서울행정법원 2013.3.22. 선고 2012구단22433 판결

가. 별지 '변상금 내역'의 대상토지란 기재 각 토지(이하 '이 사건 각 토지'라 한다)는 대한민국 소유의 일반재산으로, 원고는 이 사건 각 토지에 관한 관리·처분 업무를 총괄청인 재정경제부장관으로부터 위임받은 서울특별시장으로부터 다시 위임받아 관리하면서 이 사건 각 토지를 어린이집, 경로당, 주민센터 등 건물의 부지로 사용해 왔다.

나. 한편, 피고는 별지 '변상금 내역'의 이관일자란 기재 각 일자에 재정경제부장관으로부터 이 사건 각 토지의 관리처분 업무를 위탁받고 원고로부터 이 사건 각 토지의 관리 · 처분 업무를 인계받았다.

다. 피고는, 원고가 국유재산인 이 사건 각 토지를 무단으로 점유·사용하였다는 이유로 별지 '변상금 내역' 기재와 같이 각 변상금 부과처분을 하였다(이하, '이 사건 각 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 22호증, 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각 기재

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 각 토지에 어린이집 등의 시설을 하고 이를 공중의 이용에 제공함으로써 점유·사용하였다 하더라도 이는 원고가 관리업무를 위임받은 재량범위 내의 것으로 무단 점유라고 볼 수 없으므로, 원고의 무단 점유를 전제로 한 이 사건 각 처분은 위법하고, 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효이다.

나. 관계 법령

별지 '관계 법령' 기재와 같다.

다. 판단

1) 일반적으로 위임행정청이 그 권한을 하급 행정청 또는 보조기관에 위임하는 경우를 권한의 위임이라 하고, 그 직접적 지휘·감독 하에 있지 아니하는 행정기관·공공단체 또는 사인에게 하는 경우를 권한의 위탁이라고 하며, 권한의 위임이 있으면 위임청은 위임사항에 관한 권한을 잃고 그 사항은 수임청의 권한이 된다.

구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다)도 국유재산에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 이양하는 것을 위임이라고 하고, 정부출자기업체 또는 특별법에 의하여 설립된 법인에게 이양하는 경우를 위탁이라고 하여 서로 구분하여 규정하면서{같은 법 제19조, 제32조, 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제33조}, 특히 국유재산의 관리 · 처분에 관한 사무를 위탁받은 자에 대하여는 총괄청의 승인을 얻어 위탁받은 토지 위에 건물 그밖의 시설물을 축조한 후 일정한 기간 동안 임대하여 발생하는 수익을 국가에 교부할 수 있는 것으로 정하고 있으며(같은 법 제45조의5 제1항, 같은 법 시행령 제48조의5 제1항, 제2항), 또한 같은 법 제32조 제3항 및 같은 법 시행령 제33조 제2항 단서의 규정에 의하여 제정되어 피고 등에 국유잡종재산의 관리·처분 업무를 위탁함에 있어 필요한 사항을 정하고 있는 「국유잡종재산의 위탁에 관한 규칙」 제7조에서도 수탁기관에 대하여 총괄청의 승인 없이 위탁 재산을 위탁 목적 외의 용도로 사용하는 행위, 위탁재산을 담보에 제공하는 행위, 위탁재산의 원형을 변경하거나 추가하는 행위, 위탁 재산을 직접 사용·수익하는 행위를 하지 못하도록 제한하고 있다.

그리고, 현행 국유재산법, 같은 법 시행령, 「국유일반재산의 위탁에 관한 규칙」에서도 위 개정 전 법률 및 시행령, 규칙과 같은 취지의 규정을 두고 있다.

그런데 이에 비해 국유잡종재산(현행 법령상의 국유일반재산)에 관한 사무를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임하는 경우에 대하여는 위와 같은 사용·수익 등에 관하여 별다른 정함이 없는바, 그 취지는 그 권한을 위임받은 관리청 또는 지방자치단체의 장에 대하여는 수탁기관과 달리 국유재산의 보호와 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정이라는 국유재산법의 목적에 반하지 않는 한 권한의 위임이라는 취지에 맞도록 그 사무의 처리에 관한 포괄적인 재량을 부여한 것으로 해석된다.

따라서 원고가 이 사건 각 토지에 어린이집 등을 건축함으로써 이 사건 토지를 점유·사용하였다고 하더라도, 이는 자신이 위임청인 총괄청으로부터 위임받은 자신의 권한에 기한 것이고 이 사건 각 토지의 사용내역, 용도, 목적 등이 법의 취지나 목적에 반한다고 할 수도 없어 변상금의 부과대상이 되는 무단의 점유라고 볼 수는 없다.

그리고 이와 같이 보는 이상 이 사건 각 토지의 관리·처분에 관한 사무가 피고에게 위탁된 이후 원고가 피고의 관리·처분권에 기한 정당한 요구나 조치에 불응하는 등의 사정이 있었다고 볼 만한 자료가 없는 이 사건에 있어서 원고의 점유가 바로 무단 점유로 바뀌는 것은 아니어서 역시 변상금 부과대상이 된다고 볼 수는 없다.

2) 사정이 이와 같다면, 무단점유 내지 사용·수익이라고 볼 수 없어 변상금 부과대상이 될 수 없음에도 변상금을 부과한 이 사건 각 처분은, 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.