2016누59050 시정명령등 처분 취소청구의 소

1. 주식회사 삼보판지

2. 주식회사 동진판지

3. 주식회사 삼화판지

4. 주식회사 한청판지

공정거래위원회

2017. 10. 13.

2017. 12. 15.

원고들의 청구를 모두 기각한다.

소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2016. 6. 29. 의결 제2016-184호로 원고들에게 한 [별지1] 기재 처분 중 시정명령, 의결 제2016-186호로 한 [별지2] 기재 과징금납부명령을 각 취소한다.

1. 기초사실 및 처분의 경위

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제19~22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

가. 원고들 등 18개사의 지위

원고 주식회사 삼보판지(이하 회사명 중 '주식회사' 기재는 생략한다), 원고 동진판지, 원고 삼화판지, 원고 한청판지, 유진판지공업, 제일산업, A, 태림포장, 동광판지, 월산페이퍼, 대영포장, 신대한판지, 대양판지, 광신판지, 삼보판지, 동진판지, 삼화판지, 한청판지, 한국수출포장공업, 리더스코스메틱, 신안포장산업, 한덕판지공업(이하 이들을 통틀어 '원고들 등 18개사'라고 한다)은 골판지 원단을 제조·판매하는 사업을 영위하는 자들로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11406호로 개정되어 2012. 6. 22. 시행되기 전의 것, 이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 사업자이다.

나. 골판지 원단 시장의 구조 및 실태

1) 개요

가) 골판지 원단은 골판지 상자를 만들기 위해 필요한 판지로서 골판지 원지를 합지하여 만든다. 골판지 원지 제조업체는 원지를 골판지 원단 제조업체에 판매하고, 골판지 원단 제조업체는 골판지 원단을 만들어 지함업체(골판지 상자 제조업체)에 판매하거나 이를 이용하여 직접 상자를 제조한다. 이렇게 제조한 지함은 개별 수요처에 판매된다. 골판지의 유통과정1)은 아래 표와 같다.

나) 골판지 원단은 편면골판지, 양면골판지(double faced, single wall, 이하 'SW'라 한다), 이중양면골판지(double wall, 이하 'DW'라 한다), 삼중양면골판지로 구분된다.

2) 원단 산업의 특성과 현황

가) 산업 측면에서 보면 원단 판매가격에서 원자재인 골판지 원지가 차지하는 비 중은 70% 정도로서 원자재 구성비율이 높은 저부가가치 중소기업형 산업이다. 또한 주문 생산형 산업으로 납기가 단기이고, 제품의 부피가 커 운송비 부담이 있으므로 주로 내수산업 및 지역산업의 특징이 있다. 제품 측면에서 보면 수요자의 다양한 요구에 맞추어 제품개발이 가능하나 품질 면에서는 제품의 차별성이 별로 없다.

나) 국내 골판지 원단 제조업체의 수는 약 110여개이다. 원단 제조업체는 ① 원지, 원단 및 상자를 생산하는 제조업체를 계열사로 두고 있거나 이를 일괄하여 생산하는 일관업체2), ② 원지를 구매하여 원단과 상자를 생산하는 전문업체, ③ 원지를 구매하여 원단만을 생산하는 업체로 구분된다.

다) 골판지 원단의 연간 총 생산량은 2014년을 기준으로 약 53억㎡이고, 이를 금액으로 환산하면 약 3조 5,000억 원3)이다. 원단 생산능력 대비 실제 생산량은 최근 3년 평균 약 74%에 불과하여 생산설비가 과잉된 상태이다. 수도권 업체들의 생산량은 전체 생산량 대비 약 55%를 차지하고, 수도권·충청권 시장에서 원고 등 18개사의 시장 점유율 합계는 약 60%이다.

3) 골판지 원단의 가격 결정구조

골판지 원단의 판매가격은 원지 가격에 가공비를 합하여 결정된다. 대부분의 골판지 원단 제조업체들은 자체적으로 거래처별 거래량, 대금결제 양호 여부 등을 기준으로 하여 거래처별 원단 판매가격에 차등을 두고 있다.

다. 원단 판매가격 인상에 관한 합의

1) 합의의 배경

2004년 피고의 골판지 원단 업체들에 대한 시정명령이 있은 이후 골판지 업계에 경쟁사간 접촉을 꺼려하는 분위기가 형성되었다. 그러나 2006년 하반기부터 골판지 원지의 재료인 수입펄프 및 국내고지의 가격이 인상되고, 2008년 중국 내 원지 수요가 급증하면서 국내 골판지 원지 가격이 인상되자 원고 등 18개사는 원단 판매가격 인상을 위한 업체 간 논의의 필요성을 느끼게 되었다.

2) 합의의 내용 및 실행

원고들 등 18개사는 골판지 원지 가격이 상승하면 사장단 모임을 통해 원단 판매가격에 원지 가격 인상분을 반영하고 적정한 가공비를 받을 수 있도록 상호 논의한 후 원단 판매가격 인상에 관한 큰 틀의 합의를 하였다. 그 후 원고들 등 18개사는 아래 표와 같이 영업실무 책임자 모임 등을 통해 2007. 7.경부터 2011. 6.경까지 6차례에 걸쳐 보다 구체적으로 골판지 원단 판매가격의 인상폭, 원단 판매가격의 구성요소인 원지 가격, 가공비4)의 하한선 및 거래처 등급별 가공비를 합의하여 결정하고, 이를 실행하였으며, 다만 영업실무 책임자 모임에 참석하지 않은 회사들은 위 모임에 참석한 자신의 계열사 등을 통하거나 위 사장단 모임의 소집 등을 통해 적극적으로 관여한 B협 동조합(이하 'B조합'이라 한다. A의 대표이사이던 C는 2007. 2. 25.부터 2015. 2. 25.까지 사이에 위 조합의 이사로서 대표권제한규정에 의해 단독으로 B조합의 대표권을 행사하였다)의 전무로부터 논의·합의된 내용을 전달받아, 이를 실행하였다. 이들은 보통원단 판매가격을 원지 가격 인상예정일로부터 1~2주 후에 인상하는 것으로 합의하였으나, 3~4주 후에 가격이 인상되는 경우도 있었다.

라. 피고의 처분

1) 피고는, 원고들 등 18개사가 2007. 7.경부터 2011. 6.경까지 6차례에 걸쳐 골판지 원단 판매가격의 인상폭, 원단 판매가격의 구성요소인 원지 가격, 가공비의 하한선 및 거래처 등급별 가공비를 공동으로 결정한 행위(이하 '이 사건 공동행위'라 한다)가 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정한 부당한 공동행위에 해당한다는 이유로, 2016. 6. 29. 의결 제2016-184호로 원고들에게 [별지1] 기재 시정명령(이하 '이 사건 시정명령'이라 한다) 및 과징금납부명령을 하였다.

2) 피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2012. 6. 19. 대통령령 제23864호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 제9조 및 제61조, 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 3. 28. 피고 고시 제2012-6호로 개정되기 전의 것, 이하 '과징금고시'라 한다)의 규정에 따라 원고들에게 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 과징금 산정과정은 다음과 같다.

가) 산정기준

(1) 관련매출액

원고들 등 18개사는 자신들이 제조·판매하는 골판지 원단 판매가격의 인상폭과 원지 가격 인상분 반영, 가공비의 하한선 및 거래처 등급별 가공비에 관하여 합의하였으므로, 관련 상품은 원고가 제조·판매한 골판지 원단 품목 제품이다. 이 사건 공동행위는 최초의 합의일을 특정할 수 없으므로 사업자별로 실행개시일을 시기로 보아야 하는바, 원고 삼보판지, 동진판지, 한청판지의 경우 2007. 7. 20.을, 원고 삼화판지의 경우 2008. 4. 21.을 각 이 사건 공동행위의 시기로 본다. 이 사건 공동행위의 종기는 다음과 같은 이유에서 원지 담합에 대한 피고의 직권조사일5) 전날인 2012. 3. 21.로 본다.

(가) 원고들 등 18개사는 원지 가격 인상에 대응하여 원단 판매가격을 공동으로 인상하였는바 이 사건 공동행위는 원지 담합과 높은 연관성이 있다.

(나) 원고들 등 18개사는 원지 담합에 참여한 사업자들과 계열회사 관계에 있어 대표이사·임원이 같거나 위 사업자들로부터 원지를 공급받는 관계에 있다.

(다) 위 (가), (나)와 같은 이유로 2008년, 2010년, 2011년에 원지·원단·지함업체 사이에 원자재 가격 관련 상생협약이 체결된 사실이 있음에 비추어 볼 때 원지 담합에 참여한 사업자들과 원고들 등 18개사 사이에 정보교환이 긴밀한 상황에서 원지 담합 건에 대한 현장조사 후에도 이 사건 공동행위가 지속되었을 것이라 보기 어렵다.

(라) 실제 원지 담합 건에 대한 현장조사 이후에는 원고들 등 18개사가 정보교환이나 의사연락 등 합의를 지속한 증거가 없다.

원고들의 이 사건 공동행위 기간 동안의 관련매출액은 아래 표 기재와 같다.

(부가가치세 제외)

(2) 부과기준율

이 사건 공동행위는 충북지역을 포함한 수도권 지역의 골판지 원단 시장에서 60% 이상의 점유율을 차지하는 원고들 등 18개사가 장기간에 걸쳐 담합을 지속한 점을 고려하여 '중대한 위반행위'로 보되, 사업자별, 거래업체별로 원단 가격6) 인상폭이 상이하고 원지 가격 하락 시 원단 가격이 하락하는 등 느슨한 담합이었던 점, 합의 실행을 강제하기 위한 이행확보수단이 없었던 점 등을 종합적으로 고려하여 3%의 부과기준율을 적용한다.

(3) 기본 산정기준

위 관련매출액에 부과기준율을 곱하여 산출된 기본 산정기준은 아래 표 기재와 같다.

나) 조정과징금의 산정

행위 요소에 의한 1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 같다. 원고들은 심사관의 조사 단계부터 위원회의 심의 종결 시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 진술을 하는 등 조사에 적극 협력한 점을 감안하여 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 그 결과 원고들의 2차 조정산정 기준은 아래 표 기재와 같다.

다) 부과과징금의 결정

이 사건 공동행위의 경우 원재료인 원지가 원단 판매가격의 70% 정도를 차지하는 점, 원지 가격이 인상되어 원단 가격의 인상 요인이 있었던 점, 원단 가격 인상 후에도 수요자와의 협의 등을 통해 가격이 다시 인하되는 등 부당이득 수준이 제한적이었다고 보이는 점, 원단 업계가 과잉설비 등으로 인해 공급 과잉상태에 있고 내수부진 등 불황으로 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 기타 시장·경제여건을 종합적으로 감안하여 2차 조정 산정기준의 20%를 감경한 다음 백만 원 미만을 버린 금액을 부과과징금으로 정한다. 그 결과 원고들의 각 부과과징금은 아래 표 기재와 같다.

라. 원고들의 감면신청에 따른 피고의 과징금 감경

원고들은 피고가 2013. 11. 27. 이 사건 공동행위에 대한 조사를 시작한 이후인 2013. 12. 2.에 두 번째로 감면신청을 하면서 이 사건 공동행위를 입증하는데 필요한 자료를 제출하였다. 피고는 2016. 6. 29. 전원회의 의결 제2016-186호로 원고들이 공정거래법 제22조의2, 같은 법 시행령 제35조 제1항 제3호 각 목의 요건을 모두 충족하고, 같은 항 제5, 6호에 해당하지 아니하므로 과징금 감면대상에 해당한다고 판단하고 [별지2] 기재와 같이 원고들의 과징금을 감경하였다(이와 같이 감경되고 남은 과징금부과처분을 '이 사건 과징금납부명령'이라 하고, '이 사건 시정명령'과 '이 사건 과징금납부명령'을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다). 그 결과 원고들의 최종 과징금은 아래와 같다.

2. 원고들의 주장

가. 이 사건 공동행위의 수 및 처분시효의 도과

원고들 등 18개사는 2007년 이후 급격히 상승한 원재료비를 원단가격에 반영하기 위하여 일방적으로 가격인상을 결정해왔으나(이하 '1차 행위'라고 한다), 위 합의는 2008. 6. 23.자 상생협약의 체결 및 2008년 하반기 이후의 지속적인 가격 하락이 계기가 되어 1년 이상 중단되었다. 원고들 등 원단 업체들은 이후 2009년 8월경부터는 상생협약에 따라 공급자와 수요자 사이의 가격협상을 통하여 가격인상의 폭과 시기를 결정하였다(이하 '2차 행위'라고 한다). 위와 같이 1차 행위와 2차 행위는 가격 결정의 주체, 구조 및 내용 등의 측면에서 확연히 구별되는 별개의 행위에 해당한다.

1차 행위는 2008년 하반기 원고들 등 원단 업체들의 전체적인 판매가격 인하에 따라 종료되었고, 늦어도 2차 행위가 시작된 시점인 2009년 8월경에는 종료되었다고 보아야 한다. 따라서 이 사건 각 처분 중 1차 행위에 관한 부분은 그 종료일로부터 5년의 처분시효가 도과된 후 이루어진 것으로서 위법하다.

나. 부당한 공동행위 부존재(2차 행위에 관하여)

1) 2차 행위는 공급자와 수요자 사이의 협상을 통하여 가격을 결정한 행위이므로 공정거래법 제19조 제1항 제1호가 금지하는 '경쟁관계에 있는 사업자들 간의 합의'에 해당하지 않고, 한국제지공업협동조합(이하 '제지조합'이라 한다), B조합, 한국지함공업협동조합(이하 '지함조합'이라 한다)이 2008. 6. 23. 상생협약을 체결한 이후, 원고 들 등 18개사는 수요자 측인 지함조합과의 협상을 위한 사전 준비단계에서 공급자 측의 의견을 수렴하였을 뿐이므로 '가격 결정을 합의'하였다고 볼 수도 없다.

2) 2차 행위는 지식경제부, 중소기업청, 중소기업중앙회 등 정부 기타 유관기관의 중재에 따라 체결된 상생협약의 이행과정에서 이루어진 것으로서 국민경제의 균형 있는 발전 및 경제 전반의 효율성 증대라는 공정거래법의 궁극적인 목적에 부합하므로 '부당성'을 인정할 수 없다.

다. 이 사건 과징금납부명령의 위법성

원고들은 2015년부터 그 이전 3년간 재무제표상 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중 평균한 금액이 적자였으므로 과징금고시 Ⅳ.4.가.(1)(가)항에 따른 부과과징금 감경 대상이었다. 그럼에도 피고는 원고들이 재무제표의 충당부채에 포함시킨 이 사건 공동행위로 인한 과징금 추정액을 공제한 다음 이를 기준으로 원고들의 3개년 당기순이익 가 중평균을 다시 산정하여 그 금액이 흑자라는 이유로 원고들에 대한 부과과징금을 감경하지 않았다. 그러나 과징금고시에 따르면 과징금 감경의 대상이 되는지 여부는 재무제표에 의하여 판단하도록 되어 있고, 피고도 과징금 추정액을 충당부채로 인식하였는지 여부를 묻지 않고 재무제표상 당기순이익을 기준으로 재정적자 여부를 판단해 왔으므로 이에 관한 행정관행이 성립되어 있었다. 그럼에도 피고가 과징금고시를 위반하여 기존 행정관행과 달리 원고들에 대해서만 재무제표의 기재에 의하지 않고 재정적자 여부를 판단한 것은 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배된다.

3. 관련 법령

[별지3] 기재와 같다.

4. 판단

가. 이 사건 공동행위의 수 및 처분시효 도과 여부

1) 관련 법리

가) 사업자들이 부당한 공동행위의 기본적 원칙에 관한 합의를 하고 이를 실행하는 과정에서 수차례의 합의를 계속하여 온 경우는 물론, 그러한 기본적 원칙에 관한 합의 없이 장기간에 걸쳐 여러 차례의 합의를 해 온 경우에도 그 각 합의가 단일한 의사에 기하여 동일한 목적을 수행하기 위한 것으로서 단절됨이 없이 계속 실행되어 왔다면, 그 각 합의의 구체적인 내용이나 구성원 등에 일부 변경이 있었다고 할지라도, 특별한 사정이 없는 한 그와 같은 일련의 합의는 전체적으로 1개의 부당한 공동행위로 봄이 상당하다(대법원 2010. 3. 11. 선고 2008두15169 판결 참조). 위와 같은 경우 공정거래법 제49조 제4항 본문에 규정된 '이 법의 규정에 위반하는 행위가 종료한 날'을 판단할 때에도 각각의 회합 또는 합의를 개별적으로 분리하여 판단할 것이 아니라 일련의 합의를 전체적으로 1개의 행위로 보고 판단해야 하고, 또한 가격결정 등 합의 및 그에 터 잡은 실행행위가 있었던 경우 부당한 공동행위가 종료한 날은 합의가 있었던 날이 아니라 합의에 터 잡은 실행행위가 종료한 날을 의미한다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 참조).

나) 한편 합의에 참가한 일부 사업자가 부당한 공동행위를 종료하기 위해서는 다른 사업자에 대하여 합의에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 내지 묵시적인 의사표시를 하고 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하여야 하며, 합의에 참가한 사업자 전부에 대하여 부당한 공동행위가 종료되었다고 하기 위해서는 합의에 참가한 사업자들이 명시적으로 합의를 파기하고 각 사업자가 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하하는 등 합의에 반하는 행위를 하거나 또는 합의에 참가한 사업자들 사이에 반복적인 가격 경쟁 등을 통하여 담합이 사실상 파기되었다고 인정할 수 있을 만한 행위가 일정 기간 계속되는 등 합의가 사실상 파기되었다고 볼 수 있을 만한 사정이 있어야 한다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두12774 판결 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실, 갑 제17, 19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 등을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 공동행위는 2007. 7. 20.부터(원고 삼화판지의 경우 2008. 4. 21.부터) 2012. 3. 21.까지 중단 없이 이어진 하나의 공동행위에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 2008년 중국 내 원지 수요가 급증하면서 국내 골판지 원지 가격이 인상되자, 국내 골판지 원단 시장에서 가격 결정의 영향력을 가지고 있는 원고들 등 18개사는 공동으로 원단 판매가격을 인상하여 경쟁을 회피하고 각 회사의 수익성을 유지하기 위한 목적에서 이 사건 공동행위에 이르렀다. 위와 같은 목적은 이 사건 공동행위 기간 내 내 그대로 유지되었다.

나) 원고들 등 18개사는 위와 같은 목적을 달성하기 위하여 영업실무 책임자 모임 등을 통해 골판지 원단 판매가격의 인상폭, 원단 판매가격의 구성요소인 원지 가격, 가공비의 하한선 및 거래처 등급별 가공비를 합의하여 결정한 후 이를 실행하였으며, 영업실무 책임자 모임에 참석하지 않은 회사들은 위 모임에 참석한 자신의 계열사 등을 통하거나 B조합의 전무로부터 합의된 내용을 전달받아 이를 실행하였다. 위와 같은 합의 및 그 실행의 방식 역시 이 사건 공동행위 기간 내내 그대로 유지되었다. 제지 조합, B조합, 지함조합이 2008. 6. 23. 이 사건 상생협약을 체결하였으나, 아래 나.항에서 보는 바와 같이 이 사건 상생협약 체결을 계기로 이 사건 공동행위의 주체, 구조, 내용이 바뀌었다고 볼 수 없다.

다) 2008년 말부터 2009년 8월경까지 원고들 등 18개사 중 일부 업체들의 원단 평균 판매단가에 지속적인 하락세가 나타났으나, 아래 그래프에서 확인할 수 있는 바와 같이 위 기간 동안의 원고들 등 18개사의 원단 판매가격 인하의 추이가 유사한 점, 위 원단 판매가격 인하의 추이는 같은 기간 동안의 원지 가격 인하의 추이와 유사한 점, 위 기간 동안의 원단 가격 인하율이 원지 가격 인하율을 상회하지 않는 점 등을 고려하면, 위 기간 동안의 원단 판매가격은 원지 가격의 인하에 맞추어 자연스럽게 인하된 것으로 보일 뿐이고, 원고들 등 18개사의 각자의 독자적인 판단에 따라 담합이 없었더라면 존재하였을 가격 수준으로 인하된 것이라거나, 원고들 등 18개사 사이에 반복적인 가격 경쟁이 이루어져 담합이 사실상 파기되었다고 인정하기는 어렵다.

라) 원고들은 최초로 원단 판매가격을 인상하기로 합의한 이후부터 피고가 이 사건 공동행위에 대하 현장조사를 개시할 때까지 이 사건 공동행위에서 탈퇴하였음을 알리는 명시적 또는 묵시적 의사표시를 한 바 없다.

나. 2차 행위가 부당한 공동행위에 해당하는지 여부

1) 공정거래법 제19조 제1항 제1호 '합의'의 존재 여부

가) 인정사실

[인정근거] 앞서 든 증거, 갑 제3, 14~16, 23~25호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

(1) 제지조합, B조합, 지함조합은 골판지 원지의 원재료인 고지 가격의 급등으로 업계의 갈등이 고조되자 2008. 6. 23. 이 사건 상생협약을 체결하였다. 그 내용은 아래와 같다.

(2) 이 사건 상생협약 체결 이후 B조합은 2010. 3. 2. 제지조합으로부터 원지가격 인상내역에 관하여 통지받고 이를 조합원인 원단 업체들에게 전달한 바 있다. 제지업계는 원지가격 인상내역에 관한 B조합 또는 지함조합의 의견을 고려하여 원지가격인상 폭이나 시기를 조정한 바 있다.

(3) B조합은 2010. 3. 23. 조합원인 원단 업체들에게 '골판지포장업계는 원지 수급 어려움을 이유로 골판지의 공급 지체 및 선별적 공급제한 등이 이루어지고, 지난해 9월 직전 변동기 대비 30% 이상의 가격 인상을 단행한 경우도 있다는 지적이 있는데, 이는 상생협약 체결정신에 반하므로, 골판지가격은 직전 변동기인 지난해 9월 가격 대비 21.6%선 이내로 최소화함으로써 지함업계와 동반자 관계를 공고히 하는데 적극 협력하여 달라.'는 취지의 공문을 발송하였다.

(4) 제지조합, B조합, 지함조합의 각 조합장들과 각 업계별 2개사 대표들 총 9명은 2011. 7. 5. G 2층 소회의실에서 모임을 가지고 원지 가격 인상에 관하여 논의하였고, 2011. 7. 11.에는 원단가격의 인상 폭 및 인상 시기가 기재되어 있는 '제지·B·지함 상생협력위원회 합의서'에 각각 서명하였다.

나) 구체적 판단

앞서 인정한 사실, 을 제6~14, 55, 56호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정 등을 종합하면 이 사건 공동행위 중 2차 행위는 그 이전의 행위와 마찬가지로 원고들 등 18개사가 공동으로 원단의 표준가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위에 해당한다고 봄이 상당하다.

(1) 이 사건 상생협약은 '① 골판지 제조 업계는 지함 업계를 배려하여 원단가격을 인상폭을 설정하고, 그 인상에 있어 충분한 유예기간을 둘 것, ② 골판지 원지 및 원단 가격에 변동요인이 발생할 경우 각 업계가 상호 협력하여 고통을 분담할 것'을 주요내용으로 삼고 있을 뿐, 원단 가격을 제지조합, B조합, 지함조합의 협상을 통해 결정한다는 내용은 포함하지 않고 있다.

(2) 이 사건 공동행위에 참여한 원고들 등 원단 업체들의 영업실무 책임자들의 진술에 따르면, 이 사건 상생협약이 체결된 이후인 2009년 8월경부터 이루어진 3차례의 원단 판매가격 인상 합의는 원고들 등 18개사에 의하여 그 이전에 이루어진 3차례의 합의와 동일한 방식으로 이루어진 사실이 인정되고, 달리 위 각 진술들에서 이 사건 상생협약이나 지함조합과의 협의 등에 관한 언급을 찾아볼 수 없다. 즉, 위 영업실무 책임자들은 최종적인 원단 판매가격 인상안에 대하여 합의한다고 인식하였을 뿐, B조합과 지함조합의 최종적인 협상을 예정하고 있는 예비적인 가격 인상안에 대하여 합의한다는 인식을 갖지 않았던 것으로 보인다.

(3) 다음에서 보는 바와 같이 원고들이 제출한 증거들만으로는 원고들 등 18개 사가 B조합에 원단가격 협상에 관한 권한을 위임하였다거나 B조합이 지함조합과의 합의를 통하여 구체적인 원단 가격 인상안을 결정하였다는 점을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(가) B조합이 2010. 3. 2.자로 제지조합으로부터 원지 가격인상 내역을 통보받고 이를 조합원인 원단 업체들에게 전달한 사실, 2010. 3. 23.자로 골판지 가격을 2009년 9월 가격 대비 21.6% 선 이내로 최소화하자는 취지의 공문을 발송한 사실은 인정되나, 이는 모두 제지조합, 지함조합과의 원단 가격인상에 관한 합의와 무관한 사정들에 불과하다. 그리고 위 무렵 원고들 등 18개사는 이미 2010년 2월경 합의를 통하여 원단판매 가격을 17~43% 인상하기로 합의하였고, 거래처에 위 가격인상에 관한 공문을 발송하였으며, 2010. 3. 2.경부터 위 합의에 따라 가격인상을 실행하였으므로, 이 부분 가격 인상에 제지조합, B조합, 지함조합의 관여가 있었다고 볼 수 없다.

(나) 제지조합, B조합, 지함조합이 2011. 7. 11. 원단가격의 인상 폭 및 인상시기가 기재되어 있는 '제지·B·지함 상생협력위원회 합의서'에 각각 서명한 사실은 인정되나, 원고들 등 18개사는 이미 2011년 6월경 합의를 통하여 원단 판매가격을 14~20% 인상하기로 합의하였고, 그 무렵 거래처에 위 가격인상에 관한 공문을 발송하였으며, 2011. 7. 11.경부터 위 합의에 따라 가격인상을 실행하였으므로, 이 부분 가격인상 역시 위 3개 조합의 2011. 7. 11.자 합의에 따른 것이라고 볼 수 없다.

(다) 관련 사건에서 제출된 제지조합, B조합, 지함조합의 각 사실조회회신(갑 제29~31호증)은 모두 골판지 원지 가격인상에 관한 내용일 뿐이고, 위 각 사실조회회 신과 B조합 전무이사 H의 진술(갑 제32호증), 전 B조합장 이사장 C(갑 제34호증)의 진술에 의하더라도, 각 조합들이 그 회원사들로부터 원지나 원단 등의 최종 가격에 관한 독자적인 협상권을 위임받지 않은 점이 인정된다.

2) 경쟁제한성 및 부당성의 존재 여부

가) 관련 법리

공동행위가 공정거래법 제19조 제1항이 정하고 있는 '경쟁제한성'을 가지는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 일정한 거래분야에서의 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 특히 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 내에서 가격경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 되므로, 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없고(대법원 2005. 8. 19. 선고 2003두9251 판결, 대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 등 참조), 그 공동행위가 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 따라 적합하게 이루어진 경우라든지 또는 경제 전반의 효율성 증대로 인하여 친경쟁적 효과가 매우 큰 경우와 같이 특별한 사정이 있는 경우에만 해당 공동행위의 부당성이 부정된다 할 것이다(대법원 2009. 7. 9. 선고 2007두26117 판결 참조).

나) 구체적 판단

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 공동행위는 충북지역을 포함한 수도권 골판지 원단 시장에서 총 60% 이상의 점유율을 차지하는 등 영향력이 상당한 원고들 등 18개사 가 골판지 원단의 판매가격 인상폭, 인상 시기 등을 각 공동으로 결정한 것으로, 이로 인하여 원단 업체 사이에 실질적인 경쟁을 통해 가격이 결정될 수 있는 가능성은 원천적으로 봉쇄되었다고 봄이 상당하고, 나아가 이러한 행위로 시장질서가 저해될 우려가 명백하여 특별한 사정이 없는 한 경쟁제한성이 있다고 판단되는 점, ② 이 사건 상생협약은 급등하는 원지, 원단 원부자재 가격 적정화를 통한 지함업계의 경영난 해소를 위해 제지조합, B조합, 지함조합이 상호신뢰와 상생협력을 바탕으로 공존·공영하고자 하는 목적을 가지고 체결한 협약으로서, 그 주요 내용은 '골판지 연관 산업계의 건전한 시장질서 유지 및 공정거래 풍토조성을 위한 역할에 충실', '원자재 수급 안정화를 위한 원지 수출 자제, 폐지 수출제한 제도 도입', '원지가격 인상 시 충분한 유예기간 설정하도록 노력', '원지, 원단 가격 변동 시 상호 소통과 고통 분담'이므로, 이 사건 상생협약이 법령에 근거한 정부기관의 행정지도에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공동행위가 상생협약의 이행으로 이루어진 것이라고 볼 수 없는 점, ③ 공정거래법 제19조 제2항은 부당한 공동행위가 위 조항 및 같은 법 시행령에서 정한 요건에 해당하고 피고의 인가를 받은 경우에 적용되는 것으로서 원고들은 애초에 인가를 받은 바 없어 위 조항의 적용 대상이 아닐 뿐만 아니라, 제출된 주장 및 증거만으로는 이 사건 공동행위가 국민경제의 균형 있는 발전 및 경제 전반의 효율성 증대를 위하여 이루어졌다고 인정하기에 부족한 점, ④ 나아가 이 사건 공동행위를 통하여 원단 가격이 경쟁에 의하여 결정될 수준 이하로 낮아졌다는 원고들의 주장을 뒷받침할 증거도 부족한 점 등을 종합하면, 이 사건 공동행위는 공동으로 가격 인상을 합의함으로써 부당하게 경쟁을 제한한다고 봄이 상당하다.

3) 소결론

원고들 등 18개사의 2차 행위는 공정거래법 제19조 제1항 제1호의 부당한 공동행위에 해당한다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 이 사건 과징금납부명령의 위법성

1) 관련 법리

공정거래법 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조, 제31조의2, 제34조의2 등의 각 규정을 종합하여 보면, 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우 공정거래법이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로 피고의 공정거래법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례·평등의 원칙을 위반하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두22054 판결 참조).

2) 구체적 판단

과징금고시 Ⅳ.4.가.(1)(가)항은 '임의적 조정과징금의 금액이 위반사업자의 현실적 부담능력, 그 위반행위가 시장에 미치는 효과, 위반사업자가 처한 사업여건의 변동 등을 충분히 반영하지 못하여 과중하다고 인정되는 경우에는 그 임의적 조정과징금을 100분의 50 이내에서 감액하여 부과과징금으로 정할 수 있다.'고 규정하면서, 그 감액사유 중 하나로 '재무제표상 심의일 기준 직전 사업연도, 전전 사업연도 및 전전전 사업연도의 당기순이익을 각각 3:2:1로 가중평균한 금액이 적자인 경우 또는 심의일 기준 직전 사업연도의 재무제표상 자본금의 잠식이 있는 경우'를 들고 있다.

위 과징금고시의 취지는 당해 과징금에 대한 위반사업자의 현실적 부담능력을 과징금에 반영하기 위함에 있다. 따라서 위반사업자의 현실적 부담능력을 당해 과징금부과 이전의 상태를 기준으로 판단하는 것이 위 과징금고시의 취지에 부합하므로, 피고가 이 사건 공동행위로 인한 과징금 추정액을 충당부채에서 제외하여 원고들의 재무상황을 판단한 것에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다. 나아가 원고들이 주장하는 것과 같은 행정관행이 성립하여 있다고 인정할 만한 증거도 없으므로 이 사건 과징금납부명령이 평등의 원칙 및 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 모두 기각하고, 소송비용은 패소한 원고들이 부담하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 김용석

판사 서승렬

판사 성충용

1) * 고지: 전국 300여개의 압축장이 수거하는 폐골판지, 폐신문지, 폐백판지

* 원지: 고지를 가공하여 만들어지는 이면지·표면지·골심지

* 원단: 원지를 합지(合紙)하여 만들어지는 골판지

* 지함: 원단으로 만들어진 종이상자

2) 골판지 제조업계에서는 일관업체인 태림포장계열, 신대양계열, 아세아계열, 삼보판지계열 회사와 한국수출포장공업을 '5대 메이저업체'로 부르고 있다.

3) 원단 판매시장의 정확한 규모를 산출하기는 어려우나, 원단·상자를 모두 생산하는 업체들의 원단 판매비율이 약 40% 정도임을 감안하면, 2014년 기준 원단 판매시장의 규모는 1조 4,000억 원(= 원단 생산규모 약 3조 5,000억 원 × 40%)으로 추산된다.

4) 가공비는 원단 평균판매가격에서 (원지 가격×로스율)을 빼서 산출한 것으로 원지 가격이 인상되는 시점에 원단 판매가격이 바로 인상되지 않는 경우 등에서 일부 업체의 가공비가 대폭 낮아지는 경우가 있다.

5) 피고의 2016. 4. 25.자 의결 제2016-115호 '12개 골판지 이면지·골심지 원지 제조·판매 사업자의 원지 판매 부당한 공동행위에 대한 건 및 6개 골판지 표면지 원지 제조·판매 사업자의 원지 판매 부당한 공동행위에 대한 건'에서 해당 공동행위에 대한 직권조사일(2012. 3. 22.)을 말한다.

6) 원단 가격은 원단 판매가격과 같은 의미이다. 이하 같다.