2019구합53105 A원전 공익감사청구 각하처분 취소소송

1. B

2. C

3. D

원고들 소송대리인 법무법인 지음 담당변호사 김정희

법무법인 이우스 담당변호사 장은백

변호사 이광원

변호사 이성숙

변호사 이소아, 권소연

감사원장

2019. 9. 27.

2019. 11. 20.

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2018. 10. 29. 원고들에 대하여 한 공익감사신청에 대한 거부처분을 취소한다.

1. 기초 사실

가. 원고들은 원자력안전법상 방사선환경영향평가 대상지역으로서 A 원자력발전소(이하 '이 사건 발전소'라 한다) E 내지 F호기가 위치한 전남 G으로부터 반경 80km 이내의 지역에 거주하는 사람들이다.

나. 원고들을 비롯한 401명은 2018. 7. 5. 피고에게 피청구인을 원자력안전위원회, 한국원자력안전기술원, 한국수력원자력주식회사로 하여 이 사건 발전소 중 H, I호기의 건설 및 운영과정상의 전반적인 문제점에 대한 공익감사청구를 하였다(이하 '이 사건 공익감사청구'라 한다).

다. 피고는 2018. 10. 29. 위 401명을 대표한 원고 B에게 '국무총리실, 산업통상자원부, 한국수력원자력주식회사와 민간기구 등이 공동 참여하는 범정부 차원의 A 원전 안전성 확보 민관합동조사단에서 조사 · 검증을 진행 중인 사안으로 구 공익감사청구 처리규정(2019. 7. 31. 감사원 훈령 제678호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 훈령'이라 한다) 제19조에 따라 종결 처리한다'는 내용의 통보를 하였다(이하 '이 사건 통보'라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안 전 항변에 관한 판단 - 이 사건 통보가 거부처분에 해당하는지 여부

가. 당사자들의 주장

1) 원고들은 자신들에게 공익감사청구를 할 법규상 내지 조리상 신청권이 있음을 전제로, 거부처분에 해당하는 이 사건 통보가 각종 절차적 · 실체적 하자로 인하여 위법하므로 취소되어야 한다고 주장한다.

2) 이에 반해 피고는 공익감사청구 제도의 목적, 이 사건 처리규정의 내용 등에 비추어 원고들에게는 공익감사청구를 할 법규상 내지 조리상의 신청권이 인정되지 않으며, 이 사건 공익감사청구는 피고의 직권 발동을 촉구하는 신청에 불과하다는 이유로 이 사건 통보가 항고소송의 대상이 되는 거부처분에 해당하지 않는다고 주장한다.

나. 관련 법리

행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 되려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 국민에게 있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 할 수 없다(대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두22966 판결 등 참조).

다. 이 사건 훈령의 내용

별지 기재와 같다.

라. 판단

1) 먼저 법규상 신청권 유무에 관하여 보건대, 공익감사청구 제도는 감사원법상의 심사청구 제도, 부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률상의 국민감사청구 제도와는 별개의 제도로서 행정규칙인 이 사건 훈령에 근거를 두고 있다. 이 사건 훈령은 공익감사청구의 목적이 국민 다수의 공익을 보호하기 위한 것임을 명시하고 있고(제1조) 사적인 권리관계 또는 개인의 사생활, 특정인 또는 특정 집단 사이의 이해와 관련된 사항은 공익감사청구의 대상에서 원천적으로 제외하고 있으며 (제4조 제2항 제5호), 나아가 공익사항이 아닌 일부 특정인의 이해관련사항(공동주택 관련 인허가, 보상금의 결정, 재개발·재건축 등과 관련된 것으로서 공공기관의 위법·부당행위로 발생한 권익침해에 관한 사항)에 대한 감사요청사항(민원)으로 분류하고 있으며(제11조), 청구기간의 제한도 심사청구 제도와 달리 규정되어 있으므로(제6조), 이 사건 훈령에 의하더라도, 공익감사청구는 청구인 자신의 직접적인 이익과는 관계없이 공공단체의 부당한 행위의 시정을 구하는 것을 그 목적으로 하고 있다. 따라서 이 사건 훈령을 법규상의 신청권의 근거로 볼 수 없다[피고 역시 홈페이지의 해당 항목을 통하여 위 각 제도가 근거 규정, 청구인, 청구대상, 제외대상, 처리절차 등의 측면에서 다르다는 것을 안내하고 있다(을 제2호증의 1, 2)].

2) 다음으로 조리상 신청권 유무에 관하여 보건대, ① 공익감사청구 제도는 '공공기관의 사무처리가 위법 또는 부당하여 공익을 해친다고 판단되는 경우'를 대상으로 하여 일정한 자로 하여금 감사를 청구할 수 있도록 하는 것으로 헌법 제26조 제1항 소정의 청원권과 관련되어 있는바, 국가기관이 그 수리한 청원을 받아들여 구체적인 조치를 취할 것인지 여부는 국가기관의 자유재량에 속하고 청원인이 국가기관에 대하여 그 수리한 청원을 받아들여 구체적인 조치를 취하도록 요구할 권리를 가지는 것은 아닌 점(대법원 1990. 5. 25. 선고 90누1458 판결 등 참조), ② 감사원이 행정기관 및 공무원의 직무감찰 등을 임무로 하는 대통령 소속의 독립적인 행정기관이고(헌법 제97조, 감사원법 제20조), 공익감사청구의 내용을 기초로 일정한 경우 직무감찰 내지 부패행위 등 신고사항에 대한 조사를 할 의무를 부담할 수는 있으나, 이는 헌법상 최고감사기관의 지위로부터 비롯된 것으로 오로지 공익의 보호를 위한 의무로 봄이 상당한 점, ③ 헌법재판소 역시 피고에 대하여 공익사항에 관한 감사원 감사청구를 할 수 있는 조리상의 권리를 인정하지 않은 점(앞서 본 2014헌마256 결정 및 2019헌마104 결정 참조. 위 2019헌마104 결정의 '2. 판단' 중 두 번째 문단 부분1)은 방론으로서 어디까지나 가정적인 판단을 한 것에 불과하다) 등을 종합하면, 원고들에게 이 사건 발전소에 관하여 공익감사청구를 할 수 있는 조리상 신청권이 있다고도 볼 수 없다.

3) 결국 원고들에게 이 사건 공익감사청구에 관한 법규상 또는 조리상의 신청권이 존재한다고 볼 수 없으므로, 이를 받아들이지 아니한 이 사건 통지에 의하여 원고들의 권리나 법적 이익에 아무런 영향도 없다 할 것이어서, 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 있고, 이 사건 소는 부적법하다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 안종화

판사 추진석

판사 황용남

1) '그리고 만일 청구인들에게 공익사항에 대한 감사청구를 할 수 있는 권리가 인정된다고 한다면 이를 거부하는 취지의 이 사건 각하결정은 항고소송의 대상이 되는 거부처분에 해당할 것이므로 청구인은 위 각하결정에 대하여 행정소송을 제기할 수 있는데, 청구인들이 그러한 구제절차를 거쳤다고 인정할 만한 자료가 없으므로 이 사건 헌법소원 심판청구는 보충성의 요건을 갖추지 못하게 된다.'