전주지방법원 2020.10.22.선고 2020구합1015 판결

피고가 2019. 11. 20. 원고에 대하여 한 등록된 모든 농지의 고정 직불금 및 변동 직불 금 미지급 처분, 농업소득 보전 직접지불금 지급대상자 5년(2019년부터 2023년까지) 등록제한 처분 및 농업소득 보전 직접 지불금 지급금액 2배 추가 징수 처분을 모두 취소한다[원고에 대한 등록제한 기간은 2020. 1. 30. 전라북도 행정심판위원회의 재결에 의하여 3년(2019년부터 2023년까지)으로 변경되었다.

이유

1. 처분의 경위

가. 전주시 덕진구 B 대 1,283m²는 1927년경 C 외 6인 명의로, D 전 1,164㎡은 1932년경 E 외 5인 명의로 각 소유권이전등기가 마쳐진 토지이다.

나. 원고는 2015. 5. 초순경 F로부터 전화로 전주시 덕진구 B 대 1,283㎡ 및 D 전1,164㎡(이하 '이 사건 각 토지'라 한다)는 G 종중의 소유인데, 종중 회의에서 이 사건 각 토지를 원고에게 임대하지 않기로 결의하였다는 말을 들었다. 그럼에도 불구하고 원고는 2015. 5. 18.경 이 사건 각 토지에 대한 관리권한을 갖고 있지 않은 HC의 자녀)과 사이에, 이 사건 각 토지를 2015. 5. 18.부터 2020. 5. 17.까지 5년간 임차하는 내용의 계약서(이하 '이 사건 계약서'라 한다)를 작성하였다. 원고는 그 후 피고에게 이 사건 계약서를 첨부하여 이 사건 각 토지에 대한 농업소득 보전 직접지불금(이하 '직불 금'이라 한다) 지급대상자 등록신청을 하였고, 그 등록을 마친 후 피고로부터 직불금을 수령하였다.

다. 원고는 2016. 5. 30.경 F로부터 다시 종중 회의에서 이 사건 각 토지를 원고에게 임대하지 않기로 결의하였으므로 2016. 6. 30.까지 이 사건 각 토지상에 식재한 수목을 수거해 달라는 내용증명 우편을 받았다. 그럼에도 불구하고 원고는 2016년부터 2018년까지 매년 이 사건 각 토지 등의 농지에 대한 직불금 지급대상자 등록신청을 하였고, 그 등록을 마친 후 피고로부터 직불금을 수령하였다.

라. 피고는 2019. 11. 20. 원고가 2015년부터 2018년까지 이 사건 계약서를 제출한 후 이 사건 각 토지에 대한 직불금으로 합계 569,160원을 수령한 것은 구 농업소득의 보전에 관한 법률(2019. 12. 31. 법률 제16858호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 '구 농업소득보전법'이라 한다) 제14조 제1항 제1호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우'에 해당한다는 이유로, 원고에 대하여 부당이득금 1,707,480 원[= 지급금액 569,160원 + 2배 추가 징수금액 1,138,320원(= 569,160원 X 2)]의 반환 및 징수 처분, 모든 농지의 고정 직불금 및 변동 직불금 미지급 처분 및 직불금 지급대상자 5년(2019년부터 2023년까지) 등록제한 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

마. 원고는 전라북도 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였는데, 위 행정심판위원회는 2020. 1. 20. 이 사건 처분 중 직불금 지급대상자 등록제한 기간을 5년에서 3년(2019년부터 2012년까지)으로 변경하는 재결을 하였다. 이에 따라 피고는 2020. 2. 6. 원고에게 이 사건 처분 중 직불금 지급대상자 등록제한 기간을 3년(2019년부터 2012년까지)으로 변경하는 처분을 하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제3 내지 6호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

구 농업소득보전법상 직불금 제도는 농업인구 이탈 방지 및 농업 인구 확대를 목적으로 하는 것인데, 원고는 실제 경작자로서 그 제도의 취지에 따라 농업에 기여한 대가인 직불금을 수령하였는바, 원고가 이 사건 각 토지를 적법한 권한 없이 점유하였다.고 하더라도 원고가 직불금 지급 제도의 취지에 반하여 직불금을 수령하였다고 볼 수 없으므로, 원고에 대한 비난가능성이 크지 않다. 따라서 이 사건 처분 중 직불금을 전부 미지급하고, 직불금 지급대상자 등록을 제한하며, 직불금 지급금액의 2배를 추가로 징수하는 부분은 과중하여 비례의 원칙에 위반되어 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하므로, 이 사건 처분 중 직불금 전부 미지급, 직불금 지급대상자 등록제한 및 직불금 지급금액의 2배 추가 징수 부분은 취소되어야 한다.

3. 관련 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 원고가 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령하였는지 여부 구 농업소득보전법 제14조 제1항은 농림축산식품부장관은 농업소득 직불금 등록자 또는 수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우(제1호)에 해당되면 등록된 모든 농지의 고정 직접지불금 및 변동 직접지불금 전부를 지급하지 아니한다'고 규정하고 있다. 그런데 위 규정의 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의하여는 직불금을 지급받을 수 없음에도 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로서 직불금 교부에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻하고, 직불금의 등록 및 수령절차, 지급 목적, 대상 및 요건 등에 비추어 보면 이는 조세범처벌이나 퇴직연금 반환 등에서 문제되는 '사기 기타 부정한 행위'나 '허위 기타 부정한 방법'의 경우와 같이 반드시 적극적인 부정행위가 있어야만 하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2011두30182 판결 등 참조).

위에서 본 사실관계를 위 법리에 비추어 보면, 원고로서는 이 사건 각 토지에 관하여 H에게 적법한 임대권한이 없음을 알았을 것임에도 원고가 피고에게 H과 사이에 작성한 이 사건 계약서를 근거로 마치 원고가 정당한 직불금 수령권자인 것처럼 신청한 후 이를 기초로 피고로부터 이 사건 각 토지에 대한 직불금을 수령한 것은 구 농업소 득보전법 제14조 제1항이 규정한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령을한 경우에 해당한다.

나, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반되는지

제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다. 하지만 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 선불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

구 농업소득보전법 제14조 제1항 제1호는 농림축산식품부장관은 농업소득 직불금 등록자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령한 경우 해당 농지의 고정직접지불금 또는 변동 직접지불금 전부 또는 일부를 지급하지 아니하는 것으로 규정하고, 같은 조 제2항은 '농림축산식품부장관은 제1항 제1호에 해당하여 고정 직접지불금 및 변동 직접지불금의 전부를 지급하지 아니하게 된 자에 대하여는 5년 이내의 범위에서 제8조에 따른 농업소득 보전 직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있다'고 규정하며, 같은 조 제3항은 그 세부적인 기준을 농림수산식품부령에 위임하였다. 이에 따라 같은 법 시행규칙 제11조 [별표] 제1항 나목은 '처분권자는 위반행위의 동기, 내용, 위반의 정도 등을 고려하여 처분기준(제2호 가목부터 다목까지에 따른 지급제한 기준은 제외한다)의 2분의 1 범위에서 처분을 가중하거나 감경할 수 있다', '제2호 가목 2)에 따른 등록제한 기간은 연 단위로 감경하여야 한다'고 규정하고, 제2항 가목 2)는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령을 한 경우 등록된 모든 농지의 직불금을 전부 미지급하고, 5년간 직불금 등록대상자 등록을 제한하는 것으로 규정하고 있다. 한편 구 농업소득보전법 제15조 제1항은 지급한 직불금 금액의 2배를 추가로 징수하여야 하는 것으로 규정하고 있다.

이 사건에 관하여 보건대, 구 농업소득보전법의 문언상 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직불금을 수령한 경우 지급한 직불금 금액의 2배를 추가로 징수하는 것은 기속행위로서 피고가 이 부분에 관한 어떠한 재량을 갖고 있지 않은 점, 구 농업소득보전법 시행규칙 제11조 [별표] 제1항 나목은 직불금 지급제한 부분은 감경할 수 없는 것으로 규정하는 점, 이 사건 처분의 직불금 지급대상자 등록제한 기간이 재결을 통해 3년으로 변경되었는데, 위 [별표] 제1항 나목에 의하면 등록제한 기간은 연 단위로 제한기간이 감경되어야 하므로 구 농업소득보전법 시행규칙 제11조 [별표]에서 규정한 범위 내에서 더 이상의 감경은 불가능한 점, 그런데 직불금을 부정하게 수령하는 행위는 한정된 재원으로 농업인을 지원하는 보조금 교부사업의 형해화 내지 부실화를 초래할 수 있어 실효성 있는 행정 제재를 해야 할 필요성이 매우 커서 구 농업소득보전법 시행규칙 제11조 [별표]가 규정한 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 이 사건 처분이 현저히 부당하다고 보기 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 구농업소득보전법령의 범위 내에서 이루어진 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반되는 등 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하여 이루어진 것이라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.