서울행정법원 2016.9.22. 선고 2015구합11158 판결

나. 원고는 피고로부터 2014. 9. 17. '심리평가의 이해와 진단실무'를, 2014. 9. 18. '인간 정서행동의 측정과 평가', '심리검사 고급실무과정(이상심리)'을, 2015. 2. 6. '종합심리평가 실무과정(심화)'을 근로자직업능력 개발법(이하 '직업능력개발법'이라 한다) 제19조 제1항에 따른 직업능력개발훈련과정으로 인정을 받았다.다. 피고는 2015. 5. 16.과 5. 26. 2차례에 걸쳐 이 사건 교육원을 상대로 훈련기관 수시 지도점검을 실시한 후 그 결과를 토대로 2015. 7. 10. 원고에게 다음과 같은 처분을 하였다(이하 '2015. 7. 10.자 처분'이라 한다).

라. 피고는 이 사건 교육원을 상대로 추가 조사를 실시한 후 2015. 8. 21. 원고에게 다음과 같은 처분을 하였다(이하 '2015. 8. 21.자 처분'이라 하고, 2015. 7. 10.자 처분과 함께 지칭할 때에는 '이 사건 각 처분'이라 하며, 이 사건 각 처분을 순번으로 특정할 때에는 차례대로 '순번 1 내지 6 기재 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제20, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유에서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

1) 처분내용의 불명확이 사건 각 처분은 그 내용을 살펴보더라도 원고가 어떠한 훈련과정들에 대하여 얼마의 기간 동안 위탁 · 인정제한 처분을 받은 것인지 알 수가 없고 특히 이후에 내려진 후속처분의 내용까지 고려하면, 이들 처분을 모두 종합하여 산정한 종국적인 처분의 내용이 무엇인지 도저히 알 수가 없다. 따라서 이 사건 각 처분은 그 내용과 범위가 확정되지 아니하거나 불명확하여 위법하다.

2) 중복처분에 해당

가) 심리검사고급 실무과정(이상심리) 관련 심리검사고급 실무과정(이상심리)에 대한 2015. 7. 10.자 처분과 2015. 8. 21.자 처분은 모두 원고가 위 훈련과정에 대한 교육을 4시간 부족하게 실시하였다는 동일한 처분사유에 기초하여 이루어진 것이므로, 2015. 8. 21.자 처분은 중복처분에 해당하여 위법하다.

나) 인간정서행동의 측정과 평가 관련 인간정서행동의 측정과 평가에 대한 2015. 8. 21.자 각 처분은 모두 원고가 위 훈련과정에 대한 교육을 4시간 부족하게 실시하였다는 동일한 처분사유에 기초하여 이루어진 것이므로, 이들 처분은 중복처분에 해당하여 위법하다.

3) 지도점검의 위법

가) 사전고지 의무 위반

피고가 지도점검을 실시하기 전 원고에게 조사 일시·조사 내용 등에 관하여 아무런 통지를 하지 않은 것은 행정조사의 사전통지에 관한 직업능력개발법 제58조 제 2항 본문을 위반한 것이다.

나) 확인서 제출 절차의 위법

피고는 2015. 5. 16. 지도점검 당시 이 사건 교육원의 책임자나 부정행위자가 아닌 직원인 K으로부터 확인서를 제출받았고 그 확인서에 법령 위반사항에 대한 관련 규정이 전혀 명시되어 있지도 아니하다. 이는 고용노동부 예규인 '직업능력개발 훈련기관 지도·감독에 관한 규정'에서 정한 확인서 제출 절차를 위반한 것이다.

다) 조사권의 남용

피고는 이 사건 교육원과 훈련생들을 상대로 지도점검을 실시하면서 다음과 같이 조사권을 남용하였다.

(1) 피고는 이 사건 교육원이 훈련생들의 근로자카드를 보관하면서 대리출석 처리를 하고 있다는 원고 직원들의 제보만을 믿고서 심리평가의 이해와 진단실무를 수강한 훈련생 중 I, J을 제외한 9명에 대하여 근로자카드의 발급을 일단 취소하였다가 이후 위 훈련생 9명이 근로자카드를 분실한 것임을 적극 소명하자 이들에 대한 대리출석 처리가 없음을 뒤늦게 인정하고 근로자카드 발급 취소를 철회하였다.

(2) 피고는 이미 훈련과정을 수료한 훈련생들과 훈련비용 환급대상이 아닌 일반 수강생들에게까지 출석 증빙서류 및 사실확인서의 제출을 요구하였다.

(3) 피고는 훈련생들이 출석 증빙서류 및 사실확인서를 제출하지 않을 경우 부정행위 조사대상자로 간주한다고 통지함으로써 훈련생들에게 강압적으로 과도한 제출의무를 부담하게 하고 강제적으로 개인정보를 공개하도록 하였다.

라) 제출요청사유 등의 제시에 관한 행정조사기본법 제10조 제2항 위반

피고는 훈련생들에게 출석 증빙서류 등의 제출을 요구하면서 제출요청사유, 제출서류의 반환여부와 제출거부에 대한 제재의 근거법령을 적시하지 아니하였는바, 이는 자료제출요구서의 기재사항에 관한 행정조사기본법 제10조 제2항을 위반한 것이다.

4) 처분사유의 부존재

가) 종합심리평가 실무과정(심화) 부분 강사와 훈련생들은 일치하여 종합심리평가 실무과정(심화)이 MMPI에 편중되어 실시되지 않았다고 진술하고 있는 점, 훈련시간표상의 모든 훈련내용에 대하여 교육이 이루어진 점, 훈련시간표상에 없던 이상심리에 대하여 교육이 이루어지기는 하였으나 이는 심리평가에 대한 이해를 높인다는 당초의 훈련목표에 부합하는 점 등을 종합하면, 종합심리평가 실무과정(심화)이 훈련시간표상의 일정과 다소 다르게 강의가 이루어졌다는 사정만으로 원고가 인정받은 내용을 위반하여 훈린을 실시하였다고 볼 수 없다.

나) 출결관리 위반 부분

(1) 심리검사고급 실무과정(이상심리) 관련이 사건 교육원이 훈련생 5명의 근로자카드를 이용하여 이들 훈련생들에 대한 대리출석 처리를 하였다고 하더라도 이는 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호의 '인정 받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당하지 않는다.

(2) 심리평가의 이해와 진단실무 관련이 사건 교육원이 훈련생 2명의 근로자카드를 이용하여 이들 훈련생들에 대한 대리출석 처리를 하였다고 하더라도 이는 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호의 '인정 받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당하지 않는다.

5) 재량권의 일탈·남용

심리검사고급 실무과정(이상심리), 인간정서행동의 측정과 평가의 경우 3일째 훈련과정이 실시되지 않았다고 하더라도 훈련생들의 실제 훈련시간이 16시간 이상이고 출석률도 80% 이상이므로 고용노동부 고시인 '근로자 직업능력개발훈련 지원규정'이 정한 훈련과정의 인정요건을 갖추고 있는 점, 피고가 이 사건 각 처분의 처분사유로 삼은 위반행위의 내용과 그 정도가 비교적 경미한 점, 이 사건 각 처분이 그대로 확정된다면 원고는 사실상 이 사건 교육원을 폐업할 수밖에 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분은 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 법령

[별지 1] 관계 법령의 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분내용의 불명확성 여부

가) 관련 규정 직업능력개발법 제19조 제1항은 근로자가 훈련비용을 지원 또는 융자 받을 수 있는 직업능력개발훈련을 실시하려는 자는 그 직업능력개발훈련과정에 대하여 고용노동부장관으로부터 인정을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 고용노동부장관은 제1항에 따라 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 시정을 명하거나 그 훈련과정의 인정을 취소할 수 있다고 하면서 제2호에서는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원 또는 융자를 받았거나 받으려고 한 경우'를, 제5호에서는 '제1항에 따라 인정받은 내용을 위반하여 직업능력 개발훈련을 실시한 경우'를 들고 있으며, 같은 조 제3항은 제2항에 따라 인정이 취소된 자에 대하여는 그 취소일부터 5년의 범위에서 직업능력개발훈련의 위탁과 직업능력개 발훈련과정에 대한 인정을 하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.

한편, 직업능력개발법 제19조 제5항은 시정명령과 인정취소의 세부기준, 인정취소 사유별 구체적인 인정 제한기간, 그 밖에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 직업능력개발법 시행규칙 제6조의3은 [별표 1의2] '직업능력개발훈련과정(계좌적합훈련과정 포함) 인정취소 등의 조치기준'(이하 '이 사건 조치기준'이라 한다)에서 시정명령 및 인정취소의 세부기준과 인정취소 사유별 구체적인 인정 제한기간의 기준을 정하고 있다.

나) 이 사건의 경우

앞서 처분의 경위에서 인정한 사실과 갑 제20, 21호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 각 처분은 그 내용과 범위를 인식할 수 있을 정도로 구체적으로 특정되었다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 2015. 7. 10.자 처분서{[별지 2] 처분서와 같다)에 종합심리평가 실무과정 (심화)에 대한 처분으로, 인정받은 훈련내용 위반을 이유로 한 '인정취소 및 1년간 해당 과정 위탁 · 인정제한'과 그 밖의 인정받은 내용 위반을 이유로 한 '시정명령'이 병렬적으로 기재되어 있으나, 그 하단에는 이들 두 처분 가운데 중한 제재인 '인정취소 및 1년간 해당 과정 위탁 · 인정제한'만이 최종적인 처분의 내용으로 기재되어 있고, 피고도 같은 이유에서 위 훈련과정에 대한 처분내용에 시정명령은 포함되지 않는다고 주장하고 있으므로, 2015. 7. 10.자 처분의 내용은 다음과 같이 시정명령을 제외한 인정취소 및 위탁 · 인정 제한에 한정된다(따라서 시정명령과 관련된 원고의 주장에 대해서는 별도로 판단하지 않기로 한다).

② 2015. 8. 21.자 처분서에 심리검사고급 실무과정(이상심리)과 인간정서행동의 측정과 평가에 대한 훈련비 부정수급을 이유로 각각 3개월 전 과정 위탁 · 인정제한을한 것처럼 기재되어 있기는 하다.

그러나 이 사건 조치기준 1. 일반기준 5)호는 둘 이상의 위탁· 인정제한 사유가 동시에 발생한 경우의 위탁 · 인정제한 기간은 3년의 범위에서 각 제한 기간을 합산한 기간으로 한다고 규정하고 있고, 고용노동부가 발간한 '직업능력개발 훈련기관 지도감독매뉴얼'에 따르면, 여기서 둘 이상의 위탁 · 인정제한 사유란 이 사건 조치기준 2. 개별기준 1) 내지 7)호의 위반행위가 동시에 발생한 경우를 의미하고 각 호의 세부적인 위반내용[예를 들어 3)호의 가), 3)호의 나)]을 의미하지 않으므로 피고는 [별지 2] 처분서의 하단에 이를 기재하여 안내한 바 있다, 이 사건 조치기준 2. 개별기준 2)호에 해당하는 순번 3, 5 기재 각 처분은 그 위탁· 인정제한 기간을 단순히 합산할 것이 아니라 총 부정수급액을 기준으로 위탁· 인정제한 기간을 정해야 한다. 그런데 순번 3, 5 기재 각 처분의 부정수급액을 더하면 3,960,000원(= 1,912,000원 + 2,048,000원)이고 이는 이 사건 조치기준 2. 개별기준 2)호의 나)에 해당하는 금액이므로 순번 3, 5 기재 각 처분을 종합한 처분의 내용은 '3개월간 전 과정 위탁 · 인정제한'으로 보아야 한다.

결국 2015. 8. 21.자 처분의 내용은 다음과 같다.

③ 이 사건 조치기준 1. 일반기준 5)호에 의하면, 둘 이상의 위탁· 인정제한 사유가 동시에 발생한 경우 또는 위탁 · 인정제한 기간 중에 추가로 제한 사유가 발생한 경우 각 제한 기간을 3년의 범위에서 합산하도록 하고 있고, 전 과정은 개별 훈련과정을 당연히 포함하는 것이므로, 2015. 7. 10.자 처분과 2015. 8. 21.자 처분을 종합하여 산정한 훈련과정별 처분내용은 다음과 같게 된다.

④ 지금까지 살펴본 처분내용의 산정 과정과 그 방법 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분서상에 처분내용에 관하여 다소 오해를 불러일으킬 만한 기재가 있기는 하나, 이 사건 각 처분서와 직업능력개발법령을 대조하여 보면 이 사건 각 처분의 내용과 이들 처분을 종합한 종국적인 처분의 내용이 무엇인지 충분히 알 수 있다고 보인다.

⑤ 나아가 원고가 이 사건 소로써 취소를 구하는 대상은 이 사건 각 처분에 한정되고 후속처분의 내용에 따라 선행처분의 내용이 명확한지 여부에 대한 결론이 달라 진다고 할 수도 없으므로, 이 사건 각 처분 이후에 내려진 후속처분은 이 사건 각 처분의 명확성 여부를 판단하는 자료로 삼기에 적절하지 않다.

2) 중복처분 여부

가) 심리검사고급 실무과정(이상심리) 관련

앞서 처분의 경위에서 인정한 사실과 갑 제20, 21호증, 을 제17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 원고가 심리검사고급 실무과정(이상심리)(훈 련기간 : 2015,5.16. ~ 2015.5.26.)에 대하여 2015.5.26. 예정된 4시간의 훈련을 실시하지 아니하고 훈련생 5명의 근로자카드를 이용하여 이들 훈련생에 대한 대리출석 처리를 한 것이 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호의 '인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당한다는 이유로 2015. 7. 10.자 처분을, 원고가 2015. 1. 12.부터 2015. 3. 30.까지 위 훈련과정을 실시하면서 훈련비 1,912,000원을 부정수급한 것이 같은 법 제19조 제2항 제2호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받은 경우'에 해당한다는 이유로 2015. 8. 21.자 처분을 하였음을 알 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 심리검사고급 실무과정(이상심리)에 대한 2015. 7. 10.자 처분과 2015. 8. 21.자 처분은 그 기초가 되는 사실관계와 법적 근거를 달리하는 별개의 처분이라고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 인간정서행동의 측정과 평가 관련

앞서 처분의 경위에서 인정한 사실과 갑 제21호증, 을 제17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 인간정서행동의 측정과 평가(훈련기간 : 2015. 1.12. ~ 1,14., 2015.1,26. ~ 1.28.)에 대한 2015.8.21.자 처분을 하면서 원고가 2015. 1. 14.과 1. 28. 예정된 4시간의 훈련을 실시하지 아니한 것이 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호의 '인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'에 해당한다는 이유로 인정취소 및 6개월간 해당 과정 위탁 · 인정제한을, 원고가 위와 같이 훈련을 실시하지 않은 4시간에 해당하는 훈련비 2,048,000원을 부정수급한 것이 같은 법 제19조 제2항 제2호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받은 경우'에 해당한다는 이유로 3개월간 전 과정 위탁· 인정제한을 하였음을 알 수 있다.

위 인정사실에 의하면, 인간정서행동의 측정과 평가에 대한 2015. 8. 21.자 각 처분은 그 기초가 되는 사실관계와 법적 근거를 달리하는 별개의 처분이라고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

3) 지도점검의 위법 여부

가) 사전고지 의무 위반 여부

직업능력개발법 제58조 제1항 제2호, 제60조, 같은 법 시행령 제52조 제1항 제13호에 의하면, 지방고용노동관서의 장은 직업능력개발훈련과정에 대하여 인정을 받은 자를 상대로 필요한 보고를 명하거나 자료를 제출하게 하거나 관계 공무원 등으로 하여금 직업능력개발훈련 등을 하는 장소에 출입하여 관계 서류를 조사하게 하거나 관계인에게 질문을 하게 하는 등 지도·감독을 할 수 있고, 같은 법 제58조 제2항은 이러한 조사를 하는 경우 조사를 받는 자에게 미리 조사 일시·조사 내용 등 필요한 사항을 알려야 한다고 규정하고 있으며, 다만 그 단서에서 긴급하거나 미리 알릴 경우 그 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있다.

피고 조사관이 2015. 5. 16.과 5. 26. 이 사건 교육원을 방문하여 원고에게 조사 일시와 조사 내용 등이 기재된 공문을 제시한 후 지도감독을 실시한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없고, 훈련기관이 제출하는 자료와 관계인들의 진술에 의존하여 이루어지는 훈련기관에 대한 지도점검의 특성상 이를 미리 통지할 경우 훈련기관으로서는 관련 자료를 소급하여 작성하거나 관계인들의 진술을 맞추는 방법으로 지도점검의 목적을 달성할 수 없도록 할 가능성이 매우 크므로, 피고가 이 사건 교육원에 대한 지도점검이 직업능력개발법 제58조 제2항 단서에 해당된다고 보아 지도점검을 원고에게 미리 알리지 않고 그 개시와 동시에 조사 일시와 조사 내용 등이 기재된 공문을 제시한 것을 위법하다고 할 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나) 확인서 제출 절차의 위법 여부

고용노동부 예규인 '직업능력개발 훈련기관 지도·감독에 관한 규정' 제11조 제2항은 점검자는 훈련기관 점검 결과 법령 위반사항에 대하여는 관련 규정을 구체적으로 밝혀 훈련기관의 책임자 및 부정행위자로부터 별지 제2호 서식의 확인서를 받아야 한다고 규정하고 있고, 을 제4호증의 기재에 의하면, 피고는 2015. 5. 16. 지도점검 당시 이 사건 교육원의 직원인 K으로부터 '종합심리평가 실무과정(심화)의 훈련시간표상 일정과 실제 훈련내용이 불일치하다'는 내용의 확인서를 제출받은 사실은 인정된다.

그러나 위 규정은 그 성질과 내용에 비추어 행정청 내부의 사무처리 기준을 정한 행정규칙에 불과하여 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 피고가 이 사건 교육원의 책임자나 부정행위자가 아닌 직원으로부터 위 확인서를 받았다거나 그 확인서에 법령 위반사항에 대한 관련 규정이 명시되어 있지 않더라도 그러한 사정만으로 피고가 위 확인서를 제출받은 절차에 어떠한 위법이 있다고 보기 어렵다. 나아가 위 규정의 문언에 의하더라도 훈련기관의 직원으로부터 확인서를 제출받는 것 자체가 금지된다거나 확인서에 반드시 법령 위반사항에 대한 관련 규정을 기재하여야 한다고 보기도 어렵다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다) 조사권의 남용 여부

(1) 인정사실

(가) 이 사건 교육원의 직원인 L 등은 2015. 6. 5. 근로자카드를 이용한 대리출석 처리 등에 관한 원고의 부정행위를 피고에게 제보하였고, 심리평가의 이해와 진단실무에 대한 대리출석 처리를 입증하는 증거물로 이 사건 교육원이 보관하고 있던 M, N,0, P, Q, I, J, R, S, T, U 등 훈련생 11명의 근로자카드를 제출하였다. (나) 이에 피고는 2015. 7. 8. 위 훈련생들에게 대리출석 여부에 대한 사실확인 서(경위서)와 관련 증빙서류의 제출을 요청하였고 그 중 I, J은 대리출석을 인정하는 내용의 사실확인서를 제출하였다.

(다) 피고는 2015. 8. 5. I, J을 제외한 훈련생 9명에 대하여 사실확인서 등을 제출하여 줄 것을 다시 요청하였다.

(라) 이에 대하여 N, Q, T, U 등 훈련생 4명은 근로자카드를 이 사건 교육원에 맡기고 대리출석 처리하게 한 사실이 없다는 내용의 사실확인서 등을 제출하였으나, 피고는 위 사실확인서 등만으로는 L 등이 제보한 내용의 신빙성을 배척하고 훈련생의 출석 사실을 뒷받침하기에 부족하다는 이유로 이들 훈련생에 대한 근로자카드 발급을 취소하고 이에 대한 불복절차를 안내하였다. 또한 피고는 두 차례에 걸친 사실확인서 등의 제출 요청에 응하지 않은 M, O. P. R. S에 대해서는 사전 통지를 한 후 근로자카드 발급을 취소하고 이에 대한 불복절차를 안내하였다.

(마) 이후 피고는 I, J을 제외한 나머지 훈련생들의 경우 대리출석을 인정할 증거가 부족하다고 판단하여 I, J의 대리출석만을 처분사유로 삼아 2015. 8. 21.자 처분을 하였다.

(바) 한편, 피고는 위 훈련생들과 별개로 2015년 6월경부터 같은 해 8월경까지 이 사건 교육원에서 훈련을 받았거나 훈련 중인 훈련생들을 상대로 '사실확인서 등 요청'이라는 제목의 공문(이하 '이 사건 공문'이라 한다)을 발송하였다.이 사건 공문에는 '귀하가 이 사건 교육원에서 수강한 훈련과정에 실제 출석하였는지 여부를 확인할 수 있는 증빙서류와 실제 훈련받은 내용, 대리출석 여부 등에 관한 사실확인서를 제출하시고 만일 정당한 이유 없이 이를 제출하지 않을 경우 대리출석 여부 등의 조사결과에 따라 관련법에 의하여 처분할 예정임을 알려드리오니 적극 협조하여 주시기 바랍니다'라는 취지로 적혀 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제14호증의 2, 갑 제18호증, 을 제20 내지 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지

(2) 이 사건의 경우

위 인정사실에 의하면, 피고가 이 사건 교육원의 직원인 L 등이 제보한 내용과 그 증거물을 기초로 심리평가의 이해와 진단실무를 수강한 M 등 11명의 훈련생에 대한 서면조사를 거쳐 대리출석 여부에 대한 소명이 부족한 N 등 9명에 대하여 근로자카드 발급을 취소한 것은 적법하다고 봄이 타당하고, 이후에 이들 훈련생의 대리출석이 최종적으로 인정되지 않았다는 사정만으로 피고가 조사권을 남용하였다고 볼 수 없다.

또한 피고는 직업능력개발법 제58조 제1항이 정한 훈련기관에 대한 지도 · 감독의 일환으로 이 사건 교육원의 출결관리 실태 등을 전반적으로 확인하기 위하여 이 사건 교육원에서 훈련을 받았거나 훈련 중인 훈련생들을 상대로 이 사건 공문을 보낸 것이므로, 이 사건 공문의 발송 대상자에 훈련과정을 수료한 훈련생들이 포함되어 있다는 사정만으로 이 사건 교육원에 대한 지도점검이 그 목적을 달성하는데 필요한 최소한의 범위를 넘어선 것으로서 조사권을 남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다(원고는 피고가 훈련비용 환급대상이 아닌 일반 수강생에게도 이 사건 공문을 발송하여 사실확인서 등을 요청하였다고 주장하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없다).

나아가 피고가 훈련생들에게 이 사건 공문을 보내면서 훈련생들이 사실확인서 등을 제출하지 아니할 경우 부정행위 조사대상자로 간주한다고 통지하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없고, 오히려 이 사건 공문에는 정당한 이유 없이 사실확인서 등을 제출하지 아니할 경우 조사결과에 따라 관련법에 의하여 행정처분을 받을 수도 있다는 취지로 기재되어 있음은 앞에서 본 바와 같다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 모두 이유 없다.

라) 제출요청사유 등의 제시에 관한 행정조사기본법 제10조 제2항 위반 여부 행정조사기본법 제10조 제2항은 행정기관의 장은 조사대상자에게 장부, 서류나 그 밖의 자료를 제출하도록 요구하는 때에는 다음 각 호의 사항이 기재된 자료제 출요구서를 발송하여야 한다고 하면서 그 각 호에서 자료제출요구서의 기재사항으로 제출기간, 제출요청사유, 제출서류, 제출서류의 반환여부, 제출거부에 대한 제재(근거 법령 및 조항 포함), 그 밖에 행정조사와 관련하여 필요한 사항을 규정하고 있다.

살피건대, 갑 제18호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 공문에 의하면, 출석 증빙서류와 사실확인서의 제출을 요청하는 사유가 이 사건 교육원에서 실시한 훈련과정의 출결관리 등의 운영실태를 확인하기 위한 것임을 쉽게 알 수 있는 점, ② 이 사건 공문은 출석 증빙서류를 원본으로 제출할 것을 요구하고 있지 아니하므로 훈련생들로서는 사본의 형태로 이를 제출할 수 있고, 따라서 구태여 출석 증빙서류의 반환여부를 이 사건 공문에 기재할 필요가 없다고 보이는 점, ③ 이 사건 공문에는 정당한 이유 없이 사실확인서 등을 제출하지 아니할 경우 조사결과에 따라 관련법에 의하여 행정처분을 받을 수도 있다는 취지와 함께 관련법으로 직업능력개발법이 명시되어 있으므로, 훈련생들로서는 사실확인서, 등의 제출 거부에 대한 제재의 근거 법령이 직업능력개발법임을 쉽게 알 수 있다고 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 공문이 자료제출요구서의 기재사항에 관한 행정조사기본법 제10조 제2항을 위반한 것이라고 볼 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

4) 처분사유의 존부

가) 종합심리평가 실무과정(심화) 부분

(1) 인정사실

(가) 원고는 2015. 2. 6. 피고로부터 종합심리평가 실무과정(심화)에 대하여 다음과 같은 내용으로 직업능력개발훈련과정 인정을 받았다.

1. 훈련과정명 : 종합심리평가 실무과정(심화)

2. 훈련기간 : 2015. 2. 6. 2016. 2. 5.

3. 훈련목적 : 각종 심리평가에 대한 이해를 높이고 각 심리검사별 수퍼비전을 통해

해석과 보고서 작성에 대해 심층적으로 접근한다.

4. 훈련내용 : 심리평가의 이해와 심리검사의 구성 등

(나) 원고는 2015. 4. 25.부터 2015. 6. 13.까지 종합심리평가 실무과정(심화) 5회차(훈련시간 : 7일 50시간)를 운영하였는데, 훈련실시신고를 하면서 첨부한 시간표상의 훈련내용과 실제 훈련내용을 비교하면 다음과 같다.

한편, 원고가 2013년도에 실시한 '종합심리평가 실무과정(일반)'은 훈련시간 7일 50시간 중 대부분을 7가지 심리검사를 교육하는데 할애하였고 훈련생들의 심리평가보고서에 대한 수퍼비전은 2시간 정도만 교육하는 것으로 운영되었다.

(다) 이 사건 교육원의 팀장인 K은 2015. 5. 16. 지도점검 당시 피고에게 '종합심리평가 실무과정(심화)의 훈련시간표상 일정과 실제 훈련내용이 불일치(특히 2015. 5. 9.과 5. 16. 훈련시간표상의 교육내용과 실제 진행한 훈련 내용이 불일치)'라는 내용의 확인서를 제출하였다.

(라) 피고가 종합심리평가 실무과정(심화) 5회차를 수강한 훈련생 22명을 상대로 배운 훈련내용이 무엇인지 설문조사(복수응답 가능)를 한 결과 훈련내용별 응답자 수는 다음과 같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제23호증(가지번호 포함), 을 제4 내지 6, 25호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

(2) 인정받은 내용의 위반 여부

위 인정사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고는 종합심리평가 실무과정(심화)에 대하여 MMPI에 편중된 교육을 실시하고 훈련시간표상 포함되지 아니한 이상심리를 임의로 편성하여 운영함으로써 위 훈련과정의 중요 사항인 훈련내용에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반하여 훈련을 실시하였다고 봄이 타당하고, 갑 제5, 6호증의 각 기재와 증인 V, W의 각 증언은 이와 같이 인정하는데 방해가 되지 아니한다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 종합심리평가 실무과정(심화)은 각종 심리평가에 대한 이해를 높이고 각 심리검사별 수퍼비전을 통해 해석과 보고서 작성에 대해 심층적으로 접근하는 것을 주된 훈련목표로 삼고 있고 이를 위해 종합심리평가 실무과정(일반)과 달리 훈련시간 총 7일 가운데 3일 가까이를 훈련생들의 심리평가보고서에 대한 수퍼비전을 실시하는데 할애하고 있는 점 등에 비추어 보면, 종합심리평가 실무과정(심화)의 핵심은 훈련생들이 상담사례에 대한 심리평가보고서를 작성하고 이에 대하여 전문가인 훈련강사로부터 수퍼비전을 받는 것에 있다고 보인다.

② 그런데 원고는 훈련시간표상에 없던 '이상심리'를 2015. 4. 25,과 5. 2. 이틀간 임의로 편성하여 교육을 실시하는가 하면 2015. 5. 2. 오후에만 교육을 하기로 예정되어 있던 MMPI를 5. 9.(하루 종일)과 5, 16.(오후)에도 추가로 실시하였고, 이로 인하여 훈련생들의 심리평가보고서 작성 및 이에 대한 수퍼비전은 교육 마지막 날인 2015. 6. 13. 하루밖에 실시하지 못하였다[원고는 이 부분 처분사유 중 하나인 '인정받은 내용을 운영하지 않고 상이한 내용을 임의 편성하여 운영하였다'는 부분과 관련하여 '상이한 내용'이 무엇을 가리키는지 알 수 없으므로 위 처분사유는 그 자체로 위법하다고 주장하나, 이 사건 교육원에 대한 지도점검 당시 훈련시간표와 실제 훈련내용이 불일치하는 사례로 지적된 것은 이상심리와 MMPI 밖에 없었으므로 위 처분사유에서 가리키는 상이한 내용'은 이상심리를 말하는 것임을 어렵지 않게 알 수 있다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

③ 피고가 종합심리평가 실무과정(심화)을 수강한 훈련생들을 상대로 실시한 설문조사 결과에서도 다른 심리검사와 수업 비중이 동일한 MMPI를 배웠다고 응답한 훈련생 수가 가장 많았다. 이는 종합심리평가 실무과정(심화)이 훈련생들의 심리평가보고서에 대한 수퍼비전을 실시하는데 주안점을 두고 운영된 것이 아니라 MMPI에 대한 교육 위주로 실시되었음을 보여준다고 할 수 있다.

④ 이처럼 원고는 훈련시간표를 변경하지 않은 채 임의로 훈련생들의 심리평가보고서에 대한 수퍼비전을 실시하기로 예정된 훈련시간을 대폭 축소하여 운영하였고, 이로 인하여 수퍼비전을 통해 심리검사의 해석과 심리평가보고서 작성에 대한 이해도를 높이고자 한 당초 훈련목표의 달성은 불가능해지거나 현저히 곤란해 졌다고 보인다.

나) 출결관리 위반 여부

(1) 관련 규정 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호, 제3항은 '인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우'를 시정명령과 인정취소 및 위탁 · 인정제한의 사유로 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 시정명령 및 인정취소의 세부기준, 인정취소 사유별 구체적인 인정 제한기간, 그 밖에 필요한 사항을 고용노동부령으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임을 받은 직업능력개발법 시행규칙 제6조의3은 이 사건 조치기준 2. 개별 기준 5)호에서 인정받은 내용을 위반하여 직업능력개발훈련을 실시한 경우의 유형을 세분화하여 처분의 내용을 달리 정하고 있는데, 그 중 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련인원을 조작하거나 출결석 관리를 하는 등 훈련기간 · 시간의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우'에는 인정취소 및 6개월간 해당 과정 위탁· 인정제한을 하도록 규정하고 있다.

(2) 이 사건의 경우

(가) 심리검사고급 실무과정(이상심리) 관련 원고가 2015. 5, 16.부터 2015. 5. 26.까지 심리검사고급 실무과정(이상 심리)을 운영하면서 훈련생 5명의 근로자카드를 이용하여 이들 훈련생에 대한 대리출석 처리를 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이는 부정한 방법으로 출결석 관리를 함으로써 훈련시간의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우로서 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호에서 정한 인정취소 및 위탁 · 인정제한 사유에 해당한다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(나) 심리평가의 이해와 진단실무 관련 원고가 심리평가의 이해와 진단실무를 운영하면서 훈련생 2명의 근로자 카드를 이용하여 이들 훈련생에 대한 대리출석 처리를 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이는 부정한 방법으로 출결석 관리를 함으로써 훈련시간의 중요 사항에 관하여 훈련목적에 위배될 정도로 인정받은 내용을 위반한 경우로서 직업능력개발법 제19조 제2항 제5호에서 정한 인정취소 및 위탁 · 인정제한 사유에 해당한다고 봄이 타당하다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

5) 재량권의 일탈·남용 여부

가) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다.

한편 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원

을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조).

나) 이 사건의 경우

앞서 인정한 사실과 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고가 주장하는 여러 사정을 고려하더라도 이 사건 각 처분이 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

①) 직업능력개발훈련의 목적을 달성하고 훈련비용의 부당한 청구를 방지하기 위해서는 훈련과정이 당초 인정받은 내용대로 실시되고 있는지에 관하여 철저한 관리 · 감독이 필요함은 물론 훈련생에 대한 출결관리도 엄격하게 이루어져야 한다.

특히 출결관리에 대한 신뢰와 공정성이 흔들리게 되면 직업능력개발훈련 제도 자체의 근간이 훼손될 우려가 매우 크다.

② 그런데 원고는 이 사건 교육원에서 4개 훈련과정을 운영하면서 인정받은 훈련내용을 임의로 변경하거나 훈련시간을 단축하여 훈련을 실시하고, 훈련생들의 근로자카드를 이용하여 대리출석 처리를 하는가 하면 총 3,960,000원의 훈련비를 부정수급하기까지 하였는바, 이들 위반행위의 경위와 내용, 횟수 등에 비추어 볼 때, 그 비위의 정도가 중하고 사회적 비난가능성 또한 크다.

③ 이 사건 각 처분은 이 사건 조치기준 2. 개별기준 2)호, 5)호에서 정한 처분기준에 부합하고, 이러한 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그에 따른 이 사건 각 처분이 현저히 부당하고 볼 만한 사정도 보이지 않는다.

④ 심리검사고급 실무과정(이상심리), 인간정서행동의 측정과 평가를 수강한 훈련생들이 훈련시간 16시간 이상 및 출석률 80% 이상을 충족하였다 하더라도 이는 원고가 3일 20시간으로 인정받은 위 훈련과정들을 2일 16시간으로 단축하여 실시하면서 훈련비 지원요건을 형식적으로 맞춘 것에 불과하므로 원고에게 유리한 정상으로 참작할 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 판결한다.