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판시사항
[1] 주세법 제18조 소정의 면허 취소·정지 사유가 아닌 사유를 주류판매업면허의 취소사유로 규정한 부관의 효력(유효)
[2] 주류판매업면허를 하면서 무면허 판매업자에게 주류를 판매한 때의 제재수단으로 면허의 취소만을 규정한 부관이 그 내용상의 한계를 벗어난 것인지 여부(소극)
[3] 주세사무처리규정(국세청훈령 제1264호)의 법적 성질(＝사무처리준칙) 및 주류판매업면허취소의 적법 여부의 판단 기준
[4] 면허조건에 위배하여 무면허 판매업자에게 주류를 판매한 주류판매업자에 대한 면허취소처분이 제반 사정에 비추어 재량권의 범위를 일탈하였다고 본 사례
판결요지
[1] 수익적 행정행위의 취소사유가 법령에 정하여진 사유가 아니라고 하더라도 의무위반이 있는 경우, 사정변경이 있는 경우, 좁은 의미의 취소권이 유보된 경우, 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등에는 당해 행정처분을 한 행정청은 그 처분을 취소할 수 있다 할 것이고, 주세법 제11조 는 "관할 세무서장은 주류·밑술·술덧의 제조 또는 주류의 판매업의 면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정하는 때에는 면허의 기한, 제조나 판매업의 사업범위 또는 제조나 판매업을 함에 있어서의 준수할 조건을 지정 할 수 있다."고 규정하고 있으며, 같은법시행령 제16조 도 "세무서장은 주류·밑술이나 술덧의 제조 또는 주류의 판매업의 면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정하는 때에는 법 제11조 에 규정한 사항을 지정할 수 있다."고 규정하여 주류판매업의 면허를 함에 있어서 면허조건을 지정할 수 있음을 명시하고 있으므로, '무면허 판매업자에게 주류를 판매한 때'가 주세법 제18조 가 정하는 면허 취소·정지 사유에 열거되지 아니하였다고 하더라도 위 사유를 주류판매업 면허의 취소사유로 규정한 것이 법률의 근거가 없는 것으로서 무효의 부관이라고 할 수 없다.
[2] 세무서장은 주류판매업 면허처분을 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정할 때에 준수할 조건을 지정할 수 있고, 무면허 판매업자에 대한 주류 판매는 무자료 거래 또는 위장거래를 조장하고 주류의 유통질서 및 세금계산서의 거래질서에도 영향을 미칠 수 있어 주세의 보전을 간접적으로 위태롭게 할 가능성이 있는 것일 뿐만 아니라, 무면허 판매업자에게 주류를 판매한 때에 그 제재수단으로서 면허의 취소만을 정하고 있다고 하더라도, 위 면허조건에 다른 수익적 행정행위의 취소가 재량권의 범위 내에 있는지의 여부는 별론으로 하고, 주세법에 규정된 면허의 취소·정지의 사유와 비교하여 그 제재의 내용이 너무 무거워 비례·평등의 원칙 등에 비추어 부관의 내용 자체가 그 내용상의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다.
[3] 주세법 제11조 , 같은법시행령 제16조 에 근거하여 마련된 주세사무처리규정(국세청훈령 제1264호)은 주세의 세수증대를 목적으로 하여 주세업무처리에 관한 일반지침과 기준을 정한 국세청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 법규적 효력은 없다고 할 것이어서 위 주세사무처리규정 및 그에 따른 면허조건의 면허취소 사유에 해당한다고 하여 면허를 반드시 취소하여야 하는 것은 아니고, 주세법령의 규정과 그 취지 및 당해 사건의 모든 정황을 전반적으로 살펴 면허의 취소를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 등과 취소의 상대방이 받는 불이익을 비교 교량하여 면허를 취소하는 것이 재량권의 범위 내에서 적절한지의 여부에 따라 그 취소의 적법 여부를 결정하여야 할 것이다.
[4] 면허조건에 위배하여 무면허 판매업자에게 주류를 판매한 주류판매업자에 대한 면허취소처분이 제반 사정에 비추어 재량권의 범위를 일탈하였다고 본 사례.
참조조문
[1] 주세법 제11조 , 제18조 , 주세법시행령 제16조 [2] 주세법 제11조 , 제18조 , 주세법시행령 제16조 , 행정소송법 제27조 [3] 주세법 제11조 , 제18조 , 주세법시행령 제16조 , 행정소송법 제27조 [4] 주세법 제11조 , 제18조 , 주세법시행령 제16조 , 행정소송법 제27조
원고
피알케이 디스트리뷰션 주식회사 (소송대리인 변호사 한상호외 2인)
피고
삼성세무서장
주문
1. 피고가 1998. 8. 10. 원고에 대하여 한 주류수입업 및 수입주류전문 도매면허 취소처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.
청구취지
주문과 같다
이유
1. 처분의 경위
갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2호증의 각 기재에 의하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.
가. 원고는 피고로부터 1997. 1. 15. 주류수입면허(당초 면허 연월일 1993. 2. 13.)를, 1996. 8. 23. 수입주류전문도매업면허(당초 면허 연월일 1993. 4. 29.)를 각 받아 주류수입업 및 수입주류전문도매업을 영위하고 있는 회사이다.
나. 그런데 피고는 1998. 8. 10. 원고가 주세법 제11조 및 같은법시행령 제16조 에 의하여 위 각 면허의 지정조건 제2호(무면허 판매업자에게 주류를 판매한 때)를 위반하였음을 이유로 원고의 위 각 면허를 취소하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
원고는, (1) 원고의 위 각 면허에 대한 지정조건 제2호는 주류판매업면허의 취소·정지사유를 규정하고 있는 주세법 제18조 제1항 에 열거되지 아니한 항목에 관한 것으로서 법률의 근거가 없는 것이므로 효력이 없거나, 그 내용이 주세법의 규정보다 가혹하여 수익적 행정행위의 철회권의 유보의 한계를 일탈한 것이므로 위 지정조건에 기한 이 사건 처분은 위법하고, (2) 가사 위 지정조건이 무효가 아니라고 하더라도, 위반행위의 경위와 내용 등 제반사정을 고려하면, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익에 비하여 원고의 불이익이 너무 커 재량권의 범위를 일탈 것으로서 위법하다고 주장한다.
나. 인정 사실
다음의 사실은 갑 제3, 4호증의 각 1, 2, 3, 갑 제5호증의 1 내지 23, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제8호증의 1 내지 10, 갑 제9, 11호증, 갑 제14호증의 1 내지 7, 을 제2, 3호증의 각 1, 2, 을 제5, 6,호증의 각 기재와 증인 조재왕의 증언에 변론의 전취지를 종합하여 인정할 수 있다.
(1) 원고는 1992. 11. 24. 주류무역업, 무역대리업, 주류판매업 및 유통업 등을 목적으로 외국(프랑스) 자본에 의하여 설립된 총자본금 5,130,000,000원의 주식회사로서 1993. 3.경부터 영업을 개시하여 위와 같이 피고로부터 주세법에 의한 면허를 받아 주류수입업 및 수입주류전문도매업을 영위하여 왔다.
(2) 원고는 외국산 위스키, 코냑, 와인 등의 주류를 수입하여 백화점, 할인점, 주류전문점 및 유흥업소에 판매하고 있으며, 1996년의 총매출액은 금58억 원 정도이며, 1997년의 총매출액은 금 83억 원 정도이다.
(3) 원고는 1996.경부터 소회 주식회사(이하 '소외 회사'라고만 한다)에게 골프장의 프로ㅅ 판매용 와인 2병들이 선물셋트(소매가 금 25,000∼30,000원)를 공급하여 왔다. 원고가 소외 회사와 거래를 시작할 무렵 소외 회사는 주류판매면허를 얻지 못하였는데, 당시 원고의 담당직원은 소외 회사가 소매업, 도매업 면허를 가지고 있고, 사업자등록증의 종목에 '음식료품, 잡화'로 기재되어 있어서 소외 회사가 주세법 제8조 제3항 , 같은법시행령 제15조 소정의 의제판매면허업자에 해당하는 것으로 잘못 알고 위와 같은 주류를 공급하기 시작하였다.
(4) 그런데 1998. 초경 원고는 영업사원에 대한 감사결과 소외 회사를 담당하는 영업사원인 소외인의 공급횡령사실을 적발하게 되었는데, 위 소외인은 오히려 원고의 무면허 주류판매업자와의 거래사실을 피고에게 통보하여 이 사건 처분이 내려지게 되었다.
(5) 원고의 소외 회사에 대한 매출액은 1996년에 금 10,872,400원, 1997년에 금 36,383,430원, 1998년에 금 1,331,000원, 합계 금 48,586,830원으로서, 위 기간 중 원고의 총매출액 중 소외 회사에 대한 매출총액이 차지하는 비율은 0.3% 정도에 불과하다.
(6) 원고는 수입주류의 일부를 외국 대사관이나 원고의 임직원들에게 판매하고 이에 대한 부가가치세 납부를 위하여 다른 거래처의 명의로 세금계산서를 발급하여 부가가치세 가산세의 부과처분을 받은 것 외에는 세금을 포탈하여 적발된 전력이 없고, 원고가 무면허 주류판매업자인 소외 회사와의 주류거래에 있어서 주세나 부가가치세의 탈루가 발생되지는 아니하였다.
(7) 원고 회사의 종업원은 40명 정도로서 현재 상당량의 재고가 있는 상태이고, 최근 원고 회사를 설립한 외국 자본가는 국내의 주류제조업체와 금 천억 원 정도 규모의 투자협상을 진행하고 있다.
다. 판 단
(1) 먼저 위 지정조건 제2호가 법률의 근거가 없어 효력이 없거나, 그 내용상 수익적 행정행위의 철회권의 유보의 한계를 일탈한 것인지의 여부에 관하여 본다.
위 지정조건 제2호는 이른바 행정행위의 부관 중 수익적 행정행위의 취소권의 유보로서, 수익적 행정행위의 취소사유가 법령에 정하여진 사유가 아니라고 하더라도 의무위반이 있는 경우, 사정변경이 있는 경우, 좁은 의미의 취소권이 유보된 경우, 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우 등에는 당해 행정처분을 한 행정청은 그 처분을 취소할 수 있다 할 것이고, 주세법 제11조 는 "관할 세무서장은 주류·밑술·술덧의 제조 또는 주류의 판매업의 면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정하는 때에는 면허의 기한, 제조나 판매업의 사업범위 또는 제조나 판매업을 함에 있어서의 준수할 조건을 지정할 수 있다."고 규정하고 있으며, 같은법시행령 제16조 도 "세무서장은 주류·밑술이나 술덧의 제조 또는 주류의 판매업의 면허를 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정하는 때에는 법 제11조 에 규정한 사항을 지정할 수 있다."고 규정하여 주류판매업의 면허를 함에 있어서 면허조건을 지정할 수 있음을 명시하고 있으므로, 위 지정조건 제2호의 사유가 주세법 제18조 가 정하는 면허 취소·정지 사유에 열거되지 아니하였다고 하더라도 위 지정조건 제2호가 법률의 근거가 없는 것으로서 무효의 부관이라고 볼 수 없다.
나아가 세무서장이 면허처분을 함에 있어서 주세보전상 필요하다고 인정할 때에 준수할 조건을 지정할 수 있고, 위 지정조건 제2호가 금지하고 있는 무면허 판매업자에 대한 주류 판매는 무자료 거래 또는 위장거래를 조장하고 주류의 유통질서 및 세금계산서의 거래질서에도 영향을 미칠 수 있어 주세의 보전을 간접적으로 위태롭게 할 가능성이 있는 것일 뿐만 아니라, 위 지정조건 제2호가 비록 그 제재수단으로서 면허의 취소만을 정하고 있다고 하더라도, 그 지정조건에 따른 수익적 행정행위의 취소가 재량권의 범위 내에 있는지의 여부는 별론으로 하고, 주세법에 규정된 면허의 취소·정지의 사유와 비교하여, 그 제재의 내용이 너무 무거워 비례·평등의 원칙 등에 비추어 부관의 내용 자체가 그 내용상의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없다고 할 것이다( 대법원 1992. 8. 18. 선고 92누6020 판결 참조).
(2) 다음으로 이 사건 처분이 재량권의 범위 내에서 이루어진 것인지의 여부에 관하여 본다.
피고의 이 사건 처분은 주세법 제11조 , 같은법시행령 제16조 에 근거하여 마련된 국세청훈령 제1264호, 주세사무처리규정 제26조 제1항에 의하여 원고의 위 각 면허에 지정된 조건에 따라 이루어진 것이다. 그런데 위 주세사무처리규정은 주세의 세수증대를 목적으로 하여 주세업무처리에 관한 일반지침과 기준을 정한 국세청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 대외적으로 법원이나 국민을 기속하는 법규적 효력은 없다고 할 것이어서 위 주세사무처리규정 및 그에 따른 지정조건의 면허취소 사유에 해당한다고 하여 면허를 반드시 취소하여야 하는 것은 아니고, 주세법령의 규정과 그 취지 및 당해 사건의 모든 정황을 전반적으로 살펴 면허의 취소를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 등과 취소의 상대방이 받는 불이익을 비교 교량하여 면허를 취소하는 것이 재량권의 범위 내에서 적절한지의 여부에 따라 그 취소의 적법 여부를 결정하여야 할 것이다.
돌이켜 이 사건을 보건대, 비록 원고가 무면허자에게 주류를 공급함으로써 주류의 유통질서를 해하고, 주세보전에 위험을 간접적으로 초래하기는 하였지만(주세는 제조자 또는 보세구역으로부터의 반출자로부터 징수하는 것으로서 이 사건에 있어서와 같이 원고가 주류판매면허를 갖지 않은 자와 거래한 것만으로는 주세의 보전에 직접적인 위험을 초래한 것이라고 볼 수 없다), 원고가 무면허자와 거래함으로 인하여 실제적으로 주세나 관련 세금이 탈루되지는 아니한 점, 원고의 총 거래량에 비하여 같은 기간 중 무면허자와의 거래량이 0.3%에 불과한 점, 무면허자와의 거래가 이루어지게 된 경위에 참작할 점이 있고, 원고 회사가 40명의 종업원을 거느리고 있는 데다가 최근 외국 자본의 유치를 위한 협상이 진행되고 있는 점 등 이 사건 변론에 나타난 제반 사정을 고려하면, 원고의 위와 같은 위반행위를 이유로 원고의 위 각 면허를 취소한 이 사건 처분은 그로써 달성하려는 공익에 비하여 원고의 불이익이 지나치게 커 재량권의 범위를 벗어난 것으로서 위법하다고 보지 않을 수 없다.
3. 결 론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.