2016나11980 손해배상(기)

A

소송대리인 변호사 김계현

1. 한국전력공사

소송대리인 법무법인 이우스

담당변호사 서애련, 봉세환

2. 대한민국

소송대리인 법무법인(유한) 영진

담당변호사 이광민, 박준오

광주지방법원 순천지원 2016. 2. 18. 선고 2014가합2694 판결

2019. 5. 8.

2019. 6. 5.

1. 원고의 항소와 이 법원에서 확장한 청구를 모두 기각한다.

2. 항소제기 이후의 소송비용은 원고가 부담한다.

제1심판결을 취소한다. 피고들은 연대하여 원고에게 329,963,091원과 이에 대하여 2012. 7. 1.부터 이 사건 소장 부본이 송달된 날까지 연 5%, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라(원고는 이 법원에서 청구취지를 확장하였다).

1. 기초 사실

가. 피고 한국전력공사는 전기사업법상 송전사업, 배전사업, 전기 판매사업을 영위하는 전기사업 자이다. 피고 대한민국은 전기사업법에 의하여 전기사업에 관한 기본 제도를 확립하고 전기사업의 경쟁을 촉진함으로써 전기사업의 건전한 발전을 도모하여 전기사용자의 이익을 보호하며, 국민경제 발전에 이바지하기 위하여 전기사업을 허가하거나 취소하고 전력수급 기본계획 등을 수립하며 긴급상황에서 전기사업자 등에게 전기 수급조절을 명하고 한국전력거래소(이하 이를 '전력거래소'라 한다)에 대하여 전력거래 정지, 제한 등의 조치를 하여 전력거래소나 전기사업자를 관리·감독하는 자이다.

나. 원고는 2002. 1. 7. 피고 한국전력공사와 농사용 전기를 공급받는 내용의 전기공급계약을 체결하고 전기를 공급받아, 여수시 B에서 'C'이라는 상호로 전복을 양식해 왔다(이하 원고가 운영하는 양식장을 '이 사건 양식장'이라 한다).

다. 전기사업법에 의하여 전력시장, 전력계통 등을 운영하기 위하여 설립된 전력거래 소는 2011. 9. 15, 15:11경 피고 한국전력공사에 순환단전을 지시하였고, 피고 한국전력공사는 그 무렵부터 같은 날 19:56경까지 사이에 순차적으로 단전을 실시하였다(이하 이를 '이 사건 순환단전'이라 한다).

라. 한편 원고가 피고 한국전력공사와 체결한 전기공급계약 일부로 편입되는 전기공 급약관 중 이 사건과 관련 있는 내용은 아래와 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~3, 35호증, 을가 제1~3호증(각 가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

피고들은 2011. 9. 15. 16:05~16:52경 및 18:02~18:39경 2회에 걸쳐 이 사건 양식장에 정전을 시행한 결과 양식 중이던 시가 329,963,091원 상당의 전복이 폐사하였다. 피고 한국전력공사는 원고와 체결한 전기공급계약에 따라, 전력 수요 및 공급을 정확히 예측하고 항상 예비전력을 유지하여 전기공급 중단을 방지해야 하며 불가피한 경우 원고에게 순환단전을 통보할 계약상 의무가 있음에도 이를 위반하여 앞서 본 바와 같이 이 사건 순환단전을 발생케 하였으므로, 전기공급약관 제49조의2 제1항, 제47조 에 따라 위와 같은 채무불이행으로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다.

설령 피고 한국전력공사가 위와 같은 채무불이행 책임을 부담하지 않는다 하더라도, 피고 한국전력공사는 전기사업법, 전력시장운영규칙 등 관련 규정에서 정한 위기대응 관련 업무를 고의 또는 과실로 게을리하여 전력거래소의 지시에 따라 이 사건 순환단전을 하였으므로, 위와 같은 불법행위로 인하여 원고가 입은 손해를 배상할 의무가 있다.

또한 피고 대한민국도 피고 한국전력공사가 부담하는 불법행위를 원인으로 한 손해배상의무와 같은 의무를 부담하며, 피고들의 손해배상의무는 부진정연대채무 관계에 있다.

따라서 피고들은 연대하여 원고에게 손해배상금 329,963,091원과 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 관련 규정

가. 구 전기사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 이를 '전 기사업법'이라고 한다) 등

전기사업법은, 전기사업을 발전사업, 송전사업, 배전사업, 전기판매사업 및 구역 전기발전사업으로 규정하면서(제2조 제1호), 지식경제부장관으로부터 허가를 받은 발전사업자가 생산한 전기를 전력거래소가 운영하는 전력시장을 통하여 지식경제부장관으로부터 승인을 받은 전력시장운영규칙(제43조)에 따라 전기판매사업자와 전력거래를 하고 (제35조, 제36조), 전력시장을 통하여 전기를 구매한 전기판매사업자가 지식경제부장관으로부터 인가받은 기본공급약관에 따라 전기사용자에게 전기를 공급하도록 규정하면 서(제16조), 원칙적으로 전기사용자는 전력시장에서 전력을 직접 구매할 수 없도록 하되(제32조), 발전사업자 및 전기 판매사업자는 정당한 사유 없이 전기의 공급을 거부하여서는 아니 된다(제14조)고 규정하고 있다.

또한 전기사업법은, ① 전력거래소는 전력시장 및 전력계통 (전기의 원활한 흐름과 품질 유지를 위하여 전기의 흐름을 통제·관리하는 체제, 제2조 제14호)을 운영하기 위하여 설립된 법인으로서(제35조) 전력시장운영규칙을 제정하고, 전력거래, 전력거래량의 계량, 전력계통의 운영 등에 관한 업무를 수행하며(제36조), 전기사업자에게 전력계 통의 운영을 위하여 필요한 지시를 할 수 있고(제45조 제1항), (②) 전기사업자는 전기의 보편적 공급에 이바지할 의무가 있으며(제6조 제1항), 업무처리 지연 등 전기공급 과정에서 전기사용자의 이익을 현저하게 해치는 행위나 전력계통의 운영에 관한 전력거래 소의 지시를 정당한 사유 없이 이행하지 아니하는 행위를 하여서는 아니 된다(제21조 제1항 제5호, 제6호)고 규정하고 있다.

나. 구 한국전력공사법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 이를 '한국전력공사법'이라고 한다)

피고 한국전력공사는 전원개발을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하기 위하여 한국전력공사법에 의하여 설립된 법인으로서, 발전, 송전, 변전, 배전 및 이와 관련되는 영업을 비롯하여 각종 사업을 수행한다(제13조 제2호).

다. 전력시장운영규칙

전력거래소가 전기사업법 제43조에 따라 제정하여 지식경제부장관의 승인을 받은 전력시장운영규칙은, ① 제5장 전력계통 운영 제1절 운영발전계획에서, 전력거래소로 하여금 원칙적으로 일간발전계획프로그램을 사용하여 예비력 수준을 포함한 운영발전계획을 거래일 1일 전에 수립하도록 하고(제5.1.1조 제1항 제3호 라목), 해당 발전기의 시간대별 발전계획을 포함한 운영 발전계획의 결과를 거래일 전일 18시까지 해당 발전사업자에게 통지하도록 하는 한편(제5.1.2조 제1항, 제2항 제2호), 중앙급전 발전기의 고장이나 공급 가능 용량의 변경, 예상하지 못한 송전설비의 장애, 중대한 예측수요의 변화, 기타 운영발전계획의 수정을 필요로 하는 중요한 사안의 발생 등의 사유가 발생하는 경우에는 운영발전계획을 변경할 수 있도록 하되, 그 계획이 변경된 때에는 이를 발전사업자에게 즉시 통지하도록 규정하고 있으며(제5.1.3조 제1항, 제2항, 제3항), ② 제5장 제2절 실시간 급전계획에서, 전력거래소로 하여금 5분마다 향후 1시간에 대하여 5분 단위로 수요를 예측하고(제5.2.1.조) 5분마다 향후 10분 후의 수요를 예측하여 급전계획을 수립하여(제5.2.3조) 원칙적으로 급전지시를 통해 목표 시간 5분 전까지 발전사업자에게 실시간 급전계획을 통보하도록 하면서(제5.2.4조) 급전지시를 받은 전기사업자는 지체없이 이를 이행하도록 규정하고 있고(제5,3.5조), ③ 제5장 제6절 보조서비 스에서, 전력거래소로 하여금 대기 예비력, 대체 예비력 등 예비력의 보조서비스를 확보하도록 하면서 그 확보를 위한 요구조건을 반영하여 운영발전계획 및 실시간 급전계획을 수립하도록 규정하고 있으며(제5.6.1조 제1항 제2호, 제3항), 전기사업자로 하여금 보조서비스 공급에 관한 전력거래소의 급전지시를 이행하도록 규정하고 있고(제5.6.2조 제4항), 1 제5장 제8절 전력계통 안정운영 및 자료제공에서, 전력거래소로 하여금 정상 및 비정상 상황에서 안정적인 전력계통 운영을 위하여 신뢰도 및 안정도 기준 준수에 최대한 노력하도록 규정하고 있으며(제5.8.1조), ⑥ 제9절 발전기 정지 및 휴전계획 조정에서, 발전사업자로 하여금 향후 24개월간의 발전기 정지계획, 매년 다음 1년간의 연간 휴전계획 및 매월 다음 1개월간의 월간 휴전계획을 전력거래소에 제출하도록 하고(제5.9.1조), 전력거래소로 하여금 그 정지, 휴전계획을 검토·조정하며(제5.9.2조), 주간 수급, 월간 수급, 2년간 수급, 7년 이상의 장기수급으로 구분하여 전력수급전망을한 후 관련 자료를 전력거래소의 회원으로 가입한 전기사업자 등에게 통지하도록 하고 (제5.9.7조 제1항, 제2항), 전력수급전망 결과, 수급균형 유지가 어려울 것으로 예상되는 경우에는 발전기 정지계획 조정 등 제반 조치를 취하도록 하고, 전기사업자로 하여 금 이에 적극 협조하도록 규정하고 있다.

이와 별도로 전력시장운영규칙은, ① 운영발전계획과 관련하여 전력공급 부족 시, 전력거래소로 하여금 전력공급 가능 용량의 안정적 확보를 위해 필요한 예비력 수준이 제3항의 규정에 해당될 경우에는 해당 조치사항 등을 지식경제부장관에게 보고하고 전기사업자 등에게 통지하도록 하고(제5.1.4조 제1항), 전기사업자 등으로 하여금 전력공급의 부족을 해소하기 위하여 별도의 행위를 한 경우 이를 즉시 전력거래소에 통지하도록 규정하고 있으며(제2항), 전기사업자 등으로 하여금 전력공급의 부족이 예상되는 경우에 발전기 공급 가능 용량 여유별 수준에 따라 아래의 조치사항(아래 표 기재와 같다)을 수행하기 위하여 협조하도록 하고, 전력거래소로 하여금 전력공급의 안정을 위해 전력계통이 [별표 3]의 범위를 유지하지 못할 것으로 예상될 경우에는 [별표 12]에 따라 조치하도록 규정하고 있으며(제3항), ② 급전지시와 관련하여 긴급 시, 전력거래소로 하여금 천재지변 등으로 전력계통 운영에 심각한 상태가 초래되었거나 우려가 있을 경우, 전력계통의 복구 및 운전 신뢰도 유지를 위하여 전기사업자 등에게 [별표 12]에 따라 송·변전설비 등의 정지 또는 수급조절 등을 지시할 수 있도록 규정하고 있고 (제5.3.7조), ③ 발전기 정지 및 휴전계획과 관련하여 비상상황 시, 전력거래소로 하여 금 제5.1.4조 제3항의 경보 수준 2급이 발생하였을 때 발전기 정지계획을 변경하여 공급 가능 용량을 향상시킬 수 있고, 제5.8.1조의 규정에 의한 기준에 따라 전체 계통운영이 위험하게 될 우려가 있다고 판단되는 경우 어떠한 휴전작업 및 발전기 정지작업도 연기하거나 취소할 수 있으며, 이 경우 전기사업자에게 그 사유를 통보하도록 정하고 있다(제5.9.5조).

한편 전력시장운영규칙 [별표 12]는 전력수급 경보의 종류(별지1 표 기재와 같다), 경보 요건과 발령 시기, 발령 절차, 해제 시기, 경보 단계별 전력거래소, 전기사업자, 지식경제부장관 등 관여자들의 구체적인 조치 등 급전시 급전지시 절차에 관하여 규정하고 있는바, 그 주요 내용은 아래와 같다.

1) 전력계통에 비상상황이 발생하였을 경우 전력거래소는 전력계통의 안정 유지 및 전력계통을 효과적으로 복구할 수 있도록 송전, 배전 및 판매사업자, 발전사업자 등에 대한 복구조작과 단계별 이행상황의 점검 및 지시 등 전력계통의 복구 · 운영업무를 시행하고, 송전·배전 및 판매사업자는 전력거래소의 급전지시에 협조하며, '비상시 수급조절 운영계획'을 수립하여 매년 전력거래소에 통보하고, 발전사업자는 전력거래소의 급전지시에 협조하며, 발전기 안정운영 및 운영능력증대를 위해 노력하여야 한다(3.0).

2) '수급경보'는 정상 시 또는 고장이 나면 발전기 공급 가능 용량이 거래시간의 공급 가능 용량 예비력이 3,000MW 이하로 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 발령하는 경보를, '수요조절'은 특정한 전력사용 고객(계약에 의한)의 전력사용에 관하여 판매사업자 또는 수요조절시행사업자를 통하여 특정한 시간대의 전력 수요를 조정하는 것을, '부하조정'은 전력 수요에 대한 발전기의 공급 가능 전력이 부족할 경우 긴급히 변전소에서 공급하는 부하를 조절 또는 차단하는 것을 의미한다(5.1 내지 5.3).

3) 천재지변 등으로 전력계통 운영에 심각한 상태가 초래되었거나 우려가 예상되는 상황에서는 전력거래소 급전 담당자의 경험과 판단에 따라 비상시 급전지시 및 조작을 할 수 있다.

4) 전력수급 경보의 종류, 경보 요건은 위 표 기재와 같고(7.2.1.1), 경보는 운영본부 장(운영본부장 부재 시는 중앙급전소장, 급전부장 순)이 경보 요건 발생 예상 시 또는 경보 요건이 발생되는 긴급한 상황 또는 요건 해당시에 발령하되(7.2.1.3, 7.2.1.4), 중 앙급전소장이 경보발령 요건 발생 시 전력수급 상황(전력공급 부족의 발생시간, 부족한 공급능력, 전력공급 부족의 지속시간 등) 및 경보발령 단계를 작성하고 지식경제부장관 및 경보발령권자에게 보고한 후 발령하고, 이를 전기사업자에게 전화 또는 팩스로 통지한다(7.2.1.4).

5) 수급경보 발령과 관련하여, 전력거래소는 전력계통 안정운영에 책임을 지고 송전 및 판매사업자 및 전 발전사업자는 전력계통 운영에 협조하여야 하며, 경보 종류별 전력거래소와 전기사업자의 역할은 대체로 위 표의 '필요 조치사항'란 및 아래에서 추가로 설명하는 바와 같고(7.2.2.1 내지 7.2.2.4), 전력거래소는 공급능력 부족에 따른 경보발령 및 시행에 대한 실적 자료를 작성하여 보관하며, 송전 및 판매사업자 및 전 발전사업자는 시행실적에 대한 자체 자료를 작성한 후 전력거래소의 요청이 있을 때 즉시 제출한다(7.2.3).

○ 수급경보 관심(Blue)

판매사업자가 비상전력수급대책 기구 구성을 준비

○ 수급경보 주의(Yellow)

열병합발전기의 최대출력 운전 및 추가가동 준비 요청

판매사업자: 비상전력수급대책 기구를 구성 및 운영, 거래하는 구역 전기사업자, 자가용 전기설비설치자 등의 발전기에 대한 추가가동 및 출력 상향운전 준비 지시(전력거래소는 그 준비 요청), 그 결과를 중앙급전소에 통지

송·배전 사업자: 배전용 변압기 탭(TAP) 수동운전 시행 및 전압조정 통한 부하조절 준비, 휴전, 활선작업 중지 후 계통 원상복구

○ 수급경보 경계(Orange)

석탄발전소의 출력 상향운전 시행 지시, 열병합발전기의 최대출력 운전 및 추가 가동 지시

판매사업자: 거래하는 구역 전기사업자, 자가용 전기설비설치자 등의 발전기에 대한 추가가동 및 출력 상향운전 요청(전력거래소는 지시), 추가 가동전력(MW)을 즉시 중앙급전소에 통지

송·배전 사업자: 배전용 변압기 전압조정 통한 부하조절 시행

○ 수급경보 심각(Red)

배전용 변압기 탭 수동운전 시행 여부 결정 및 송전사업자에게 급전지시

긴급 부하조정 필요 시 부하차단량, 기간 등을 결정 및 송·배전 사업자에게 '비 상시 수급조절 운영계획'의 수급조절 운영기준에 따라 상황별로 구분 지시

송·배전 사업자: 부하조정이 장기적으로 예상될 경우 지역별 윤번제로 부하조정 시행(윤번 조정 시간은 1시간 전후)

라. 전력 분야 위기대응 실무매뉴얼(이하 이를 '이 사건 매뉴얼'이라 한다)

이 사건 매뉴얼은 피고 한국전력공사가 전기사업법, 재난 및 안전관리기본법, 에너지 이용합리화법, 국가위기관리기본지침(대통령훈령 제229호)과 전력 분야 위기관리 표준매뉴얼에 근거하여 지식경제부(주관기관), 피고 한국전력공사, 전력거래소, 발전회사와 D공단 등(이하 '실무기관들'이라고 한다)의 전력공급 장애 상황에 대한 대응절차와 조치사항 등을 규정한 것으로서, 이상 고온 및 경기 활성화 등에 따른 전력 수요의 급격한 증가 또는 전력 · 발전에 대한 투자부진 등을 위기 형태의 하나로 규정하면서 위기경보의 수준을 별지2 표와 같이 분류하고 있다. 한편 이 사건 매뉴얼의 주요 내용은 아래와 같다.

1) 지식경제부는 주관기관으로서 전력 분야 위기와 관련된 징후를 포착하거나 위기 발생이 예상되는 경우 자체 위기평가회의를 열어 피고 한국전력공사나 전력거래소, 발전회사 등으로부터 관련 정보를 받아 그 위협 또는 위험의 수준을 평가하여 경보를 발령하고(필요 시 피고 한국전력공사나 전력거래소 등 실무기관들이 참석하여 자문을 수행한다), 대통령실이나 관련 부처 등 유관기관에 이를 신속하게 통보하며, 위기상황이 중대한 경우 국가위기평가회의 실시를 건의한다.

2) 피고 한국전력공사도 전력 분야 위기와 관련된 징후를 포착하거나 위기 발생이 예상되는 경우 자체 위기 평가회의를 열어 전력거래소, 발전회사 등 다른 실무기관은 관련 정보를 받아 그 위협 또는 위험의 수준을 평가하고, 그 평가 결과 및 유관기관의 의견을 종합적으로 고려하여 위기 수준에 해당하는 경보를 발령하며, 이를 지식경제부에 보고하고, 유관기관에 신속하게 통보하며, 범정부적 차원의 조치가 요구되는 위기경 보(경계 또는 심각)를 발령하고자 할 때에는 위기 수준을 지식경제부(전력산업과)와 사전 협의하여 경보를 발령한다. 피고 한국전력공사는 위기관리 능력 제고를 위해 위기 발생 이전부터 전력공급, 송전·배전 능력을 확충할 수 있는 정책을 추진하고, 위기상황 발생 시 공급 분야(출력 상향운전 등) 대책과 수요분야(직접 부하제어 등) 대책을 동시에 시행하며, 공급 분야 및 수요분야 대책 시행 후에도 위기가 계속될 경우 전력계통의 붕괴와 광역정전 등 위기의 확산을 방지하고 피해를 최소화하기 위하여 부하조정(배전선로 차단)을 시행하고, 위기상황에 대비하여 피고 한국전력공사와 전력거래소, 발전회사 등 관련 실무기관들의 역할과 업무를 명확히 설정한다.

3) 비상대책 대응조직으로서, 지식경제부는 중앙사고수습본부(본부장 장관), 전력수급 대책본부(본부장 에너지자원실장)를 설치하여 운영하고, 피고 한국전력공사는 실무기관들로 구성된 비상수급대책반(반장 피고 한국전력공사 부사장)을 설치하여 운영하며, 중 앙사고수습본부에 비상수급대책반 운영현황을 1일 3회 보고한다 (긴급상황 발생 시 수시보고). 비상수급대책반은 예비전력 확보를 위한 대책의 수립 및 시행, 수급경보 단계별 근무상황 점검, 수급경보 단계별 조치사항 이행 여부 점검, 상황 종합 및 보고, 수급조절 협의회 운영 등의 업무를 수행하고, 산하에 수요대책팀(팀장 피고 한국전력공사), 운영대책팀(팀장 전력거래소), 공급대책팀(팀장 발전회사)을 둔다. 그중 수요대책팀에서는 비상시 수요관리(직접 부하제어, 비상절전) 관련 행정업무, 대국민 협조요청 등 언론매체를 통한 홍보방안 강구, 기관별 전기소비 절약 방안 강구, 광역정전 발생 시 긴급 복구대책 협의, 비상수급대책반 관련 업무, 상황실 운영 및 지원 등의 업무를 수행한다. 4) 피고 한국전력공사는, ① 위기경보 관심(Blue) 단계에서, 위기상황을 접수하여 지식경제부, 행정안전부(국가기반보호상황실)에 전파하고(위기상황 접수처는 지식경제부, 행정안전부, 피고 한국전력공사이고, 전력거래소는 제외되어 있다) 평가하여 비상수급 대책반의 운영을 준비하고, 만일의 사태에 대비하여 전력거래소, 발전회사 등 실무기관들과 사이에 정보를 공유하고 협조체제를 강화하며, 전력 수요 급증에 대비하여 전력거래소와 협의하여 공급능력을 확보하고 수요관리를 강화하며 송·변전설비를 운전 점검하거나 고장 방지 활동을 하는 등 전력수급안정대책의 추진을 검토하여야 하고, C위기경보 주의(Yellow) 단계에서, 관심 단계와 마찬가지로 위기상황을 접수 및 전파하며, 비상수급대책반을 구성하여 운영하고, 전력시장운영규칙에서 살펴본 바와 같은 각종 조치를 취하며, 발전사업자와 함께 작업 중인 전력시설물의 정비를 중지하고, 원상복구 조치를 취하며, 언론매체를 통한 대국민 전기소비 절약 홍보를 해야 하고, Ⓒ 위 기경보 경계(Orange) 단계에서, 관심, 주의 단계와 마찬가지로 위기상황을 접수, 전파 및 평가하며, 전력시장운영규칙에서 살펴본 바와 같이 배전용 변압기 탭의 수동운전을 준비하고 민간발전소의 추가가동을 요청하며 사전에 협약이 체결된 수용가를 대상으로 직접 부하제어 및 비상절전을 시행하고, 수급조절에 대비하여 부하조정 대상설비 점검 등 사전 준비를 하며, 대상수용가에 대하여 홍보(부하조정 시행을 통보)를 실시하여야 하고, ② 위기경보 심각(Red) 단계에서, 관심 주의 경계 단계와 마찬가지로 위기상황을 접수, 전파 및 평가하며, 전력거래소의 부하조정 시행 통보에 따라 배전용 변압기 탭을 자동운전시스템에서 수동운전으로 전환하여 부하조정을 시행하고, 대상수용가에 정전 안내에 관한 홍보(중요 고객은 개별 통보, 일반 고객은 거리 순회, 이동방송 등)를 실시하며, 발전사업자와 함께 재해로 인한 전력시설물 피해시설에 대하여 긴급복구반을 투입하여 복구를 실시하고, 대체인력, 퇴직자 및 협력업체 등 대체인력을 현장에 대기시켜 필요 시 이들을 즉시 투입하도록 하여야 한다.

5) 홍보와 관련하여, ① 수급경보 주의(Yellow) 단계에서는 문화체육관광부가 전력수급 비상사태에 대응한 공익캠페인 광고협조 요청 등 전기절약 홍보하고, 피고 한국전력공사가 언론매체를 통한 대국민 전기소비 절약을 홍보하며, D공단은 주요언론사 기획 보도를 통해 비상시에 대응한 절전 방법을 홍보하고, ㉡ 수급경보 경계(Orange) 단계에서는 위와 같이 피고 한국전력공사가 수급조절 대상수용가에 홍보를 하는 것 이외에 D공단이 방송 매체를 활용하여 비상시 수요관리 시행방법(비상절전, 직접 부하제어 등)을 안내하고 부문별 불요불급한 전기절약 강화 등 정부의 비상수요관리 시책을 집중적으로 홍보하며 상황 악화에 대응한 언론단체나 언론사들과의 긴급 홍보협조체제를 운영하며, Ⓒ 수급경보 심각(Red) 단계에서는 D공단이 활용 가능한 홍보수단을 총동원하여 부하조정 비상계획 시행에 따른 참여를 유도하고 민간단체의 공동 가두캠페인 및 절전홍보를 지속적으로 추진하여야 한다.

4. 판단

가. 손해배상책임의 발생 여부에 관하여

1) 인정 사실

다음의 각 사실은 앞서 든 증거들과 을가 제4호증의 기재, 이 법원에 현저한 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가) 피고 한국전력공사는 전기를 직접 생산하여 전기사용자에게 판매하여 오다가 2001년경 전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률에 따라 회사를 분할하여 한국수력원자력 주식회사, 남동발전 주식회사, 동서발전 주식회사, 중부발전 주식회사, 서부발전 주식회사, 남부발전 주식회사 등 6개 발전 관련 자회사를 신설하여 발전기능의 90% 상당을 부담하게 하고, 나머지 10%를 민간 발전사로 하여금 부담하게 하는 한편, 전력거 래소를 신설하여 전력거래 업무를 맡게 하였다. 이로써 피고 한국전력공사는 그 무렵부터 전기수요자에 대한 전기 판매사업과 발전회사로부터 전기수요자에게 실제로 전기를 공급해주는 송전사업, 배전사업만 수행하게 되었다.

나) 지식경제부는 2011. 6, 21. 여름(6~8월) 최대전력 수요를 7,477만kW로, 공급능력은 7,897만kW로 예측하여 공급 예비력을 420만kW로 판단하면서 이상 고온 및 경기 활성화의 영향으로 전력 수요가 급증할 것으로 전망되므로 안정적 전력수급 대책으로 전압조절, 자율절전 등 부하조정, 수요분산 등의 방법을 통하여 공급 예비력 478만kW를 추가로 확보하고, 에너지 절약, 홍보대책 및 전기안정대책을 추진하며, 2011. 6. 27.부터 2011. 9. 2.까지 전력수급 동향을 실시간 관찰하고 전력수급대책본부, 비상수급대 책반을 운영하기로 하였다.

다) 추석 3일 후인 2011. 9. 15.은 전력시장운영규칙이 정한 특수경부하 기간(추석 전후 7일간으로서 특수경부하 기간의 수요예측은 예년 같은 기간 실적치의 일자별 평일 대비 수요 저감률 및 수요 경향을 분석하여 전년 대비 수요증가율과 최근 휴일의 평일 대비 수요 저감률을 반영하여 예측한다. 전력시장운영규칙 [별표5] 참조)에 해당하는데, 2010년 및 2011년도의 추석으로 인한 특수경부하 기간 전후의 수요실적을 비교하면 별지3 표 기재와 같다.

라) 한편 2011. 9. 1.부터 같은 달 15.까지 전국 5대 주요 도시의 일자별 최고기온은 아래 표 기재와 같고(섭씨 기준), 2011. 9. 15. 일기예보에 의하면 최고기온은 서울 31도, 대전 30도, 대구 29도, 광주 30도, 부산 30도이었으며, 전국 5대 도시의 1981년도부터 2010년도까지 매년 9. 15.의 평균 최고기온의 일 평년값은 서울 26.0도, 대전 26.5도, 대구 26.7도, 광주 26.9도, 부산 26도였다.

마) 지식경제부는 늦더위가 지속되자 피고 한국전력공사와 발전 자회사들에 당초 여름철 전력수급 안정 대책 기간의 총기를 당초 2011. 9. 2.에서 2011. 9. 23.으로 연장해달라고 요청하였다. 그러나 전력거래소는 지식경제부의 요청과 2011. 9. 15.의 최고 온도가 30도를 넘을 것으로 예측한 기상청의 기상예보에도 불구하고 최고온도 28도를 기준으로 한 2011. 9. 7.자 주간 수요예측(기준부하 67,000MW)을 유지한 채 지난 10년 간의 수요 저감률 및 조업률 등을 고려하여 공급능력을 7,071만kW로, 최대수요를 6,400만kW로, 공급 예비력을 671만kW로 예측하였다(일간 수요예측 결과는 61,202만 MW였다). 특히 전력거래소는 2011. 9. 15. 전국 5대 도시의 최고기온이 30도를 넘을 것이라는 당일에 대한 전망기온(서울 30도, 대전 31도, 대구 32도, 광주 32도, 부산 30도)을 인지하고서도 추석이 지난 가을철 기온의 특성상 낮에만 잠깐 기온이 올라가고 습도가 상대적으로 낮아진다고 보아 위와 같은 최고기온 예측이 전력 수요에 크게 영향을 미치지 않을 것으로 보아 수요예측 수치를 변경하지 않았다.

바) 한편 2011. 9. 15.에는 원전 3기를 포함하여 전기 생산능력이 총 2,353MW에 달하는 총 25기의 발전기가 정비 중이었고, 보령복합 3호기를 포함한 일부 발전기가 고장 났으며, 여름철 이상 고온으로 양수발전소를 일찍부터 가동한 여파로 수력발전소의 수위가 조기에 고갈되어 일부 수력발전소의 가동이 정지된 상태여서 추가공급능력도 저하된 상황이었다.

사) 그러나 전력거래소는 2시간 이후에나 공급이 가능한 물량인 잠정 예비력 202만 kW를 공급능력에 포함하고, 실제 발전 시 발생하는 운영 오차(기온, 냉각수의 온도, 연료의 품질, 보조기기 고장, 저수량 등에 따라 발전기의 출력이 수시로 변동함에 따라 발생하는 각 발전기의 입찰량과 실제 발전용량의 차이) 117만kW도 인지하지 못한 결과, 2011. 9. 15. 실제 공급이 가능했던 공급능력 6,752만kW보다 319만kW의 공급능력을 과다계상하는 한편 이날 실제 있었던 최대수요 6,726만kW보다 326만kW를 과소계 상하는 오류를 범하였다.

아) 이 사건 순환단전이 발생한 2011. 9. 15. 지식경제부, 전력거래소, 피고 한국전력공사, 발전회사 등이 한 조치는 아래와 같다.

(1) 전력거래소는 예상보다 전력 수요가 증가함에 따라 같은 날(이하 생략한다) 08:02경부터 대기 예비력에 포함되어 있던 양수 발전기를 가동하도록 하였고, 10:30경 발전회사들로 하여금 예비전력 생산을 위한 발전기를 추가 가동하였으며, 10:50경 예비전력이 400만kW 이하(392만kW)로 하락하자 11:25경 피고 한국전력공사에 발전기 휴면작업 정지, 배전 전압기 탭 조정 등을 요청하였고, 피고 한국전력공사 부사장(이 사건 매뉴얼 상 비상대책반장이다)은 11:50경 전력거래소의 요청사항을 보고받았다. 11:35경 예비전력이 300만kW 이하(295만kW)로 하락하자(11:55 경 수요감소로 예비력이 330만 kW로 일시 회복되었다) 피고 한국전력공사는 배전 전압기 탭 조정을 시작하였다. 다시 예비전력이 13:05경 400만kW 이하로, 13:10경 300만kW 이하로 하락하자 전력거래소는 13:20경 위기경보 관심(Blue) 단계를 발령하였고, 13:25경 예비력이 다시 200만kW 이하로 하락하자 13:30경부터 자율절전, 직접 부하제어 시행을 준비하도록 하였으며, 예비전력이 13:35경 100만kW 이하(964,000kW)로, 13:55 경 다시 65만kW로 하락하자 13:56경 부하차단(순환단전) 실시 가능성이 있으므로 이를 준비하라는 지시를 하였다.

(2) 이처럼 전력수급 상황이 악화되자, 전력거래소는 14:15경 지식경제부, 전력산업과 담당 사무관에게 전력수급 불안정으로 상황에 따라 부하차단(순환단전) 등 수요조절과 피고 한국전력공사의 협조가 필요하다고 보고하였는데, 피고 한국전력공사는 지식경제부에 '(전력거래소가 제공하는 일일 부하현황 모니터에서 확인되는) 전력 예비력이 400만kW 내외이고 전력 예비력이 어렵지 않게 회복될 수 있다'는 의견을 제시하였다. 전력거래소는 14:20경 수급경보 심각(Red) 단계를 발령하여, 14:25 경 피고 한국전력공사가 자율절전과 직접 부하제어를 실시하였다.

(3) 지식경제부 담당 사무관은 전력거래소와 피고 한국전력공사에 수급 상황을 면밀히 관찰해 달라고 요청하고, 14:25경 전력수급 상황이 원활하지 않음을 담당 과장에게 보고하였다.

(4) 전력거래소 중앙급전소장은 14:30경 지식경제부 담당 과장에게 전력수급 상황을 설명하면서 정전 필요성을 언급하였으나, 지식경제부 담당 과장은 '자율절전이 시행 중이라면 예비력 400만kW의 유지가 가능하고 오후 3시 이후에는 수요감소가 예상된다'는 의견을 제시하고, 피고 한국전력공사도 이에 동조하여 시간을 두고 관찰하자는 쪽으로 의견을 모았다.

(5) 전력거래소 중앙급전소장은 14:55경 지식경제부에 일시적 부하감소로 상황이 호전되었다고 보고하였으나 곧바로 예상과 달리 전력 수요가 증가하여 15:00경 예비력이 24만kW로 감소하자, 피고 한국전력공사 실무자에게 순환단전 계획을 통보하는 한편 (이에 따라 피고 한국전력공사는 전 사업소에 순환단전 대기를 위한 긴급 메시지를 발송하는 한편, 비상수급대책반 근무자들에게 근무명령을 내려 15:00경에서야 비상수급 대책반이 실제로 운영되기 시작하였다), 15:00경 지식경제부(전력산업과)에 순환단전을 실시할 것이라는 전화메모를 전달하였다. 그러나 지식경제부 담당 과장이 회의 중이라는 이유로 여직원에게 메모만 전달되어 실제로는 담당 과장이 15:15경에서야 메모를 인지하게 되었고, 전력거래소 이사장은 15:46에서야, 지식경제부 장관은 16:10경에서야 이 사건 순환단전 사실을 인지하게 되었다.

(6) 피고 한국전력공사는 15:11경 전력거래소의 요청에 따라 13개 지역급전소로 하여 금 순차적으로 단전을 실시하도록 지시하였다.

(7) 지식경제부 에너지산업정책관은 15:31경 담당 과장으로부터 보고를 받고 비상전 력대책반을 구성하고, 피고 한국전력공사에 언론 통보를 요청하였으며, 피고 한국전력공사는 15:37 경 1차로 유선으로 E언론에 자막 방송을 요청하고, 15:48경에 F언론에 방송을 요청하여, F언론은 15:50 경 속보 및 자막 방송을 시작하였고, 16:54경부터 E언론, G언론, H언론에서도 자막 방송을 시작하였다.

(8) 지식경제부는 16:20경 피고 한국전력공사가 작성한 보고서를 청와대 위기관리실에, 17:13경 행정안전부에 팩스로 송신하였고, 17:49경 자체 보고서를 작성하여 행정안 전부, 소방방재청에 팩스로 송신하였다.

(9) 전력거래소는 16:47경 수요감소에 따라 피고 한국전력공사에 이 사건 순환단전 해제를 요청하였고, 이에 피고 한국전력공사가 단계적, 순차적으로 단전해제조치를 시작한 후 18:44경 언론기관에 보도자료를 배포하였으며, 19:56경 단전해제조치가 완료되었다.

2) 피고 한국전력공사에 대한 청구에 관한 판단

가) 피고 한국전력공사의 고의 또는 과실 유무

원고가 이 사건 순환단전에 관하여 피고 한국전력공사에 채무불이행 또는 불법행위를 원인으로 한 손해배상책임을 묻기 위해서는 피고 한국전력공사의 고의 또는 과실이 인정되어야 한다.

그러나 앞서 인정한 사실관계, 앞서 든 증거들 및 갑 제35호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 따르면, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고 한국전력공사가 이 사건 순환단전을 실시하여 원고에게 전기를 공급하지 않은 것에 대하여 원고 주장과 같은 고의·과실이 있다고 보기 어렵다.

① 이 사건 순환단전은 전력 수요가 단시간에 급격히 증가함으로써 자칫하면 전력사 용량이 전력 공급량을 초과하여 전국적인 대규모 정전이 발생할 수 있는 긴급상황에서 국가적인 대재난을 방지할 목적으로 부득이하게 실시된 것이다. 또한 피고 한국전력공사는 이 사건 순환단전 실시 여부를 직접 결정하거나 전력망의 운영을 총괄하는 지위에 있지 아니하였고 단지 전력거래소의 지시에 따라 이 사건 순환단전을 실시한 전력사업자일 뿐이며, 전기사업법에 따라 전력거래소의 지시를 정당한 사유 없이 이행하지 아니하여서는 아니 되는 지위에 있었다.

② 앞서 본 한국전력공사 매뉴얼에 따르면, 피고 한국전력공사는 전력거래소로부터 부하조정 전 단계 조치인 배전 전압기 탭 조정 요청, 자율절전과 직접 부하제어 시행요청 등을 받아 당시 순환단전 가능성을 예상할 수 있는 상황이었다 하더라도, 부하조정 결정권자인 전력거래소로부터 부하조정 지시를 받기 전에는 순환단전을 실시할 일시, 대상 선로 및 방법 등이 구체적으로 확정되지 아니하여 단전 안내를 할 고객 범위도 확정할 수 없었다. 따라서 피고 한국전력공사로서는 원고를 포함한 전기공급계약 당사자들에게 개별적으로 단전시행을 예고하는 것이 불가능할 뿐만 아니라, 미리 순환단전 실시를 예측해서 언론매체를 통해 국민들에게 이를 알리는 것도 전기사용자들에게 더 큰 혼란과 피해를 초래할 가능성도 있어 신중히 처리할 필요가 있었다.

③ 앞서 본 전기공급약관 제47조에 따르면 피고 한국전력공사는 부득이한 사정으로 전기공급을 중지하거나 전기사용을 제한하는 경우 그 내용을 신문, 방송 또는 기타 방법으로 미리 고객에게 통지해야 하지만, 긴급하거나 부득이한 경우 고객에 대한 사전 통지를 생략할 수 있는 예외가 허용되고 있는바, 이 사건 순환단전은 앞서 본 사실관계에 비추어 예외적인 경우로 볼 여지가 있다.

④ 전력거래소가 이 사건 순환단전을 결정하여 피고 한국전력공사에 지시한 시점이 2011. 9. 15. 15:11이었고, 이에 따라 피고 한국전력공사가 지상파 방송 또는 거리 방송 등을 통해 순환단전 사실을 알리기 시작한 시점이 같은 날 15:37이었으며, 실제 이 사건 양식장에 순환단전이 시작된 시간은 같은 날 16:13 이었던 점에 비추어 볼 때, 피고 한국전력공사가 단전 대상 고객인 원고에게 이 사건 순환단전 사실을 늦게 알린 것으로 보기도 어렵다.

⑤ 원고는 2002. 1. 7. '부득이한 사유로 전기공급이 중지되어 피해가 발생될 우려가 있는 경우에는 전기공급약관에 따라 비상용 자가발전기 등의 적절한 피해방지장치를 시설하겠습니다.'는 내용이 기재된 전기사용신청서를 작성하여 이를 피고 한국전력공사에 제출하고 이 사건 양식장에 비상용 자가발전기를 설치하였는바, 이에 비추어 원고는 앞서 본 전기공급약관 제39조 제2항에 따라 전기공급이 중지될 경우 이 사건 양식장에 경제적 손실이 있을 가능성을 인식하고 이를 방지하기 위해 피고 한국전력공사와 비상용 자가발전기를 설치하기로 약정한 것으로 보인다. 그런데 원고는 이 사건 순환단전 당시 비상용 자가발전기 전원을 꺼 두었는바, 앞서 본 바와 같이 이 사건 양식장에 순환단전이 실시되기 약 36분 전부터 언론매체와 거리 방송 등을 통해 순환단전 사실이 전파되었던 점 등에 비추어, 원고가 이 사건 순환단전 당시 비상용 자가발전기 전원을 켰더라면 원고 주장과 같은 피해가 발생하지 아니하였을 가능성이 큼에도 과실로 비상용 자가발전기를 가동하지 않은 결과 전복이 폐사한 것으로 보인다(원고는 비상용 자가발전기 전원을 계속 켜 놓으면 금방 고장이 나게 되어 전원을 꺼 두었을 뿐이고, 피고 한국전력공사가 이 사건 순환단전을 원고에게 제때 통보하지 아니하여 비상용 자가발전기를 가동하지 못하였다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 피고 한국전력공사는 이 사건 순환단전을 비교적 제때 전파하였고, 더불어 비상용 자가발전기는 통상 갑작스러운 정전이나 단전이 발생하는 경우 즉시 가동을 위해 구비해 두는 장치인 점, 설령 비상용 자가발전기의 전원을 꺼두었다고 하더라도 정전 즉시 전원을 연결하였다면 정전으로 인한 피해가 없었거나 최소화될 수 있었음에도 원고가 정전 후 비상용 자가발전기를 가동하였다고 볼 아무런 증거도 없는 점 등에 비추어, 원고의 위와 같은 주장은 받아들일 수 없다).

⑥ 원고는 피고 한국전력공사와 체결한 전기공급계약에 따라 월 50~70만 원의 비교적 저렴한 가격으로 전기를 공급받아 이 사건 양식장을 운영하였고, 위 전기요금보다 훨씬 큰 이익을 얻어 왔다. 또한 피고 한국전력공사는 원고를 포함한 일반 전기사용자들에게 공공재인 전기를 일반적으로 공급할 의무만을 부담할 뿐이고, 전기사용자들이 전기를 사용하여 얻는 이익을 전혀 향유하지 못한다. 이에 비추어 원고를 포함한 전기사용자들이 전기를 사용하여 얻을 개별적이고 구체적인 이익을 수호하기 위하여 여러 조치를 취해야 하고, 피고 한국전력공사가 개별 전기사용자들의 위와 같은 이익을 지키기 위하여 원고에게 개별적으로 이 사건 순환단전을 통보할 의무 등을 부담한다고 볼 수는 없다[앞서 본 전기공급약관 제49조 제3호도 "한전의 직접적인 책임이 아닌 사유로 제47조(공급의 중지 또는 사용의 제한)에 따라 전기공급을 중지하거나 사용을 제한한 경우 고객이 받은 손해에 대하여는 배상책임을 지지 않는다."고 규정하고 있다.

나) 인과관계 존부

설령 피고 한국전력공사가 전기공급계약에 따른 주의의무를 위반하였다거나 전기사업법 등 관련 규정에서 정한 위기대응 업무를 고의 또는 과실로 게을리하여 이 사건 순환단전을 하였다 하더라도, 갑 제13호증의 기재 및 이 법원 감정인 I의 감정 결과에 의하면, 전복은 저산소 상태에서 상당 기간 생존할 뿐 아니라 암모니아에도 내성이 장한 생물 종이기 때문에 이 사건 순환단전과 같은 단시간의 환경변화에는 생존에 영향이 없는 것으로 보인다[원고는 위 감정 결과 등이 부당하다는 취지로 주장하고 있으나, 감정인의 감정 결과는 감정 방법 등이 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중하여야 한다는 점(대법원 2012. 1. 12. 선고 2009다84608 판결 등 참조)에 비추어 원고 주장은 받아들이기 어렵다.

이에 따르면, 이 사건 순환단전으로 인하여 원고 주장과 같은 전복이 폐사하였다고 단정하기는 어렵고, 그 밖에 원고 주장을 인정할 증거가 없다. 원고 주장은 받아들이지 않는다.

3) 피고 대한민국에 대한 청구에 관한 판단

앞서 본 사실관계에 비추어 볼 때, 원고가 제출한 증거들만으로는 피고 대한민국 내지 지식경제부장관 이하 담당 공무원들이 고의 또는 과실로 전기사업법, 전력시장운영 규칙 및 이 사건 매뉴얼 등에서 정한 업무를 제대로 이행하지 않은 결과 이 사건 순환단전이 발생하였다고 인정하기 어려우며, 달리 원고 주장을 인정할 만한 증거가 없다. 원고 주장은 받아들이지 않는다.

나. 작은 결론

이 사건 순환단전으로 인한 피고들의 손해배상책임이 발생하였다고 보기 어려우므로, 손해배상책임의 범위에 관한 원고의 주장에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 원고 주장은 받아들이지 않는다.

5. 결론

원고의 피고들에 대한 청구는 이유 없으므로 모두 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로, 원고의 항소와 이 법원에서 확장한 청구를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사유헌종

판사류봉근

판사김두희