은 더욱 강조된다. 이에 가축전염병 예방법은 보관관리인이 동물검역기관의 장의 승인을 받아 화주로부터 지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용을 징수할 수 있도록 하고, 이를 위반하여 비용을 징수할 경우에는 보관관리인 지정을 필요적으로 취소하도록 하고 있다. 그런데 보관관리인의 승인받지 않은 비용 징수를 임의적 취소사유로 규정하는 것만으로는 보관관리인이 독점적 지위를 이용하여 화주로부터 부당한 비용을 징수할 가능성을 근절하지 못할 위험성이 있다. 따라서 보관관리인의 승인받지 않은 비용의 징수를 임의적 취소사유로 규정하는 것이 이 사건 취소조항의 입법목적을 달성할 수 있는 덜 침해적인 대안이 된다고 단정할 수 없다.
한편 청구인은 보관관리인이 승인을 받지 않고 징수한 비용일지라도 그것이 고시 기타 수준으로 제시한 요율에 부합하여 화주에게 피해가 발생하지 않는 경우까지 모두 위반사유로 삼아 필요적으로 취소하게 하는 것은 침해의 최소성원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 이 사건 취소조항의 핵심은 보관관리인으로 하여금 동물검역기관의 장의 사전 승인을 얻어 비용을 징수하도록 하고, 이를 위반할 경우 보관관리인 지정을 취소하여 검역시행장에서의 비용징수에 관한 신뢰성과 공공성을 확보하고자 하는 것이다. 보관관리인이 동물검역기관의 장의 사전적인 통제를 거치지 않은 채 비용을 징수하는 행위는 그 자체로 검역시행장에서의 비용징수에 관한 신뢰성과 공공성을 훼손하는 행위이므로, 그 위반의 동기나 태양, 경위나 방식, 사후의 정황에 따른 위법성의 정도에 있어서 큰 차이가 있다고 보기 어렵다.
나아가 가축전염병 예방법 제43조 제2항은 보관관리인 지정이 취소된 후에도 3년이 경과하면 다시 보관관리인 업무를 수행할 수 있도록 하여 기본권제한을 완화하는 규정을 두고 있다.
이를 종합적으로 고려하여 볼 때 이 사건 취소조항은 침해의 최소성원칙에 위배되지 않는다.
(다) 법익의 균형성
이 사건 취소조항에 의하여 달성하고자 하는 공익은 보관관리인이 독점적 지위를 이용하여 화주에게 부당하게 비용을 징수할 가능성을 근절함으로써 검역체계의 혼란을 방지하며 검역시행장의 질서를 바로잡고자 하는 것으로, 이 사건 취소조항으로 인하여 침해되는 사익보다 더 중대하다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 취소조항은 법익의 균형성 요건을 갖추었다.
(3) 소결
이 사건 취소조항은 과잉금지원칙을 위배하여 청구인의 직업선택의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
라. 이 사건 비용조항에 대한 판단
(1) 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부와 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단할 수 있다. 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적
구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2009. 5. 28. 2006헌바109 등 참조).
(2) 이 사건 비용조항은 보관관리인이 지정검역물을 관리하는 과정에서 발생하는 비용을 화주에게 청구할 수 있도록 하는 근거를 규정하면서, 보관관리인이 화주로부터 보관창고 사용과 관련한 부당한 비용을 징수하는 것을 방지하기 위해 관련 비용에 대해 동물검역기관의 장에게 승인을 받도록 하고 있다. 이와 같은 이 사건 비용조항의 입법취지에 비추어 보면 ‘지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용’은 화주가 검역시행장을 이용하는 과정에서, 보관관리인이 해당 화주의 지정검역물을 관리하는데 필요한 비용 일체를 의미한다는 점을 충분히 예측할 수 있다.
나아가 수범자에 대한 행위규범으로서의 법령이 명확하여야 한다는 것은 누구나 그 뜻을 명확히 알게 하여야 한다는 것을 의미하지는 않고, 일정한 신분 내지 직업 또는 지역에 거주하는 사람들에게만 적용되는 법령의 경우에는 그 사람들 중의 평균인을 기준으로 하여 판단하여야 한다(헌재 2012. 2. 23. 2009헌바34 ; 헌재 2012. 11. 29. 2010헌바454 참조). 그런데 이 사건 비용조항은 지정검역물을 관리하는 보관관리인을 수범자로 하고 있는데, 보관관리인은 지정검역물의 보관업무를 직접 수행하는 사람으로서 지정검역물의 보관업무에 상당한 전문성을 갖추고 있다. 결국 이 사건 비용조항의 수범자인 보관관리인의 입장에서는 화주에게 비용을 청구할 수 있는 ‘지정검역물을 관리하는 데 필요한 비용’이 해당 화주의 지정검역물을 관리하는데 필요한 비용 일체를 의미한다는 점을 충분히 예측할 수 있다고 보아야 할 것이다.
(3) 따라서 이 사건 비용조항은 명확성원칙에 위배되지 않는다.
5. 결 론
심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 이선애