2008구합19741 통합민주당등록처분무효확인

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중앙선거관리위원회

민주당 ( 당명 변경전 통합민주당 )

2008 . 10 . 15 .

2008 . 12 . 17 .

1 . 원고들의 청구를 모두 기각한다 .

2 . 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다 .

피고가 2008 . 2 . 18 . 한 피고 보조참가인 ( 당명 변경전 통합민주당 , 이하 ' 참가인 ' 이라 한다 ) 등록처분이 무효임을 확인한다 .

1 . 처분의 경위 및 인정사실

가 . 구 대통합민주신당은 2007 . 8 . 5 . 창당대회에서 전체 대의원 6 , 060명 중 4 , 579명 이 참석한 가운데 당헌을 채택하고 , 당대표 1인 , 최고위원 7인 ( 선출직 최고위원 5명과 지명직 최고위원 2명 ) 및 원내대표로 구성된 최고위원회의 최고위원을 선출하였으며 , 상임중앙위원회 구성에 관하여 이를 최고위원회로 위임하고 상임중앙위원회가 구성되 기 전까지 상임중앙위원회의 권한을 최고위원회가 대행하는 것과 구 민주당 등과의 합 당을 추진하기 위한 대통합수임기구 구성을 상임중앙위원회에 위임하는 것을 의결하였 다 .

나 . 구 대통합민주신당의 당헌상 대의기관 ( 제3장 ) 으로는 전국대의원대회 , 중앙위원회 , 상임중앙위원회가 있고 , 집행기관 ( 제4장 ) 으로는 당을 대표하고 당무를 통할하며 상임중 앙위원회의 의장이 되는 당대표 ( 제26조 제1항 ) 와 당대표 · 원내대표 · 선출직 최고위원 5명 · 당대표가 최고위원회의 협의를 거쳐 지명하는 지명직 최고위원 2명으로 구성된 최고위원회가 있는바 , 구 대통합민주신당의 당헌 규정 중 이 사건과 관련된 부분은 아 래와 같다 .

제3장 대의기관

제1절 전국대의원대회

제16조 ( 권한 )

① 전국대의원대회는 다음의 권한을 갖는다 .

1 . 당헌의 제정 및 개정

3 . 당대표와 최고위원의 선출

4 . 당의 해산과 합당에 관한 사항의 의결

② 전국대의원대회를 소집하기 곤란한 때에는 전항 각호의 기능을 중앙위원회가 대행할

수 있다 .

제17조 ( 소집 )

② 임시전국대의원대회는 상임중앙위원회의 의결이 있거나 전국대의원대회 재적대의원 4 분의 1 이상의 요구가 있을 때 의장이 1월 이내에 소집한다 . 단 , 기한을 정하여 소집요구를 한 때에는 그 기한 내에 소집하여야 한다 .

제2절 중앙위원회

제20조 ( 기능 )

① 중앙위원회는 다음의 기능을 가진다 .

1 . 당의 기본정책 채택과 변경

2 . 당헌 · 당규의 개정 등 전국대의원대회가 위임한 안건의 의결

3 . 전국대의원대회 소집이 곤란한 경우 전국대의원대회 기능의 대행

제24조 ( 권한 )

① 상임중앙의원회는 다음의 권한을 갖는다 .

5 . 중앙위원회 소집 · 의결

6 . 전국대의원대회 , 중앙위원회에서 위임한 안건의 처리

제14장 보칙

제148조 ( 합당과 해산 및 청산 )

1① 당이 다른 정당과 합당하는 때에는 전국대의원대회 또는 그 수임기관의 결의가 있어야 한다 . 단 , 전국대의원대회를 개최하기 어려운 부득이한 사유가 있는 경우 중앙위원회를 수임기 관으로 한다 .

부칙

제4조 ( 다른 정당과 합당하는 때의 수임기관 변경에 관련한 경과규정 )

당이 다른 정당과 합당하는 때의 수임기관을 중앙위원회로 규정하고 있는 당헌 제148조 제1항에도 불구하고 , 창당대회 이후 최초 소집되는 전국대의원대회때까지 당이 다른 정당과 합당하는 때에는 그 수임기구를 상임중앙위원회로 한다 .

다 . 구 대통합민주신당의 최고위원회는 2008 . 2 . 13 . 당시 상임중앙위원회가 구성되 지 않은 가운데 구 민주당과의 합당을 결의하였고 , 구 민주당은 같은 날 중앙위원회를 개최하여 대통합민주신당과의 합당을 결의한 후 최고위원회에 합당에 대한 구체적인 권한을 재위임하였다 .

라 . 구 대통합민주신당과 구 민주당의 각 최고위원회는 2008 . 2 . 17 . 국회의원회관에 서 총 18명 중 16명이 모인 가운데 양당의 합당수임기구 합동회의를 개최하여 합당방 식을 신설합당으로 , 당명을 통합민주당 ( 약칭 민주당 ) 으로 정하고 , A , B을 공동대표자로 선출하되 A를 피고에게 등록하는 대표자로 정한 후 , 강령과 당헌을 채택하여 양당의 합당을 의결하였다 .

마 . A는 2008 . 2 . 18 . 위와 같이 구 대통합민주신당과 구 민주당이 합당한 참가인의 대표자로서 피고에게 정당법 ( 2008 . 2 . 29 . 법률 제8881호로 일부 개정되기 전의 것 , 이 하 ' 법 ' 이라 한다 ) 제12조 제1항에 규정된 사항 외에 대표자 · 간부의 취임동의서 , 합동 회의 회의록 사본 등을 첨부하여 중앙당 신설합당 등록신청 ( 이하 ' 이 사건 등록신청 ' ) 을 하였는데 , 당시 원고들은 구 대통합민주신당의 중앙위원 또는 당원이었다 .

바 . 피고는 2008 . 2 . 18 . 이 사건 등록신청이 형식적 요건을 모두 구비하였다고 판단 하고 위 등록신청을 수리하여 등록대장에 등재하고 참가인에게 등록증을 교부하는 등 의 조치 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 를 하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 , 2호증 , 을가 제1호증 내지 을가 제4호증의 3 , 을 나 제1호증 내지 을나 제3호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 이 사건 처분의 적법여부

가 . 원고들의 주장

원고들은 다음과 같은 사유로 피고가 한 이 사건 처분의 하자가 중대하고 명백하 여 무효라고 주장한다 .

( 1 ) 정당법상 신설합당이란 기존 정당의 해산과 새로운 정당의 창당이 결합된 것으로서 , 신설합당의 경우에는 법 제19 , 20조에 규정된 절차 외에 국민들에게 창당과 정의 민주성을 공개하려는 취지에서 마련된 법 제12조 제2항의 절차를 거쳐야 하는데 도 , 구 대통합민주신당이 신설합당의 과정에서 창당대회를 개최하지 않은 결과 법 제 12조 제2항이 규정한 등록신청의 필요적 첨부사항인 창당대회 공개여부에 관한 자료와 창당대회 회의록을 누락한 상태에서 이 사건 등록신청을 하였다 .

( 2 ) 구 대통합민주신당의 최고위원회는 당헌 제148조에 규정된 합당의 의결기관 인 전국대의원대회 또는 그 수임기관에 해당하지 않는다 . 즉 , 구 대통합민주신당은 창 당대회에서 상임중앙위원회가 구성되기 전까지 상임중앙위원회의 권한을 최고위원회가 대행하도록 의결하였으나 이는 일시적으로 행정적 공백을 메우도록 한 것에 불과하여 , 통합수임기구의 구성을 위임받은 상임중앙위원회가 구성되지 않았다고 하여 최고위원 회가 당원의 의견수렴절차를 거치지 않은 채 상임중앙위원회의 권한을 대행하여 합당 절차를 진행하였으므로 , 이에 근거하여 이루어진 합당결의는 무효이다 .

나 . 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다 .

다 . 판단

( 1 ) 헌법은 제8조에서 정당 설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 ( 제1항 ) , 정당의 목적 · 조직과 활동이 민주적일 것을 요구하면서 ( 제2항 ) , 국가에게 법률이 정하는 바에 따라 정당을 보호할 의무를 부과하고 있고 ( 제3항 ) , 이에 더하여 법은 정당이 국민의 정 치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고 정당의 민주적인 조직과 활동을 보장함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 제정되었는바 , 법은 정당 임을 자처하는 정치적 결사가 일정한 법률상의 요건을 갖추어 관할 행정기관에 등록을 신청하고 , 이 요건이 충족된 경우 정당등록부에 등록하여 비로소 그 결사가 정당임을 법적으로 확인시켜 주는 정당등록제도를 채택함으로써 , 어떤 정치적 결사가 정당에 해 당되는지의 여부를 쉽게 확인할 수 있게 해 주고 , 이에 따라 정당에게 부여되는 법률 상의 권리 · 의무관계도 비교적 명확하게 판단할 수 있도록 하고 있는 반면 ( 헌법재판소 2006 . 3 . 30 . 자 2004헌마246 결정 참조 ) , 제15조에서 피고 관할 선거관리위원회가 등록 신청의 심사에 관하여 형식적 요건을 구비한 경우 이를 거부하지 못하고 , 다만 형식적 요건을 구비하지 못한 때에도 상당한 기간을 정하여 그 보완을 명하도록 하며 , 2회 이 상 보완을 명하여도 응하지 아니한 때에는 그 신청을 각하하도록 규정하여 피고에게 등록신청에 대한 형식적 심사권만을 부여하고 있다 .

( 2 ) 먼저 이 사건 등록신청에 절차상 하자가 있는지에 관하여 살피건대 , ① 법이 제2장 정당의 성립 제4조 내지 제18조의 규정과 별도로 제3장 정당의 합당 제19조 내 지 제21조에서 정당의 합당을 정당이 새로운 당명으로 합당하는 신설합당의 경우와 다 른 정당에 합당되는 흡수합당의 경우를 구별하여 각 절차 , 성립요건 및 효과 등에 관 하여 규정하고 있는 점 , ② 법 제19조 제1 , 2항 , 법 제20조 제1 , 2항에 의하면 , 신설합 당의 경우 합당을 하는 정당들의 대의기관이나 그 수임기관의 합동회의의 결의로써 합 당할 수 있고 , 정당의 대표자가 위 합동회의의 결의가 있는 날로부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 피고에게 법 제12조의 규정에 의한 등록신청을 하고 이에 따 라 피고에게 등록함으로써 합당이 성립하는 점 , ③ 법 제19조 제5항은 ' 합당으로 신설 하는 정당이 합당 전 정당의 권리 · 의무를 승계한다 ' 고 규정하고 있는 점 , ④ 신설합당 의 경우 외견상 기존의 정당이 소멸하고 합당에 의하여 새로운 정당이 신설되는 형식 을 취하고 있어서 흡수합당의 경우와 달리 피고에게 등록하도록 요구하고 있으나 이는 창당의 경우 등록이 정당의 성립요건인 점과 달리 신설합당의 경우 등록이 합당의 성 립요건이고 , 또한 합당에 의하여 신설된 정당이 기존 정당들의 권리 · 의무를 승계하고 있어서 창당의 경우와 구별되는 점 등에 비추어 볼 때 , 신설합당의 경우 창당의 경우 와 동일한 등록절차를 거쳐야 된다고 보기 어려우므로 , 법 제20조에 의하여 법 제12조 의 등록신청사항에 준하여 신설합당의 등록신청을 하고 합동회의의 회의록사본을 첨부 하면 족하다 할 것이고 , 창당을 전제로 하여 규정된 제12조 제2항 소정의 신문공고에 관한 증빙자료 및 창당대회 회의록사본까지 첨부할 것을 요구한다고 볼 수 없다 .

그런데 , 이 사건에 있어서 A가 2008 . 2 . 18 . 참가인의 대표자로서 피고에게 법 제12조 제1항에 규정된 사항 외에 대표자 · 간부의 취임동의서 , 합동회의 회의록 사본 등을 첨부하여 이 사건 신청을 한 사실은 앞서 본 바와 같으므로 , 이 사건 신청은 법 제20조 제1항이 규정한 등록신청의 요건을 충족하였다고 볼 것이어서 , 원고의 이 부분 주장은 이유 없다 .

( 3 ) 다음으로 구 대통합민주신당의 최고위원회가 권한 없이 합당결의를 하였는지 에 관하여 살피건대 , 위 인정사실에 나타난 다음과 같은 사정 즉 , ① 구 대통합민주신 당의 당헌 제16조 , 제148조 제1항은 당의 해산과 합당에 관한 사항의 의결 권한이 전 국대의원대회에게 있고 당이 다른 정당과 합당하는 때에는 전국대의원대회 또는 그 수 임기관의 결의가 있어야 하되 다만 전국대의원대회를 개최하기 어려운 부득이한 사유 가 있는 경우 중앙위원회를 수임기관으로 하도록 규정하고 있는 반면 , 위 당헌 부칙 제4조는 다른 정당과 합당하는 때의 수임기관 변경에 관련한 경과규정으로서 ' 당이 다 른 정당과 합당하는 때의 수임기관을 중앙위원회로 규정하고 있는 당헌 제148조 제1 항에도 불구하고 , 창당대회 이후 최초 소집되는 전국대의원대회 때까지 당이 다른 정당 과 합당하는 때에는 그 수임기구를 상임중앙위원회로 한다 ' 고 규정하고 있는 점 , ② 구 대통합민주신당은 2007 . 8 . 5 . 창당대회에서 이미 구 민주당과의 합당을 전제로 이를 추진하기 위한 대통합수임기구의 구성을 상임중앙위원회에 위임하였으나 , 상임중앙위 원회가 구성되기 전까지 최고위원회가 상임중앙위원회의 권한을 대행한다는 내용의 의 결을 한 점 , ③ 구 대통합민주신당와 구 민주당의 각 최고위원회가 합당을 의결할 때 까지 구 대통합민주신당의 상임중앙위원회가 구성되지 않았고 , 이에 따라 구 대통합민 주신당의 최고위원회가 상임중앙위원회의 권한을 대행하여 자신을 합당을 위한 수임기 구로 하여 구 민주당과의 합당절차를 진행한 점 등에 비추어 볼 때 , 구 대통합민주신 당의 최고위원회가 법 제19조 제1항이 규정한 ' 대위기관이나 그 수임기관 ' 으로서 구 민 주당과의 합당을 결의할 권한이 없었다고 보기 어렵고 , 원고가 주장하는 바와 같이 구 대통합민주신당이 창당대회에서 17대 대통령선거를 앞두고 국민경선을 통한 단일후보 를 선출하려는 목적으로 상임중앙위원회에 대통합수임기구의 구성을 위임하는 의결을 하였다고 하여 달리 볼 수도 없다 .

( 4 ) 따라서 , 원고들의 주장은 모두 이유 없고 , 이 사건 처분은 적법하다 .

3 . 결론

그렇다면 , 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 , 주문과 같이 판결 한다 .

재판장 판사 전성수

판사 손금주

판사 이용우

관계법령

정당법 ( 2008 . 2 . 29 . 법률 제8881호로 일부 개정되기 전의 것 )

제10조 ( 창당집회의 공개 )

① 정당의 창당집회는 공개하여야 한다 .

② 중앙당 창당준비위원회는 창당 집회의 공개를 위하여 집회 개최일 전 5일까지 「 신문 등의 자유와 기능 보장에 관한 법률 」 제2조 ( 용어의 정의 ) 의 규정에 의한 일간신문에 집회 개최공고를 하여야 한다 .

제12조 ( 중앙당의 등록신청사항 )

① 중앙당의 등록신청 사항은 다음 각 호와 같다 .

1 . 정당의 명칭 ( 약칭을 정한 때에는 약칭을 포함한다 )

2 . 사무소의 소재지

3 . 강령 ( 또는 기본정책 ) 과 당헌

4 . 대표자 간부의 성명 · 주소

5 . 당원의 수

6 . 당인 ( 당인 ) 및 그 대표자 직인의 인영

7 . 시 · 도당의 소재지와 명칭

8 . 시 · 도당의 대표자의 성명 · 주소

② 제1항의 등록신청에는 대표자 및 간부의 취임동의서와 제10조 ( 창당집회의 공개 ) 제2항의 규정에 의한 신문공고에 관한 증빙자료 및 창당대회 회의록 사본을 첨부하여야 한다 .

제15조 ( 등록신청의 심사 )

등록신청을 받은 관할 선거관리위원회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못한다 . 다만 , 형식 적 요건을 구비하지 못한 때에는 상당한 기간을 정하여 그 보완을 명하고 , 2회 이상 보완을 명하여도 응하지 아니할 때에는 그 신청을 각하할 수 있다 .

제19조 ( 합당 )

① 정당이 새로운 당명으로 합당 ( 이하 " 신설합당 " 이라 한다 ) 하거나 다른 정당에 합당 ( 이하 " 흡수합당 " 이 라 한다 ) 될 때에는 합당을 하는 정당들의 대의기관이나 그 수임기관의 합동회의의 결의로써 합당할 수 있다 .

② 정당의 합당은 제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 ) 제1항 · 제2항 및 제4항의 규정에 의하여 중앙선거관 리위원회에 등록 또는 신고함으로써 성립한다 . 다만 , 정당이 「 공직선거법 」 제2조 ( 적용범위 ) 의 규정에 의한 선거 ( 이하 " 공직선거 " 라 한다 ) 의 후보자등록신청개시일부터 선거일까지의 사이에 합당된 때에는 선 거일 후 20일에 그 효력이 발생한다 .

③ 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 정당의 합당이 성립한 경우에는 그 소속 시 · 도당도 합당한 것으로 본다 . 다만 , 신설합당인 경우에는 합당등록신청일부터 3월 이내에 시 · 도당 개편 대회를 거쳐 변경등록신 청을 하여야 한다 .

④ 신설합당된 정당이 제3항 단서의 규정에 의한 기간 이내에 변경등록신청을 하지 아니한 경우에는 그 기간만료일의 다음 날에 당해 시 · 도당은 소멸된 것으로 본다 .

⑤합당으로 신설 또는 존속하는 정당은 합당 전 정당의 권리 · 의무를 승계한다 .

제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 )

① 신설합당의 경우 정당의 대표자는 제19조 ( 합당 ) 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 중앙선거관리위원회에 제12조 ( 중앙당의 등록신청 사항 ) 의 규정 에 의한 등록신청을 하여야 한다 .

② 제1항의 경우에 제12조제1항제7호 및 제8호의 사항은 등록신청일부터 120일 이내에 보완할 수 있 ③ 제2항의 경우에 있어 그 기간 이내에 보완이 없는 때에는 중앙선거관리위원회는 2회 이상 상당한 기 간을 두어 보완을 명하고 , 보완이 없는 때에는 제44조 ( 등록의 취소 ) 제1항의 규정에 의하여 그 등록을 취소할 수 있다 .

④ 흡수합당으로 존속하는 정당의 대표자는 제19조제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부 터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 합당된 사유를 중앙선거관리위원회에 신고하여야 한다 .

제21조 ( 합당된 경우의 당원 )

제19조 ( 합당 ) 의 규정에 의한 합당의 경우 합당 전 정당의 당원은 합당된 정당의 당원이 된다 . 이 경우 합당 전의 입당원서는 합당된 정당의 입당원서로 본다 .

정당사무관리규칙

제10조 ( 중앙당 신설합당 등록신청의 처리 )

① 법 제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 ) 제1항의 규정에 의한 중앙당의 신설합당 등록신청은 별지 제13호 서식에 의한다 .

② 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 중앙당의 신설합당 등록신청을 받은 때에는 7일 이내에 이를 수리하고 , 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다 .

1 . 별지 제7호서식에 의한 등록대장에의 등재

2 . 등록증의 교부

3 . 합당 전 정당의 등록대장의 말소

4 . 합당등록사실의 공고

5 . 시 · 도선거관리위원회에의 통지

제12조 ( 신설합당에 따른 시 · 도당 사무의 처리 )

① 중앙선거관리위원회로부터 중앙당의 신설합당의 통지를 받은 시 · 도선거관리위원회는 관계된 시 · 도당 에 대하여 지체 없이 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다 .

1 . 동일 시 · 도내에 합당 전 정당의 소속 시 · 도당이 둘 이상 있을 때에는 각 시 · 도당등록대장의 시 · 도 당명칭을 신설된 정당의 시 · 도당 명칭으로 변경기재하고 , 시 · 도당등록증을 재교부한다 .

2 . 동일 시 · 도내에 합당 전 정당의 소속 시 · 도당이 하나만 있을 때에는 시 · 도당등록대장의 시 · 도당명 칭을 신설된 정당의 시 · 도당명칭으로 변경 기재하고 , 시 · 도당등록증을 재교부한다 .

② 제1항제1호의 경우 각 시 · 도당의 대표자는 법 제19조 ( 합당 ) 제3항 단서의 규정에 의한 변경등록 전까 지는 신설된 정당의 시 · 도당의 공동대표자로 본다 . 끝 .