법령의 규정에 의한 사용금지.제한에 해당하여 유휴토지로 볼 수 있는지 여부

행정관청이 이 사건 토지의 위치가 학교 주위이고, 대로변이어서 그 사용목적에 비추어 교통소통에 장애가 유발된다는 이유로 건축허가를 반려한 것은 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘지 아니한다고 한 사례

결정 내용은 붙임과 같습니다.

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고의 부담으로 한다.

1. 이 사건 과세처분의 경위피고가 원고 소유인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ동 270의 1 답 2,129㎡와 같은 동 269의 1 답 129㎡(이하 이 사건 토지 라 한다)가 토지초과이득세법 제8조 제1항 제14호 가목, 같은법시행령 제21조 제1항 제1호wj에서 규정하는 유휴토지(나지)에 해당한다는 이유로, 1993. 11. 1. 원고에 대하여 별지 세액계산서 당초결정란 기재와 같이 1990. 1. 1.부터 1992. 12. 31.까지의 과세기간에 대한 토지초과이득세액을 산출하여 토지초과이득세 금19,929,590원을 부과.고지(이하 당초처분 이라 한다)하였다가, 이 사건 소송계속 중인 1996. 10. 28. 개정된 신법에 의한 기본공제와 세율을 적용하여 별지 세액계산서 경정결정란 기재와 같이 토지초과이득세액을 산출하여 당초처분세액을 금15,878,907원으로 감액경정결정.고지(이하 이 사건 과세처분 이라 한다)한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1호증, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2, 3호증, 을 제4호증의 1, 2, 3의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.

2. 이 사건 과세처분의 적법여부

가. 당사자의 주장

피고는 이 사건 과세처분의 경위와 관계법령의 규정에 비추어 이 사건 과세처분이 적법하다고 주장하고, 이에 대하여 원고는, ㅇㅇ시로부터 자동차운수사업법시행규칙 등 관계법령에 따른 차고지를 확보할 것을 통보받고 이 사건 토지를 매수하여 차고지로 사용하기로 계획하고 이를 매수하기 전에 ㅇㅇ시장에게 차고지 관리실 신축허가 사전심의를 신청한바, ㅇㅇ시장이 차고지로서 적합하고 관리실 건축허가가 가능하다는 통보를 하였고, 따라서 원고는 ㅇㅇ시장이 당연히 건축허가를 해 줄 것으로 믿고 용도를 화물차 차고지로 하여 ㅇㅇ시장으로부터 토지거래허가까지 받아 이 사건 토지를 매수한 후 차고지 관리실 신축허가신청을 하였는데, ㅇㅇ시장이 건축허가를 반려함으로 인하여 다시 건축허가를 신청하여 다음해 8. 7. 조건부 건축허가를 받아 건물을 완공할 때까지 이 사건 토지의 취득일로부터 1년 이내에 건축을 하지 못한 채 나지 상태로 둔 것이므로, 첫째, 이는 법령에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우 에 해당한다 할 것이어서 유휴토지 등으로 볼 수 없으니 이 사건 과세처분은 위법하고, 둘째, 그렇지 않다 하더라도 ㅇㅇ시가 건축허가신청을 반려하여 건축을 금지시켰음에도 피고가 기간의 경과만을 트집잡아 이 사건 과세처분을 한 것은 금반언의 원칙 내지 신의성실의 원칙에 위배되므로 이 사건 과세처분은 위법하다고 주장한다.

나. 판단

"(1) 먼저 관계법령의 규정을 보건대, 토지초과이득세법 제3조 제1항은 토지초과이득세는 유휴토지 등으로부터 발생한 토지초과이득에 대하여 부과한다. , 제2조 제5호는 유휴토지 등이라 함은 토지초과이득세의 과세대상이 되는 토지로서 제8조 또는 제9조의 규정에 해당되는 것을 말한다. 라고 각 규정하고, 같은 법 제8조 제1항은 개인이 소유하는 토지로서 토지초과이득세의 과세대상이 되는 유휴토지 등은 다음 각호의 1에 해당하는 토지로 한다. 라고 하면서 그 제14호 가목으로대통령령이 정하는 나지'를 들고 있고, 제3항은 토지의 취득 후 법령의 규정으로 인한 사용의 금지, 지상건축물의 소실, 도괴 기타 대통령령이 정하는 부득이한 사유로 유휴토지 등에 해당하게 된 토지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 대통령령이 정하는 기간 이를 유휴토지로 보지 아니한다. 라고 규정하고 있으며, 이를 받아 같은법시행령 제23조는 법 제8조 제3항의 규정에 의하여 유휴토지 등으로 보지 아니하는 부득이한 사유 및 기간은 다음과 같다. 고 하면서, 그 제1호로 토지의 취득 후 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우에는 그 사용이 금지 또는 제한된 기간 , 제3호로 지상에 건축물이 정착되어 있지 아니한 토지를 취득하여 다음 각목에 규정하는 기간 내에 건설에 착공하는 경우에는 다음 각목에 규정하는 기간. 이 경우 법령에 의하여 당해 사업과 관련된 인가. 허가. 면허 등을 받거나 이를 신청한 자 또는 건축허가를 신청한 자가 다음 각목에 규정하는 기간 내에 건축법 제12조의 규정에 의하여 건축허가가 제한됨에 따라 건축할 수 없게 된 토지와 건축허가를 받았으나 건축자재의 수급조절을 위한 행정지도에 의하여 착공이 제한된 토지의 경우에는 다음 각목에 규정하는 기간에 제한된 기간을 가산한 기간. …… 마. 가목 내지 라목 외의 건축물을 건설하는 경우에는 당해 토지의 취득일부터 1년간 을 들고 있다.",(2) 갑 제2호증의 1 내지 6, 갑 제3, 4, 5, 6호증의 각 1, 2, 갑 제7 내지 13호증, 갑 제14, 15호증의 각 1, 2, 갑 제16호증의 1, 2, 3의 각 기재와 증인 최ㅇㅇ의 일부증언에 변론의 전취지를 모아보면, 다음의 사실을 인정할 수 있고, 이에 반하는 위 증인의 일부증언은 믿지 아니하며, 달리 반증이 없다.

(가) 원고는 화물자동차 약 80대를 보유하고 화물자동차운수업을 하는 회사인데, ㅇㅇ시장으로부터 1992. 12. 31.까지 차고지를 확보하지 아니하면 감차 등의 불이익처분을 하겠다는 통보를 받고, 위 차고지로 사용하기 위하여 1992. 3. 14. 이 사건 토지 중 270의 1 토지에 관하여 그 소유자인 소외 김ㅇㅇ와 사이에, 같은 해 4. 16. 이 사건 토지 중 269의 1 토지에 관하여 그 소유자인 소외 김ㅇㅇ와 사이에 각 매매계약을 체결하고, 같은 해 4. 16. ㅇㅇ시장으로부터 이 사건 토지 중 270의 1 토지에 관하여는 토지거래허가를 받고, 이 사건 토지 중 269의 1 토지에 관하여는 토지거래신고를 마친 후, 같은 해 5. 2. 원고 명의로 각 소유권이전등기를 마쳤다.

(나) 원고는 1992. 3.경 ㅇㅇ시장에게 이 사건 토지 위에 차고지 관리실 건축허가신청을 하였고, 이에 ㅇㅇ시 주택과장은 협의부서인 도시과에 토지형질변경 등의 관련업무에 관하여, 산업과에 농지전용허가 등의 관련업무에 관하여, 환경보호과에 폐수처리시설해당여부 등의 관련업무에 관하여, 교통행정과에 자동차운송사업계획변경 등의 관련업무에 관하여 각 협의를 요청하였고, 이에 따라 도시과장은 같은 해 4. 7. 이 사건 토지가 농지로서 보존가치가 없을 때 형질변경이 적정하며 허가시에는 토지형질변경등행위허가기준등에관한규칙 제6조에 의거 원상회복이행을 위한 조치로서 당해 사업에 소요되는 총 공사비의 20％를 이행보증금으로 예치할 것과 차량 출입시 교통체증 등으로 사고발생이 우려되니 교통행정과와 ㅇㅇ경찰서와 협의후 적절한 조치를 취할 것을 회신하였고, 환경보호과장은 같은 달 2. 관리실은 관계법령 소정의 폐수배출시설설치기준에 해당없음을 통보하였으며, 교통행정과장은 같은 달 1. 이 사건 토지는 자연녹지로서 지목이 대지 또는 잡종지인 경우 자동차운수사업법에 의한 사업계획변경이 될 수 있음을 통보하였고, 한편, ㅇㅇ경찰서장에게 업무협의를 한 결과 ㅇㅇ경찰서장은 같은 달 11. 이 사건 토지가 현재 4차선 확장공사가 진행중인 국도와 접해 있고 도로확장공사가 완공되는 1993년부터는 차량통행량이 급증할 것이 예상되므로 진입로 좌회전 허용은 불가능하고 약 100m 떨어진 ㅇㅇ고등학교 입구를 돌아 운행하는 조건으로 허가함이 타당하다고 회신을 하였다.

(다) 이에 ㅇㅇ시 주택과장은 같은 해 5. 협의부서와의 사전협의를 종합한 결과 이 사건 토지가 차고지 관리실 건축에 적합하며 농지전용허가가 되면 건축허가는 가능하다고 의견을 붙여 시정조정위원회에 차고지 관리실 건축허가 심의안건을 회부하였다.

(라) 그런데, ㅇㅇ시장은 같은 해 5. 15. 이 사건 토지가 주위에 기존 학교가 형성되어 있으며, 35m 국도와 접해 있어 교통소통에 장애를 유발시킨다는 이유로 원고가 신청한 건축허가 신청서를 반려하였다.

(마) 그 후 원고는 1993. 7. 다시 이 사건 토지 위에 주차장 관리실 건축허가를 신청하여 같은 해 8. 7. 농지전용협의조건과 토지형질변경협의조건을 준수할 것과 ㅇㅇ고등학교 앞 회전지역에서 차량을 회전할 것 등을 조건으로 한 건축허가를 받아 그 무렵 관리실 건축에 착공하여 이를 완공하였다.

(3) 먼저 원고의 첫째 주장에 관하여 보건대, 무릇 토지초과이득세법 제8조 제3항, 같은법시행령 제23조 제1호에서 정한 법령의 규정에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 경우 라 함은 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접 토지의 사용이 금지되거나 제한된 것 뿐만 아니라 행정청이 법령에 규정된 권한에 의하여 행정작용의 일환으로 건축허가를 일체 하여 주지 않는 경우도 포함되지만, 그러한 금지 또는 제한이 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 말한다(대법원 1996. 7. 30. 선고 93누17133 판결 참조) 할 것인바, 이 사건에 있어서와 같이, 행정관청이 이 사건 토지의 위치가 학교 주위이고, 대로변이어서 그 사용목적에 비추어 교통소통에 장애가 유발된다는 이유로 건축허가를 반려한 것은 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘지 아니하는 것이라 할 것이고, 따라서 그러한 사정만으로는 토지초과이득세법령에서 정한 사용제한 등의 사유에 해당하지 아니한다 하겠으니 원고의 첫째 주장은 이유 없다.

다음으로 원고의 둘째 주장에 관하여 보건대, 일반적으로 조세 법률관계에서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되기 위하여는 첫째, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, 둘째, 납세자가 과세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하고, 과세관청의 공적인 견해표명은 원칙적으로 일정한 책임 있는 지위에 있는 세무공무원에 의하여 이루어짐을 요한다(대법원 1996. 1. 23. 선고 95누13746 판결 참조) 할 것인바, 앞서 인정한 사실 외에, 원고가 이 사건 토지를 취득하기 전에 ㅇㅇ시장으로부터 이 사건 토지 위의 차고지 관리실 건축허가가 가능하다는 통보를 받았다는 점에 관하여는 이에 부합하는 듯한 증인 최ㅇㅇ의 일부증언은 믿지 아니하고, 달리 과세관청인 피고가 납세자인 원고에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였음을 인정할 만한 아무런 증거가 없으므로 원고의 둘째 주장도 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 과세처분은 적법하다 할 것이므로, 그것이 위법하다고 하여 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.

1996. 12. 5.