옥수제12구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 윤영현 외 1인)

서울특별시 성동구청장 (소송대리인 법무법인 지후 담당변호사 김형준)

서울특별시장

2011. 6. 16.

서울행정법원 2010. 12. 3. 선고 2010구합18628 판결

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용 중 참가로 인한 부분은 참가행정청이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2007. 10. 30. 원고에 대하여 한 주택재개발사업시행인가처분에 관한 시행인가 조건 중 2010. 2. 17. 부가한 별지 목록 기재 조건을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 성동구 옥수동 500 일대 92,618.8㎡에 대한 주택재개발정비사업을 위하여 2006. 9. 11. 피고로부터 설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다.

나. 피고는 2007. 10. 23. 서울특별시 성동구 고시 제2007-86호로 위 사업구역 일대를 주택재개발사업구역으로 지정(변경)하고 2007. 10. 30. 원고에게 사업시행인가를 하였는바, 그에 따르면 새로이 설치하는 정비기반시설은 공원(2,718.46㎡), 도로(9,112.95㎡), 녹지(3,361.10㎡), 공공청사(동청사, 662.00㎡), 공공청사(복지시설, 230.40㎡) 합계 20,196.93㎡이고, 무상양도 국공유재산목록은 아래 표 기재와 같으며, 무상양도(귀속)대상토지 면적에 대하여는 지적현황 측량도 및 첨부서류를 재검토하여 관련법에 적합하도록 재협의할 것이라는 내용이 포함되어 있다.

다. 피고는 2008. 3. 7. 사업구역 내 무상양도 협의 회신을 원고에게 통보하였는데, 그 내용은 아래와 같다.

라. 피고는 2008. 7. 2. 원고에게 위 사업구역내 무상양도 재협의 결과를 통보하였는데, 그 내용은 아래와 같다.

▣ 무상양도금액

⑴ 변경 전 : 709,979,650원(433.53㎡)

⑵ 변경 후 : 2,260,103,410원(1,122.43㎡)

- 무상양도금액 = (무상귀속-용적률 인센티브산정액)의 범위 내

- 2,260,103,410원 = 46,103,133,222원 - 43,843,029,812원

이에 대하여 원고는 위 통보와 같은 인가조건이 부당하다고 다투면서, 서울행정법원 2008구합39097호 로 주택재개발정비사업시행인가 처분 일부취소 소송을 제기하여 2009. 4. 2. 승소판결을 받았고, 그 항소심에서 피고의 추완항소 각하 판결이 선고되었으며, 그 상고심인 대법원 2009두14279호 사건에서 2009. 10. 29. 피고의 상고기각 판결이 선고되어 확정되었다.

마. 위 판결이 확정된 후 피고는 2010. 2. 17. 원고에게 국·공유재산의 무상양도와 관련하여 별지 기재와 같은 인가조건(이하 ‘이 사건 인가조건’이라 한다)을 통지하였는데, 이에 따르면 피고는 새로이 설치되는 정비기반시설 설치가액 46,103,133,222원에서 존치토지{종래 정비기반시설이 설치되어 있던 국·공유지로서 원고가 새로이 설치하는 정비기반시설에 그대로 편입되는 토지를 말한다. 국유재산법 제6조 , 제27조 , 제40조 에 의하면 정비기반시설의 부지인 국·공유지는 행정재산으로서 임의로 처분할 수 없어서 그 용도를 폐지하여야 처분할 수 있고, 이에 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도정법’이라 한다) 제66조 제5항 은 정비사업구역에 포함되는 국·공유지는 사업시행인가의 고시가 있는 날에 용도폐지된 것으로 본다고 규정하고 있는바, 용도폐지의 반대 의미로 존치라는 용어를 사용하는 것이 적절하지 않으므로, 이하에서는 ‘중복토지’라 한다}의 가액 15,115,563,050원을 공제한 30,987,570,172원을 무상양도가액으로 산정한 후 위 금액 상당의 국·공유지 12,488㎡를 원고에게 무상양도하고 사업구역 내 국·공유지 편입면적 24,051.1㎡ 중 나머지 11,563.1㎡를 원고로 하여금 유상매수하도록 하였다.

바. 원고는 이 사건 인가조건을 피고로부터 통보받기 전인 2008. 10. 22. 서울특별시로부터 서울 성동구 옥수동 238-9 도로 110.00㎡ 등 10필지 토지 중 4,066.36㎡를 13,451,851,990원에 매수하고, 같은 날 서울특별시 성동구로부터 서울 성동구 옥수동 496-04 도로 31.3㎡ 등 60필지 토지 중 16,799.437㎡를 41,340,151,310원에 매수하였으며, 이와 별도로 2010. 2. 25. 한국자산관리공사로부터 서울 성동구 옥수동 525-10 도로 25.3㎡를 49,588,000원에 매수하였다.

또한 원고는 2010. 3. 4. 국가(기획재정부)로부터 서울 성동구 옥수동 520-3 대지 166.3㎡ 중 3.44㎡를 10,320,000원에 매수하고, 같은 날 서울특별시로부터 서울 성동구 옥수동 520-39 도로 21.9㎡ 중 18.8㎡, 같은 동 520-41 대지 21.2㎡를 65,726,800원에 매수하고, 같은 날 서울특별시 성동구로부터 서울 성동구 옥수동 496-4 도로 31.3㎡ 등 45필지 중 8,206.04㎡를 18,055,755,450원에 매수하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 11, 13, 14, 15호증(각 가지번호 포함), 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 인가조건의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제4쪽 제14행의 “ 국계법 제85조 제5항 ”을 “ 국계법 제88조 제5항 ”으로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 가.항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

나. 관련 법령

이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 별지의 ‘관계 법령’에 이 판결의 별지 ‘추가하는 법령 조항’ 기재 각 조항을 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나.항 및 별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 먼저, 도정법에 따른 정비사업에 국계법 제88조 제5항 , 그 시행령 제97조 제6항 제6호 가 적용되는지 여부에 관하여 본다.

살피건대, ① 국계법 시행령 제97조 는 도시계획시설사업의 시행과 관련된 국계법 제7장과 관련된 조항인데, 국계법 제2조 제11호 는 도시계획사업을 정의하면서 도시계획시설사업 외에 도시개발법에 따른 도시개발사업, 도정법에 따른 정비사업으로 구분하고 있어, 국계법상 도시계획시설사업에 관련된 시행령이 그대로 도정법에 따른 정비사업에 적용된다고 단정할 수 없는 점, ② 도정법은 국계법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이므로 그에 따른 정비사업이 도시계획시설사업과 목적, 기능이 같다고 할 수 없는 점, ③ 신설 정비기반시설과 기존 정비기반시설의 가액평가시점은 사업시행인가시를 기준으로 이루어지고 사업시행자에게 무상으로 양여되는 국·공유지도 사업시행인가시에 정해지는 점( 도정법 제65조 제4항 , 같은 법 시행령 제41조 제2항 제11호 , 제12호 ), ④ 정비구역 내 국·공유지가 있을 경우 사업시행자는 이를 사업부지로 사용하기 위해 매입할 수밖에 없는데, 이러한 점을 감안하여 도정법은 정비구역 내 국·공유지로서 정비사업에 필요한 경우 사업시행자 등에게 우선적으로 매각하되, 그 국·공유지의 가액평가 역시 사업시행인가 고시일을 기준으로 한다고 규정하고 있는 점, ⑤ 국계법 제99조 에 의해 준용되는 국계법 제65조 제2항 은 ‘새로 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 양도할 수 있다’라고 규정하여, 도정법 제65조 제2항 에서 ‘새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다’라고 규정(강행법규)하고 있는 것과는 달리 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 도정법에 따른 정비사업에 도시계획시설사업과 관련된 규정인 국계법 시행령 제97조 제6항 제6호 가 그대로 적용된다고 보기 어렵다.

(2) 다음으로, 원고의 선택으로 중복토지를 사업구역에 포함시켜 건폐율 완화 등의 이익을 얻었으니 이 사건 인가조건이 적법하다는 피고의 주장에 관하여 살펴본다.

도정법 제65조 제2항 후단 규정은 민간 사업시행자에 의해 새로이 설치된 정비기반시설이 전단규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로써 발생하게 되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여, 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있는 점에 비추어, 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도 폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이라 할 것이고, 사업시행자가 정비기반시설을 설치하는 것에 대한 보상으로 건폐율이나 용적률 제한의 완화와 같은 다른 이익을 얻은 바 있다고 하여 그러한 사정만으로 위 후단 규정의 적용을 배제할 수는 없다고 보아야 한다( 대법원 2008. 12. 11. 선고 2007두14312 판결 참조).

따라서 원고가 건폐율 완화 등의 이익을 얻었다는 등의 사정만으로 이 사건 인가조건이 적법하다고 볼 수는 없다.

(3) 나아가, 이 사건 인가조건과 같이 새로이 설치하는 정비기반시설 설치비용을 계산함에 있어 중복토지 가액을 공제하는 것이 적법한지에 관하여 본다.

(가) ① 피고가 2007. 10. 30. 사업시행인가를 하면서 원고로 하여금 정비기반시설로 도로 9,122.95㎡, 어린이공원 2,718.46㎡, 녹지 3,361.10㎡(합계 15,202.51㎡)를 개설하여 서울특별시 성동구에 무상으로 귀속시키도록 하고, 우선 서울 성동구 옥수동 512-6 대지 214㎡ 중 21.9㎡ 등 합계 48.53㎡를 무상으로 원고에게 양도하되 무상양도, 무상귀속 토지의 면적에 대하여 지적현황 측량도 및 첨부서류를 재검토하여 재협의하기로 한 사실, ② 피고는 2008. 3. 7. 원고에게 새로이 설치할 정비기반시설 15,202.51㎡의 설치비용을 46,103,133,222원으로 평가한 후 조합인센티브(건폐율, 용적율 완화로 인한 이득 등) 금액 45,393,144,970원을 뺀 나머지 709,988,252원에 상당하는 서울 성동구 옥수동 507-18 도로 461.60㎡ 중 172.3㎡를 포함한 국·공유지 433.53㎡를 무상양도 대상 토지로 통보한 사실, ③ 그 후 피고가 2008. 7. 2. 원고에게 새로이 설치할 정비기반시설 15,202.51㎡의 설치비용을 46,103,133,222원으로 평가한 후 조합인센티브 금액 43,843,029,812원을 뺀 나머지 2,260,103,410원에 상당하는 서울 성동구 옥수동 509 도로 1,009.30㎡ 중 861.2㎡를 포함한 국·공유지 1,122.43㎡를 무상양도 토지로 통보한 사실, ④ 그런데 피고의 위 2008. 7. 2.자 통보 조건이 위법하다는 내용의 판결이 확정된 후, 피고가 원고에게 이 사건 인가조건을 통지하였는데, 그 내용은, 사업인가 당시 새로이 설치할 정비기반시설의 설치비용으로 계산한 금액에 중복토지의 가격이 포함되어 있어 이를 빼고 계산하면 새로이 설치되는 정비기반시설의 설치비용은 30,987,570,172원으로 보아야 하고 이 금액에 상당하는 서울 성동구 옥수동 525-11 123.7㎡ 등 23필지 12,488㎡만이 무상양도대상 토지에 해당하므로 그 외의 국·공유지 11,563.1㎡를 원고가 유상으로 매수하라는 것인 사실은 앞에서 본 바와 같다.

(나) 그런데, 도정법 제65조 제2항 후단에 의하여 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’이라 함은 정비사업시행인가 전에 이미 국계법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 보아야 하고( 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결 참조), 같은 항 전단의 내용에 비추어, 종래에 정비기반시설이었으나 사업시행인가 고시로 용도 폐지되었다가 정비사업의 시행으로 다시 정비기반시설이 된 부분은 새로이 설치한 정비기반시설로서 국가나 지방자치단체에 무상으로 귀속되는 것이므로, 중복토지 및 그 지상 시설은 사업시행자에게 양도되는 시설에는 포함될 수 없는 것이다.

(다) 일정한 지역 전체를 대상으로 진행되는 정비사업의 특성상 불가피하게 기존의 정비기반시설은 폐지되고 이에 대체하여 새로운 정비기반시설들이 설치되게 되는데, 이에 따라 도정법 제65조 는 폐지되는 정비기반시설과 새로이 설치되는 정비기반시설의 상호대응관계와 소유권변동을 규율하기 위하여 규정된 것이고{ 헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌바80, 81, 106, 2009헌바5(병합) 결정 }, 도정법 제65조 제2항 후단 규정은 민간 사업시행자에 의해 새로이 설치된 정비기반시설이 전단규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로써 발생하게 되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여, 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있는 점, 동일한 법령에서의 용어는 법령에 다른 규정이 있는 등 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석·적용되어야 한다는 점 등에 비추어, 용도 폐지되는 기존 정비기반시설이 사업시행자에게 무상 양도될 수 있는 범위를 정한 후단 규정의 ‘그가 새로이 설치한 정비기반시설’이란 전단 규정의 ‘사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설’을 가리키는 것으로 양자는 같은 것으로 보아야 하므로( 대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결 참조), 중복토지 및 그 지상 시설은 도정법 제65조 제2항 에서 규정한 ‘새로이 설치한 정비기반시설’에 포함된다고 할 것이다.

(라) 한편, 도정법에 의하면, 사업시행자가 정비사업을 시행하고자 할 때에는 사업시행계획서를 작성하여 관할청으로부터 인가를 받아야 하고, 그 사업시행계획서에는 정비사업의 시행으로 용도 폐지되는 정비기반시설의 조서, 도면 및 2 이상의 감정평가업자의 감정평가서와 새로이 설치할 정비기반시설의 조서·도면 및 그 설치비용계산서를 첨부하도록 되어 있으므로( 도정법 제28조 제1항 , 제65조 제4항 , 제66조 제3항 , 제4항 ), 사업시행인가시에 ‘기존에 설치되어 있던 정비기반시설 및 그 가액’과 ‘새로이 설치되는 정비기반시설 및 그 가액’이 모두 특정되고, 사업시행자가 매입할 국·공유지의 대상 및 그 가액도 확정된다. 그리고 감정평가서와 설치비용계산서에 의하여, 새로이 설치되는 정비기반시설로서 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속될 부분과 종래의 정비기반시설로서 용도 폐지된 국·공유지로서 사업시행자에게 무상으로 양도될 부분, 사업시행자가 유상으로 매수하여야 할 부분을 비교·정산할 수 있다.

(마) 그리고 피고가 새로이 설치되는 정비기반시설의 설치비용에 그 가격이 포함되지 않아야 한다고 주장하는 중복토지와 그 가격은 아래 표 기재와 같은데(갑 제12호증의 2), 앞서 본 바와 같이 원고가 국가, 서울특별시 등으로부터 위 사업부지내 토지들 중 일부를 유상으로 매수하기도 하였는바, 원고가 2008. 10. 22. 서울특별시 성동구 등으로부터 매수한 토지들에는 위 중복토지들 중 성동구 소유 토지들의 대부분과 서울특별시 소유 토지들의 상당수가 포함되어 있다.

(바) 위와 같이 피고가 원고에게 사업시행인가 이후 무상으로 양도하지도 않았고 원고가 서울특별시 등으로부터 유상으로 매수한 토지들까지 포함된 위 중복토지들의 가격을 도정법 제65조 제2항 후단의 ‘새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용’에서 빼야 한다는 피고의 주장은 이유가 없다.

(4) 소결론

결국, 강행규정인 도정법 제65조 제2항 후단에 규정된 바와 달리, 새로이 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 금액 중 중복토지의 가액에 상당하는 금액만큼 용도가 폐지되는 정비기반시설의 무상양도대상에서 제외함으로써 원고로 하여금 이를 유상으로 매수하도록 할 수는 없는 것이므로, 이 사건 인가조건은 위법하고 이에 관한 원고의 주장은 이유 있다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있어 인용할 것인바 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]