서울행정법원 2007.10.26.선고 2007구합31621 판결

가 . 원고들이 당원으로 소속된 열린우리당은 2007 . 2 . 14 . 전국대의원대회를 개최하여 평화세력 , 미래세력의 대통합신당을 추진하기 위하여 새로운 지도부에게 대통합신당 추진에 대한 방법 , 절차와 관련한 포괄적 권한을 위임하고 , 당의장 , 최고위원 등으로 구성되는 연석회의에 통합수임기구의 권한을 위임하면서 당의장 등을 선출하는 결의를 하였으며 , 2007 . 6 . 14 . 개최된 제2차 대통합신당추진연석회의에서 새로 창당되는 대통 합신당에 참여하기로 하는 결의를 하였다 .

나 . 한편 , 참가인은 2007 . 8 . 5 . 서울 올림픽공원 올림픽홀에서 창당대회를 열어 창당 을 결의한 후 2007 . 8 . 8 . 창당 등록을 하였고 , 열린우리당은 2007 . 8 . 10 . 최고위원회에 서 참가인과의 합당 결의의 건 ' , ' 합당을 위한 수임기구 구성의 건 ' 을 의제로 하여 2007 . 8 . 18 . 14 : 00 일산시 소재 킨텍스에서 임시 전당대회를 개최하기로 결의하였으며 , 2007 8 . 12 . 잠정 대의원 명단을 6 , 278명으로 정하여 2007 . 8 . 13 . 부터 같은 달 15 . 까지 3 일간 열람 및 이의신청을 거쳐 2007 . 8 . 17 . 대의원 수를 5 , 200명으로 최종 확정하여 그 명단을 피고에게 통보하였다 .

다 . 열린우리당은 2007 . 8 . 18 . 임시 전국대의원대회 ( 이하 이 사건 전당대회라 한다 ) 를 열어 대의원 중 2 , 644명이 참석한 것으로 보아 참가인과의 합당에 대한 안건을 대의원

회에 상정하여 찬성 2 , 174명 , 반대 155명 , 기권 315명으로 가결하였고 , 참가인은 정당법 제19조에 따라 2007 . 8 . 21 . 피고에게 흡수합당신고 ( 이하 이 사건 신고라 한다 ) 를 하였 으며 , 피고는 2007 . 8 . 21 . 이 사건 신고를 수리하였다 ( 이하 이 사건 처분이라 한다 ) .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1호증의 1 내지 4 , 을 제2호증 , 을 제7호증의 1 , 2 의 각 기재 , 변론 전체의 취지

2 . 관계법령

[ 정당법 ]

제15조 ( 등록신청의 심사 ) 등록신청을 받은 관할 선거관리위원회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못한다 . 다만 , 형식적 요건을 구비하지 못한 때에는 상당한 기간을 정하여 그 보완을 명하고 , 2회 이상 보완을 명하여도 응하지 아니할 때에는 그 신청을 각하할 수 있 다 .

제19조 ( 합당 ) ①정당이 새로운 당명으로 합당 ( 이하 " 신설합당 " 이라 한다 ) 하거나 다른 정당에 합당 ( 이하 " 흡수합당 " 이라 한다 ) 될 때에는 합당을 하는 정당들의 대의기관이나 그 수임기관의 합동회의의 결의로써 합당할 수 있다 .

②정당의 합당은 제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 ) 제1항 · 제2항 및 제4항의 규정에 의하여 중앙 선거관리위원회에 등록 또는 신고함으로써 성립한다 . 다만 , 정당이 「 공직선거법 」 제2조 ( 적용 범위 ) 의 규정에 의한 선거 ( 이하 " 공직선거 " 라 한다 ) 의 후보자등록신청개시일부터 선거일까지의 사이에 합당된 때에는 선거일 후 20일에 그 효력이 발생한다 .

③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 정당의 합당이 성립한 경우에는 그 소속 시 · 도당도 합당한 것으로 본다 . 다만 , 신설합당인 경우에는 합당등록신청일부터 3월 이내에 시 · 도당 개편 대회를 거쳐 변경등록신청을 하여야 한다 .

④ 신설합당된 정당이 제3항 단서의 규정에 의한 기간 이내에 변경등록신청을 하지 아니한 경 우에는 그 기간만료일의 다음 날에 당해 시 · 도당은 소멸된 것으로 본다 .

⑤ 합당으로 신설 또는 존속하는 정당은 합당 전 정당의 권리 · 의무를 승계한다 .

제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 ) ①신설합당의 경우 정당의 대표자는 제19조 ( 합당 ) 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 중앙선 거관리위원회에 제12조 ( 중앙당의 등록신청사항 ) 의 규정에 의한 등록신청을 하여야 한다 .

②제1항의 경우에 제12조제1항제7호 및 제8호의 사항은 등록신청일부터 120일 이내에 보완할 수 있다 .

③제2항의 경우에 있어 그 기간 이내에 보완이 없는 때에는 중앙선거관리위원회는 2회 이상 상당한 기간을 두어 보완을 명하고 , 보완이 없는 때에는 제44조 ( 등록의 취소 ) 제1항의 규정에 의하여 그 등록을 취소할 수 있다 .

④흡수합당으로 존속하는 정당의 대표자는 제19조 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있 은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 합당된 사유를 중앙선거관리위원회에 신고 하여야 한다 .

제21조 ( 합당된 경우의 당원 ) 제19조 ( 합당 ) 의 규정에 의한 합당의 경우 합당 전 정당의 당원은 합당된 정당의 당원이 된다 . 이 경우 합당 전의 입당원서는 합당된 정당의 입당원서로 본다 .

[ 정당사무관리규칙 ]

제1조 ( 목적 ) 이 규칙은 「 정당법 」 에서 위임된 사항과 그 밖에 정당사무관리에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다 .

제11조 ( 중앙당 흡수합당 신고의 처리 )

② 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 중앙당의 흡수합당 신고를 받은 때에는 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다 .

1 . 존속하는 정당의 등록대장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수 기재 ( 흡수된 정당의 당원수 를 존속하는 정당의 당원수에 합하여 기재 )

2 . 흡수된 정당의 등록대장의 말소

3 . 합당사실의 공고

4 . 시 · 도선거관리위원회에의 통지

③ 중앙선거관리위원회는 제2항의 중앙당의 흡수합당 신고를 처리함에 있어서 존속하는 정당의 등록사항 중 변경사항이 있는 때에는 변경등록신청없이 제8조 ( 변경등록신청의 처리 ) 의 규정에 준하여 사무를 처리하여야 한다 .

2 . 피고 및 참가인의 본안전 항변에 대한 판단

가 . 주장

피고의 흡수합당신고의 수리는 행정처분이 아닌 단순히 자족적인 사인의 공법행위에 대한 사실행위에 불과하므로 , 원고들의 이 사건 소는 부적법하다 .

나 . 판단

정당법 제19조 제1항에 의하면 , 정당의 합당은 제20조 ( 합당된 경우의 등록신청 ) 제1 항 · 제2항 및 제4항의 규정에 의하여 중앙선거관리위원회에 등록 또는 신고함으로써 성립한다고 규정하고 있고 , 정당법 제20조 제4항에 의하면 , 흡수합당으로 존속하는 대 표자는 제19조 제1항의 규정에 의한 합동회의의 결의가 있은 날부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 합당된 사유를 중앙선거관리위원회에 신고하여야 한다고 규정 하고 있으며 , 정당사무관리규칙 제11조 제2항에 의하면 , 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 중앙당의 흡수합당 신고를 받은 때에는 다음 각호에서 정하는 바에 따라 사무를 처리하여야 한다고 규정하면서 제1호 내지 제4호에서 존속하는 정당의 등록대 장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수 기재 , 흡수된 정당의 등록대장의 말소 , 합당사 실의 공고 , 시 · 도선거관리위원회에의 통지를 들고 있다 .

위와 같은 관련규정에 비추어 , 정당의 흡수합당이라는 법률효과는 단순한 흡수합당 신고서의 제출만으로 발생하는 것이 아니라 중앙선거관리위원회의 요건심사를 거친 수 리행위를 필요로 한다고 할 것이고 , 따라서 피고의 흡수합당신고를 수리하는 행위는 단순한 보충적인 사실행위가 아니라 우월한 공권력 행사자의 지위에서 합당의 유 · 무 효라는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 행하는 공권력의 행사로서 , 그로 인하여 인 수되는 정당과 그 소속 정당원의 지위가 소멸하게 되는 구체적인 권리의무에 직접적인 변동을 초래하는 법적인 행위라고 할 것이므로 , 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 할 것이다 .

따라서 피고 및 참가인의 본안전 항변은 이유 없다 .

3 . 본안에 대한 판단

가 . 원고들의 주장

이 사건 전당대회의 결의는 그 대의원 숫자가 조작되었고 , 대의원 대회 참석 대의원 수 2 , 644명 중 실제 대의원이 아닌 사람들이 다수 포함되었으므로 무효이고 , 이를 기초 로 한 이 사건 신고 및 그 수리행위인 이 사건 처분은 그 하자가 중대 명백하여 무효 이다 .

나 . 판단

( 1 ) 현대 대중적 민주정치에 있어서 실질적으로 정치를 결정하는 것은 총체로서의 국민도 아니고 , 고립된 개인으로서의 대중도 아니며 , 각각의 공동적 이익과 공동적 권 력추구에 의하여 결합되어 있는 정당이라 할 것인바 , 이러한 시대적인 흐름에 따라 우 리 헌법은 제8조에서 정당 설립의 자유와 복수정당제를 보장하고 있고 , 법률이 정하는 바에 따른 국가의 보호의무를 규정하고 있으며 , 나아가 정당이 국민의 정치적 의사형 성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고 정당의 민주적인 조직과 활동을 보장함으로 써 민주정치의 건전한 발전에 기여함을 목적으로 정당법이 제정되었다 .

( 2 ) 한편 , 정당법 제15조에 의하면 , 정당의 창당 등록신청을 받은 관할 선거관리위원 회는 형식적 요건을 구비하는 한 이를 거부하지 못하되 , 형식적 요건을 구비하지 못한 때에는 2회 이상 보완을 명하도록 되어 있고 , 정당법 제19조 제1항 , 제20조 제1항 , 정 당사무관리규칙 제11조에 의하면 , 흡수합당의 경우 정당의 대표자는 합동회의 결의가 있는 때로부터 14일 이내에 그 회의록 사본을 첨부하여 중앙선거관리위원회에 합당신 고를 하여야 하며 , 중앙선거관리위원회는 위와 같은 신고를 받은 때에는 존속하는 정 당의 등록대장에 합당사유와 신고연월일 및 당원수의 기재 ( 흡수된 정당의 당원수를 존 속하는 정당의 당원수에 합하여 기재 ) , 흡수된 정당의 등록대장의 말소 , 합당사실의 공 고 , 시 · 도선거관리위원회에의 통지순으로 사무처리를 하도록 되어 있다 .

( 3 ) 앞서 살펴본 정당의 헌법상의 지위 , 복수정당제 및 정당의 자율성 보장 , 위 관계 법령의 규정 , 특히 정당 창당등록에 있어서 조차 선거관리위원회가 형식적 심사권만을 가진다는 점에 비추어 볼 때 , 흡수합당신고의 경우에도 피고는 제출된 신고가 정당법 및 정당사무관리규칙에서 정한 형식적 요건을 갖추었는지 여부만을 심사할 권한을 가 진다고 할 것이므로 , 흡수합당신고를 수리하는 경우 신고의 전제가 되는 결의 자체의 존부 및 효력 여부는 심사 대상에서 제외된다고 할 것이다 .

을 제7호증의 1 , 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 , 참가인은 이 사건 대 의원대회 결의 후 관계법령에 따른 서식에 구비서류를 첨부하여 피고에게 흡수합당신 고서를 제출한 사실 , 한편 신고서를 제출받은 피고는 열린우리당 의장 정세균이 제출 한 대의원 명부 확정소명서를 참조하여 대의원수를 5 , 200명으로 확정한 후 회의록을 토대로 2 , 644명이 참석하여 2 , 174명의 찬성으로 당헌상의 의결정족수 ( 재적구성원 과반 수의 출석으로 개의하고 출석구성원 과반수의 찬성으로 의결 ) 를 충족한 것으로 밝혀지 자 형식적 요건을 구비하였다고 보아 이 사건 처분에 이른 사실을 인정할 수 있으므 로 , 이 사건 처분은 형식적 심사권한에 따른 적법한 처분이라 할 것이다 .

3 . 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없어 기각한다 .