2017구합11447 손실보상금

1. A

2. B

원고들 소송대리인 법무법인 국토

담당변호사 김범조, 정해찬, 김현성

원고들 소송복대리인 변호사 서예지

대한민국

2019. 6. 13.

2019. 7. 4.

1. 피고는 원고 A에게 138,036,720원, 원고 B에게 137,142,870원 및 위 각 돈에 대하여 2016. 11. 23.부터 2018. 11. 15.까지는 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 각 지급하라.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 재결의 경위 등

가. 사업인정 및 고시

○ 사업명: C 민간투자사업

○ 사업시행자: 서울지방국토관리청장

○ 사업인정고시: 2015. 8. 7. 국토교통부 고시 D

나. 중앙토지수용위원회의 2016. 9. 29.자 수용재결

○ 수용대상: 별지1. 표 수용대상란 기재 각 토지(수용토지 중 원고가 보상금의 증액을 청구하는 토지만 정리한 것임. 이하 통틀어 '이 사건 각 토지'라 하고, 개별 토지는 지번으로만 특정한다).

○ 수용재결 손실보상금: 별지1. 표 수용재결 보상액란 기재 각 금액

○ 수용개시일: 2016. 11. 22.

○ 감정평가기관: 주식회사 E, F 주식회사

다. 중앙토지수용위원회의 2017. 3. 23.자 이의재결

○ 이의재결 손실보상금: 별지 1. 표 이의재결 보상액란 기재 각 금액

○ 감정평가기관: 주식회사 G, 주식회사 H

[인정 근거] 갑 제1호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증, 갑 제4호증의 1, 2, 을 제1, 2호증, 을 제4에서 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

이 사건 각 토지 중 I 토지 5,669㎡(이하 '쟁점토지'라 한다)는 공부상 지목은 임야이지만 실제는 전, 도로, 구거 등으로 이용되고 있었다. 전으로 이용된 부분 중 937.24m는 1960년 이전에 적법하게 형질변경되어 전으로 사용되어 왔으므로 현실적인 이용상황에 따라 전으로 평가되어야 하고, 나머지는 도로 8.37㎡, 구거 6.23㎡, 임야 4,717.16m로 평가되어야 한다. 그런데 재결감정은 쟁점토지를 전부 임야로 평가하고 보상액을 산정하여 부당하다. 그 밖에 나머지 각 토지에 관한 재결감정도 토지의 가치를 지나치게 낮게 평가하여 부당하다. 따라서 피고는 원고들에게 쟁점토지를 원고 주장과 같이 평가하여 보상액을 정한 법원 감정결과에 따른 정당한 보상금과 이의재결 보상금의 차액 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

3. 관계 법령

별지2. 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 쟁점토지의 이용상황에 대한 판단

1) 불법형질변경 여부 토지보상에 관한 법리

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다) 제70조 제2항, 제6항, 토지보상법 시행규칙 제24조에 의하면 토지에 대한 보상액은 현실적인 이용상황에 따라 산정하는 것이 원칙이므로, 수용대상 토지의 이용상황이 일시적이라거나 불법 형질변경 토지라는 이유로 본래의 이용상황 또는 형질변경 당시의 이용상황에 의하여 보상액을 산정하기 위해서는 그와 같은 예외적인 보상액 산정방법의 적용을 주장하는 쪽에서 수용대상 토지가 불법형질변경토지임을 증명하여야 한다. 그리고 수용대상 토지가 불법형질변경 토지에 해당한다고 인정하기 위해서는 단순히 수용대상 토지의 형질이 공부상 지목과 다르다는 점만으로는 부족하고, 수용대상 토지의 형질변경 당시 관계 법령에 의한 허가 또는 신고의무가 존재하였고 그럼에도 허가를 받거나 신고를 하지 않은 채 형질변경이 이루어졌다는 점이 증명되어야 한다(대법원 2012. 4. 26. 선고 2011두2521 판결 등 참조).

2) 지목이 '임야'인 토지의 개간 또는 형질변경 등과 관련한 법령의 규제

구 삼림령(1911. 6. 20. 제정 조선총독부제령 제10호, 1961. 12. 27. 법률 제881호로 제정되어 1962. 1. 20. 시행된 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제2조, 구 사유임야시업제한 규칙(1933. 3. 17. 전부 개정 조선총독부법령 제5호, 위 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제1조 제3호에 의하면, 1962. 1. 19. 이전에는 보안림에 속하지 아니한 산림이나 경사 20° 미만의 사유임야에서는 원칙적으로 개간, 화전경작 등의 형질변경 행위에 대하여 허가나 신고 등이 불필요하였고, 구 임산물 단속에 관한 법률(1961. 6. 27. 법률 제635호로 제정, 1980. 1. 4. 법률 제3232호로 전부 개정된 산림법 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것) 제2조, 구 산림법(1980. 1. 4. 법률 제3232호로 전부 개정되기 전의 것) 제8조 제3항, 제10조, 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것) 제90조 제1항, 산지관리법(2002, 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 것) 제14조, 제15조에 의하면, 구 임산물 단속에 관한 법률이 제정·시행된 1961. 6. 27. 이후부터는 지목과 현황이 임야이던 토지를 개간 또는 그 형질을 변경하여 농지로 이용하려면 관할 행정청 등의 허가 내지 신고 등이 필요하였다(대법원 2011. 12. 8. 선고 2011두13385 판결, 대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두55769 판결 참조).

3) 인정 사실

가) 이 법원 감정인 J은 쟁점토지의 항공사진을 감정하여 다음과 같이 판단하였다.

① 2014년 촬영된 항공사진상 쟁점토지는 경작지 면적 합계 약 1,010.81㎡ [밭 약 983.83m² + 개간지(경사면) 약 26.98m²], 임야 면적 합계 약 4,574.94m²(도로공사 중 토지 약 30.51m² + 자연림 약 4,544.43m²), 건물 부지 약 4.44m², 공지 약 24.34m², 도로 약 8.37m², 구거 약 6.23m², 황무지 약 39.87m²로 사용되었다.

② 1966년경 촬영된 항공사진상으로는 쟁점토지가 경작지(과수원) 약 2,267.23m², 임야 면적 합계 약 3,401.77㎡(공사 중 임야 약 2,117.57m² + 자연림 약 1284.2m²)로 사용되었다.

③ 쟁점토지 중 1966년경 경작지로 사용되었던 부분 2,267.23㎡가 2014년에는 경작지 약 937.24m, 황무지 약 39.87㎡, 도로 약 8.37㎡, 구거 약 6.23m, 임야 약 1,275.52㎡로 사용되었다.

나) 한편, 피고는 수용재결 전 수용토지의 이용상황을 확인하기 위해 K 주식회사(판독인 L, 이하 'K'이라 한다)에 1966년 항공사진의 판독을 의뢰하였다. K은 2016. 8. 18. 쟁점토지에 관해 "1966년 항공사진상 임야 3,608㎡와 벌목지 2,061㎡로 구분할 수 있고, 벌목지 부분은 경사가 심하여 경작이 불가능했을 것으로 판단되며, 1966년 전에 개간 후 조림지 조성하여 1974년, 1985년 이후 현재 자연림으로 조성되어 있다는 소견을 참조 바란다."는 내용으로 판독결과를 밝혔다.

다) 수용재결 및 이의재결 시의 감정기관은 K의 판독결과에 따른 피고의 의뢰대로 쟁점토지의 실제 이용상황을 전부 임야로 보아 보상액을 감정하였다. 이 법원 시가 감정인 M도 당초 쟁점토지를 재결 시와 마찬가지로 모두 임야로 보아 보상액을 감정했다가, 원고들의 보완감정 요청에 따라 쟁점토지 중 937.24m²는 전으로, 8.37m²는 도로로, 6.23㎡는 구거로, 나머지 4,717.16m²는 임야로 보아 보상액을 감정하였다. 법원 보완감정결과에 따른 쟁점토지의 보상액은 별지1. 표 법원감정액(보완)란 중 해당 부분 기재와 같다.

[인정 근거] 갑 제5, 6호증, 을 제4에서 7호증, 을 제8호증의 1에서 3의 각 기재 또는 영상, 감정인 J의 항공사진 감정결과, 감정인 M의 보상액 감정 및 보완감정결과, 변론 전체의 취지

4) 판단

위 인정사실과 앞서 든 증거들, 이 법원의 감정인 J, M에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음 사정들을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 쟁점토지 중 937.24m²는 전으로, 8.37㎡는 도로로, 6.23m²는 구거로, 나머지 4,717.16㎡는 임야로 평가하여 그 보상금을 산정함이 타당하다.

가) 감정인 J이 2014년 항공사진을 감정한 것은 2014년~2016년 활영된 항공사진 중 쟁점토지의 수용재결시점 이용상황을 판정하기에 가장 적합한 사진을 선정하여 감정한 것이다. 또한, 국토지리정보원에 2016년 항공사진은 보관되어 있지 않고, 2014년 이후 이 사건 사업인정고시 무렵까지 쟁점토지의 이용상황에 별다른 변동이 있었다고 볼 만한 사정도 없다(피고는 2014년 항공사진에 따른 이용상황이 수용재결시점 이용상황과 차이가 있다는 주장 등을 하지 않고 있다). 따라서 쟁점토지의 수용재결 시점 현실적인 이용상황은 감정인 J의 2014년 항공사진 감정결과대로 경작지 1,010.81㎡, 도로 8.37㎡, 구거 6.23㎡, 건물 부지 4.44m, 공지 24.34m², 황무지 39.87㎡였다고 볼 수 있다.

나) 위 경작지로 이용되는 부분 중 937.24㎡는 다음과 같은 점을 종합할 때 감정인 J의 감정 결과대로 1966년부터 이미 경작지로 사용되고 있었다고 할 것이다. ① K의 항공사진 판독결과에 의해도 1966년경 쟁점토지 중 2,061m²는 이미 개간된 벌목지였다. K은 위 벌목지가 좌측상단부분 700㎡와 우측하단부분 1,361㎡라는 것인데, 감정인 J이 1966년과 2014년 항공사진에서 경작지로 중첩된다고 본 부분은 K이 벌목지로 특정한 위 각 부분 내에 있는 것으로 보인다. ② K은 위 벌목지 부분이 1966년경 이미 개간되었다고 보면서도 경사가 완만하지 못하여 농작물 경작이 어려웠을 것으로 보이고, 나무의 식재 간격이 밀집되어 과수보다는 임야의 조림으로 판단된다는 이유로 이를 벌목지로 보았다. 그러나 K은 위와 같이 보면서도 경사도가 약 15°라고 할 뿐 정확한 경사도 측정결과를 밝히지 않고 있고, 나무의 식재 간격만으로 임야로 판단된다는 것이어서 그 판단의 근거가 부족하다. 또한, K은 1974년과 1985년 항공사진 및 이후 상황으로 볼 때 동일한 수목이 현재 자연림 상태로 변화된 것으로 보인다고 판단하였으나, 1974년 이후의 항공사진에서 해당 부분을 자연림 상태로 판단한 근거가 무엇인지 밝히지 않고 있고, 제출된 1974년과 1985년 항공사진 영상만으로는 해당 부분이 자연림인지 알기 어렵다. 오히려 1985년 항공사진을 보면 자연림으로 보기 어려운 부분도 있어 보이고, 나아가 지목이 임야인 토지를 굳이 개간하여 자연림을 조성할 특별한 이유가 있었는지도 알기 어렵다. ③ 반면 감정인 J은 "쟁점토지의 경작지 부분은 1966년 당시 계단식으로 평균 3.12m 폭으로 개간되어있고, 주변 일부 지역은 2.15~3m 간격으로 묘목이 식재되어 있었던 것으로 보아 쟁점토지 내에도 작은 묘목이 일정 간격으로 식재되어 있었던 것으로 추정되며, 그 형태는 한국 지형에 접합한 계단식 경작지로 주변상황을 고려하여 판단하면 과수원으로 이용된 것으로 판단된다. 해당 부분의 경사도는 최소 7.7°~최대 14.2°로 경작하는 데 문제가 없으며 개간은 계단식으로 이루어져 계단마다 경작할 수 있도록 땅 고르기를 한 것으로 볼 때 경작지 이외의 용도로는 판단할 수 없다."고 하면서 쟁점토지 개간지역 부분의 폭과 경사도의 현황 등을 도면과 함께 구체적으로 밝히고 있다. 또한 감정인 J은 항공사진 기능사 자격도 있어서 K의 담당 판독인보다 전문성도 있어 보이므로, 감정인 J의 감정결과가 피고가 사적으로 의뢰한 K의 판독결과보다 신뢰할 수 있다.

다) 쟁점토지 중 937.24m(이하 '경작지 부분이라 한다)는 1966년경에 이미 경작지로 사용되고 있었고 그 경사도도 20° 미만이었으므로, 그와 같이 경작지로 사용되던 토지에 대하여 불법형질변경을 이유로 형질변경 이전 상태인 '임야'를 기준으로 보상액을 산정할 경우에 해당한다고 하기 위해서는, 그 주장자인 피고가 1966년경 이미 개간되어있는 경작지 부분이 보안림에 해당하는 등으로 구 삼림령 시행 당시부터 이미 그 개간을 위해서는 허가 등을 필요로 하였는데 허가 등 없이 개간된 것이라거나, 경작지 부분이 구 임산물 단속에 관한 법률이 제정·시행된 1961. 6. 27. 및 구 산림법 등이 제정·시행된 1962. 1. 20. 이후에 개간된 것으로서 위 각 법률에 의한 개간허가 등의 대상에 해당함에도 허가 등 없이 개간된 것이라는 점을 증명하여야 한다. 그러나 이에 관해 피고는 아무런 주장을 하지 않고 있고, 그 개간 시점이 적어도 구 임산물 단속에 관한 법률이 제정·시행된 1961. 6. 27. 이후라는 점 또는 앞서 본 각 법률에 따른 허가 등 없이 개간되었다는 점을 인정할 아무런 증거도 없다.

라) 다만, 1966년경에는 경작지 부분의 이용상황이 과수원이었다가 현재는 밭(전)으로 변경되기는 하였다. 그러나 과수원도 농지에 해당하고(농지법 제2조 참조), 산지관리법상 산지전용을 할 때 허가나 신고가 필요한 산지에서 농지는 제외되는 점(산지관리법 제2조 참조), 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2018. 12. 18. 법률 제15990호로 개정되기 전의 것) 제12조 제4항, 같은 법 시행규칙 제12조 별표 4 제1호 마목에 의하면, 개발제한구역 내에서 과수원을 논이나 밭으로 변경하기 위한 토지의 형질변경은 허가 또는 신고 없이 할 수 있는 행위인 점 등에 비추어 보면, 설령 경작지 부분을 과수원에서 밭으로 변경하면서 형질변경이 있었다고 하더라도 이를 불법형질변경이라고 단정할 수 없다. 달리 위와 같은 변경이 불법형질변경이라는 주장, 증명도 없다. 따라서 경작지 부분은 재결 시점 현실적인 이용상황대로 전으로 평가한다.

가) 한편, 1966년경에 이미 경작지였던 부분이 수용재결 시점에 그중 8.37m는 도로로, 6.23㎡는 구거로 각 사용되었다(2014년 항공사진에 의하면, 해당 부분은 경작지 부분에 접하여 경작 시 이용되는 도로이거나 우천 시 이용된 수로이다). 앞서 본 바와 마찬가지로 1966년경에 이미 경작지로 사용된 부분은 불법형질변경이라고 보기 어렵고, 이후 경작지였던 부분이 도로나 구거로 변경된 것이 불법형질변경이라고 하더라도 형질변경 당시의 이용상황인 경작지(과수원)로 평가하여 보상액을 산정해야 한다.

그런데 원고는 해당 부분을 도로나 구거로 평가해야 한다고 주장하고 있고, 도로 및 구거부지는 인근 토지에 대한 평가액의 1/3 이내에서 가액을 평가하게 되어 있어서(토지보상법 시행규칙 제26조 제1항 제2호, 제3항 참조), 법원 보완감정결과도 이에 따라 쟁점토지 중 위 도로나 구거 부분의 가액을 경작지 부분 가액의 1/3 가액으로 평가하였다. 설령 위 부분을 과수원으로 가액을 평가하더라도 그 금액은 위 1/3의 금액보다는 클 것으로 보이므로, 원고들의 주장대로 쟁점토지 중 8.37m는 도로로, 6.23m²는 구거로 평가한다(피고는 원고들의 쟁점토지 이용상황에 대한 주장에 관해 다툼이 있으면 다투는 부분을 밝히라는 이 법원의 석명에도 불구하고 아무런 주장을 하지 않고 있다).

바) 쟁점토지 중 건물 부지 4.44㎡, 공지 24.34㎡, 황무지 39.87㎡ 부분은 임야로 평가하는 것에 당사자 사이에 다툼이 없으므로, 위 부분을 포함한 쟁점토지 중 나머지 4,717.16m²(=5,669m² - 937.24m² - 8.37m² - 6.23m²)는 임야로 평가한다.

나. 정당한 손실보상액의 산정

1) 앞서 본 바와 같이 쟁점토지는 그중 937.24m²는 전으로, 8.37m²는 도로로, 6.23㎡는 구거로, 나머지 4,717.16㎡는 임야로 평가하여 보상액을 산정해야 한다. 그런데 수용재결 및 이의재결 시는 쟁점토지를 전부 임야로 평가하여 보상액을 산정했으므로 부당하다. 따라서 위와 같은 이용상황을 전제로 보상액을 산정한 법원 보완감정결과에 따라 쟁점토지의 보상금을 산정한다.

2) 보상금 증감에 관한 소송에서 이의재결의 기초가 된 각 감정기관의 감정평가와 법원감정인의 감정평가가 평가방법에 있어 위법사유가 없고 개별요인 비교를 제외한 나머지 가격산정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 개별요인 비교에 관하여만 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과(수용대상토지의 보상평가액)에 차이가 생기게 된 경우, 그 중 어느 감정평가의 개별요인 비교의 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 각 감정평가 중 어느 것을 채택하여 정당보상가액으로 인정하는가 하는 것은 그것이 논리 법칙과 경험칙에 반하지 않는 이상 법원의 재량에 속한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등 참조). 이 사건 각 토지 중 나머지 토지인 N토지와 이 토지의 경우 법원감정인의 감정평가가 평가방법에 있어 위법사유가 있다거나 개별요인 비교의 내용에 오류가 있다고 볼 만한 자료는 없고, 법원감정이 위 각 토지의 특성과 가격 형성의 여러 요인들을 더 적절하게 반영했다고 보이므로 법원 감정결과에 따라 보상금을 산정한다(N 토지의 법원감정액은 이의재결 보상액보다는 크나 수용재결 보상액보다는 적다. O 토지의 경우 피고는 법원감정이 개별요인 비교치를 과도하게 높게 적용했다는 취지로 주장하나,1) 피고의 주장에 의하더라도 재결 시 감정기관들의 각 개별요인 비교치는 최소 1.081, 최대 1.124이고, 법원감정의 개별요인 비교치는 1.296이어서 그 차이가 크다고 보기 어렵다).

3) 이에 따라 이 사건 각 토지에 대한 정당한 보상액을 산정하면, 별지 표 법원감정액(보완)란 기재 금액과 같아서 이 사건 각 토지 중 원고 A 소유 토지의 보상액은 합계 817,206,940원, 원고 B 소유 토지의 보상액은 합계 669,748,240원이다.

다. 소결

따라서 피고는 원고들에게 정당한 보상금과 이의재결에서 정한 보상금의 차액으로 별지 표 차액란 기재 각 금액의 합계인, 원고 A에게는 138,036,720원, 원고 B에게는 137,142,870원 및 위 각 돈에 대하여 수용개시일 다음 날인 2016. 11. 23.부터 원고가 구하는 바에 따라 2018. 11. 8.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일 이후인 2018. 11. 15.까지는 민법이 정한 연 5%, 그다음 날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 최규연

판사 이태경

판사 정왕현

1) 2019. 6. 12.자 사실조회신청서에서 주장한 내용