2010누452 액화석유가스사업 불허가처분취소

지0스텍 주식회사

서울 강남구 역삼동 ***

대표이사 허00

소송대리인 법무법인 율이

담당변호사 박봉, 이수

제주시장

소송대리인 변호사 전0종

제주지방법원 2010. 12. 1. 선고 2009구합724 판결

2011. 5. 18.

2011. 6. 1.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2009. 6. 26. 원고에 대하여 한 액화석유가스사업 불허가처분을 취소한다 . 2. 항소취지

주문과 같은 판결

1. 처분의 경위

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑1, 2호증의 각 기재에 변론 전체 의 취지를 종합하여 이를 인정할 수 있다 .

가. 원고1)는 석유 및 석유화학제품의 제조 · 수출입 · 분배 · 저장용역 및 매매업, 주 유소 및 충전소 운영업 등을 주목적으로 하는 회사로서, 제주시 건입동 ***-** 및 같 은 동 ***(이하 '이 사건 부지'라 한다)에서 액화석유가스충전사업을 영위하기 위하여 2001. 4. 12. 피고에게 액화석유가스 사업허가를 신청하였다.

나. 이에 대하여 피고는 2002. 4. 21. ① 원고의 허가신청은 도심지 내의 기존의 LPG 충전소를 도심지 밖이나 안전지대로 이전하도록 하는 정부방침에 어긋나고, ② 이 사건 부지는 제주지방해양수산청으로부터 1999. 9. 1. 비관리청 항만공사시행 변경 허가로 유류저장시설을 설치하기로 허가받은 부지여서 가스저장시설을 설치하기 위하 여는 항만공사변경허가가 선행되어야 하며, ③ 안전거리에 있어서 가 가스저장설비 외 면으로부터 북쪽 사업소경계까지의 거리가 3m에 불과하여 액화석유가스의 안전관리 및 사업법(이하에서는 이 법을 '가스사업법'이라고 약칭하기로 한다) 시행규칙 소정의 안전거리인 39m에 미달하고 이 지역은 빈번한 통행차량 및 보행자들에게 각종 위험요 소가 노출되어 있어 도로 반대편 끝을 경계로 보는 위 시행규칙 소정의 예외규정을 적 용할 수 없고, 나 가스저장설비 외면으로부터 동일 부지에 있는 유류저장시설과의 이 격거리가 20m밖에 되지 아니하여 안전적 측면에서 안전거리에 미달하며 , 다 가스저장 탱크 사이의 거리는 각 저장탱크 지름 합계의 1/4이상인 6.2m를 확보하여야 함에도 물 분무장치를 설치한 경우 그러하지 아니하다는 가스사업법 시행규칙 소정의 단서조항을 들어 이격거리를 3.1m만 확보하였던바, 900톤의 대형 LPG 저장탱크에 대하여 위 단서 조항을 적용하는 것은 무리로서, 원고의 허가신청은 법령이 정한 허가기준을 충족하지 못하였으며, ④ 이 사건 부지 주변의 상황에 비추어 안전사고가 날 경우 대형사고로 이어질 우려가 많은 점 등 원고가 허가신청한 액화석유가스충전사업은 가스사업법 시 행령 제3조 제1호 규정에 의한 '사업의 개시 또는 변경으로 인하여 공공의 안전과 이 익을 저해하지 아니할 것'이라는 조항에 위배된다는 이유로 허가신청에 대하여 불허가 처분을 하였다 .

다. 이에 원고는 위 불허가처분의 취소를 구하는 소( 이 법원 2002구합39)를 제기하 였으나 2002. 10. 23. 원고패소판결이 선고되었고, 위 판결은 원고가 항소를 제기하지 않아 그 무렵 확정되었다.

라. 원고는 2009. 6. 16. 또다시 같은 이 사건 부지에서 같은 액화석유가스 충전사업 ( 이하 '이 사건 사업'이라 한다 )을 영위하기 위하여 피고에게 액화석유가스 사업허가를 신청(이하 '이 사건 허가신청'이라 한다 )하였고, 이에 대하여 피고는 2009. 6. 26. 역시 아래와 같은 이유로 이 사건 허가신청을 불허가하였다( 이하 '이 사건 처분'이라 한다).

① 액화석유가스 충전사업 도심외곽 이전 정부방침

도심지 및 주택가에 있는 LPG 충전소를 도심지 밖이나 안전지대로 이전하도록 하는 정부방침(98.

9. 15. 제42회 국무회의시 대통령 지시사항) 에 따라 도심지 내 시설을 안전지대로 이전토록 하고

있다.

② 사업소 경계와의 거리 미확보

「가스사업법 시행규칙」 제10조 제1항 및 [별표 3] 은 액화석유가스 충전시설 중 저장설비가 200톤

초과일 경우 그 외면으로부터 사업소 경계까지의 거리가 39m 이상을 유지하도록 규정하고 있으나

이 사건 부지는 LPG 저장시설과 저유소의 유류저장시설 사이의 거리가 그에 미달한 22m에 불과

하다.

③ 제1차 항만재개발기본계획상 주상복합시설지역

이 사건 부지는 제1차 항만재개발기본계획에서 주상복합시설지역으로 지정되어 있으며 제주항 재

개발사업 타당성 조사용역이 진행되고 있는 지역이다.

④ 사업부지 인근 주거 밀집지역 및 항만시설에 대한 피해 우려

이 사건 부지 인근에 공동주택과 일반주택이 밀집되어 있고 항구가 설치되어 있어 LPG저장시설에

서 가스사고가 발생할 경우 주거지역, 항만시설에 대한 피해가 우려된다.

⑤ 임항로 교통체증 유발 및 교통안전 저해

이 사건 부지와 접하고 있는 임항로는 왕복 6차선의 도로로서 1일 평균 13,866대의 차량이 통행

하고 있어 임항로에 교통체증이 가중될 우려가 있다.

⑥ - 동일 부지 내 유류 저장시설 밀집

현재 동일 부지에 유류저장탱크 18기가 있어 안전사고의 위험이 가중될 우려가 있다.

⑦ 행정행위의 일관성 유지 필요

본 사업은 2001. 4. 21. 우리시에서 불허가처분한 행정행위로서 귀사에서 행정심판 및 행정소송을

제기하여 본 사업의 불허가처분이 적법하다라는 사유로 우리시가 승소한 사항으로서 행정행위의

일관성 및 신뢰성 확보가 필요하다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고의 허가신청은 가스사업법령과 제주특별자치도 가스사업 등의 허가기준 고시 에서 정한 시설기준 등 모든 허가요건을 구비하였고, 피고가 제시한 이 사건 처분사유 인 액화석유가스 충전사업 도심외곽 이전 정부방침, 사업소 경계와의 거리 미확보, 제1 차 항만재개발기본계획상 주상복합시설지역, 사업부지 인근 주거 밀집지역 및 항만시 설에 대한 피해 우려, 임항로 교통체증 유발 및 교통안전 저해, 동일 부지 내 유류 저 장시설 밀집, 행정행위의 일관성 유지 필요 등은 모두 객관적인 사실과 모순되거나 근 거가 없어 부당하므로 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다 . 인정사실

(1) 이 사건 허가신청의 개요

( 가 ) 이 사건 부지 내 동쪽지역에 300.1톤 프로판가스 저장시설 1기, 698.3톤 부탄가스저장시설 1기 , 펌프 2기, 탱크로리 출하대, Control Room을 설치하여, 제주항 으로부터 가스배관을 통하여 이송 받은 가스를 저장시설에 저장하였다가 액화석유가스 수송차량에 의해 충전소 등의 시설로 공급한다(액화석유가스 수송차량은 1일 약 6대 정도 운행예정).

(나 ) 원고는 2008. 8 29. 한국가스안전공사로부터 이 사건 사업에 관한 기술검 토 결과 액화석유가스충전시설의 설치계획이 「구 가스사업법 시행규칙 (2009. 9.25. 지 식경제부령 제94호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항 [별표3](이하 '시행규칙 [별표3 ' 이라 한다) 등 관련기준에 적합하게 작성(계획)되었다는 취지의 통보를 받았다.

( 다 ) 한편, 원고는 정량적 위험성 평가를 주업무로 하는 미국 회사인 Kanta LLC에 이 사건 사업에 대한 정량적 위험성 평가를 의뢰하여 이 사건 사업계획의 사고 발생확률이 백만분의 일 미만인 안전영역2) 에 위치한다는 평가를 받았고, 가스저장시설 의 위험을 등고선형태로 표현하였을 때 백만분의 일 위험등고선3)은 이 사건 저장시설 의 반경 200m를 잇는 선이라는 평가를 받았다 .

(2) 이 사건 부지의 위치 및 현황

( 가 ) 이 사건 부지는 국가 소유인 항만시설부지로서 제주시 건입동 ***-**, 같 은 동 *** 에 위치하고 있는데, 원고가 제주특별자치도로부터 이에 대한 사용허가를 받 아 매년 그 사용기간을 연장해오고 있고, 제주특별자치도에 그에 대한 사용료를 지불 해왔다. 위 사용허가에 관하여는 허가를 받지 않고 일체의 다른 시설물을 설치할 수 없다는 조건도 부가되어 있다.

(나 ) 위 부지는 북쪽으로 폭 35m, 왕복 6차선의 임항로를 접하고 있고 도로 건 너편에는 제주항 항만시설 및 여객터미널이 위치하고 있으며, 서쪽으로는 제주해양경 찰서가 위치하고 있고, 남쪽으로 절개지가 큰 벽처럼 서 있으며, 절개지 위쪽으로 주거 지역이 형성되어 있고, 이 사건 부지와 위 절개지 위쪽과의 높이 차이는 34m이다.

(다 ) 이 사건 부지의 서쪽에는 원고의 유류저장시설 11기가 설치되어 있고, 이 사건 액화석유가스 저장시설의 외벽으로부터 가장 가까운 기존 유류저장시설의 외벽까 지 수평거리는 22m이다.

( 라 ) 이 사건 액화석유 가스저장시설의 외벽으로부터 사업소경계에 접한 도로 의 반대편 끝까지의 거리는 78m이다.

(3 ) 이 사건 부지 주변의 현황

( 가 ) 앞서 본 바와 같이 이 사건 부지는 북쪽으로 폭 35m, 왕복 6차선의 임항 로와 접하고 있고, 2009. 6. 23. 07:00에서부터 다음 날 07:00까지 실시된 국제부두와 동문로터리 사이구간의 임항로 교통량조사결과 주간(07:00 ~ 19:00)에 10,893대, 야간 (19:00 ~ 다음 날 07:00)에 2,973대, 즉, 1일 동안 총 13,866대의 차량이 임항로를 통행 하고 있어 차량 통행이 빈번한 편이다.

( 나 ) 이 사건 액화석유가스 저장시설로부터 서남쪽 방향으로 절개지를 사이에 두고 각 249m와 258m 떨어진 한맨션과 금0빌라에는 56세대 총 104명이 거주하고 있고, 반경 500m 이내의 지역에 280세대 총 775명이 거주하고 있으며, 반경 1km 이내 의 지역에 아파트 등 상가건물 및 주택이 밀집하여 상당수의 세대와 인구가 거주하고 있다.

(다 ) 이 사건 부지의 북쪽 경계선에 접한 도로의 건너편 항구에는 국제관광 유 람선과 국내여객선 등이 수시로 입출항하거나 정박하고 있고, 국제여객선터미널이 설 치되어 있으며, 제주항을 이용하는 국내선 여객의 수는 2008년 기준으로 1일 평균 3,900여명에 달하고 있고, 위 국제여객선터미널의 이용객은 2002년 기준으로 1일 평균 2000여명을 기록한 바 있으며, 위 각 이용객은 매년 증가추세에 있다.

( 라 ) 해양수산부장관( 현 국토해양부장관) 은 「구 항만과 그 주변지역의 개발 및 이용에 관한 법률 (2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항, 같 은 법 시행령 제4조의 규정에 의하여 2007. 10. 4. 해양수산부고시 제2007-74호로 인 천항, 군산항, 제주항 등 전국 10개 항만의 재개발을 내용으로 하는 제1차 항만재개발 기본계획을 고시하였고 , 위 계획상 이 사건 부지는 주상복합시설 용지로 지정되어 있

(4) 가스사고 대응 매뉴얼의 기재

한국가스안전공사가 2007년도 발행한 가스사고 대응 매뉴얼 제66, 67쪽에 의하 면 액화석유가스 폭발의 경우 예상피해범위는 다음과 같다( 다만 이는 저장탱크용량의 가스가 일시에 폭발한 경우를 상정하여 계산한 것이다).

【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 3 내지 7, 10 , 11호증, 을 1, 4, 5, 9호증, 을 3호증

의3의 각 기재, 1심 증인 김윤의 증언, 1심 법원의 현장검증결과, 변론

전체의 취지

라. 판단

(1) 이 사건 처분의 법적성질 및 위법성 여부의 판단기준

액화석유가스충전사업의 설치허가는 행정법상 허가로서 일반적 금지를 특정한 경우에 해제하는 것이므로, 그 성질상 재량행위인데(대법원 1987. 11. 10. 선고 87누462 판결 참조), 허가관청이 액화석유가스충전사업의 허가신청에 따라 허가를 할 것인 지의 여부를 결정함에 있어서는, 「구 가스사업법 (2009. 3. 25. 법률 제9534호로 개정 되기 전의 것)」 제3조 제4항 및 시행규칙 [별표3]에 정한 구체적인 시설기준 등에 그 대로 부합하는지가 1차적 판단 기준이 될 것이다. 나아가, 그와는 별도로 정책적, 합목 적적 재량판단에 의한 불허가 처분이 가능한지 여부가 문제가 되는데, 위 가스사업법 제4조 제1항은 추상적 · 일반적 허가기준으로서 ① 사업의 영위로 인하여 공공의 안전 과 이익을 해할 우려가 있는지의 여부(제1호), ② 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요 한 재원과 기술적 능력이 있는지 여부(제2호), ③ 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정한지 여부(제3호), ④ 「고압가스 안전관리법」 제28조에 따른 한국 가스안전공사의 기술 검토 결과 안전성이 확보된다고 인정될 것( 제4호), ⑤ 이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것(제6호 ) 등을 고려하여 결정하여야 한다는 점을 제시하고 있으므로 위 각 요건을 충족하는지 여부를 살펴야 할 것이다. 위 각 추상적·일반적 허 가기준은 예시적인 것으로서 기타 위에서 예시하지 못한 사정은 널리 공익목적 달성이 라는 관점에서 위 '공공의 안전과 이익' 을 해할 우려가 있는지 여부에 포섭하여 판단할 수 있다고 보아야 한다.

한편, 공공의 안전과 이익을 저해하는지 여부는 액화석유가스의 특성, 그 허가대상 지역 일대의 인구조밀도, 액화석유가스 저장시설을 설치할 건물과 인근 건물의 용도, 구조 및 특성, 액화석유가스의 폭발이나 화재로 인한 안전사고가 발생하였을 경우 예 상되는 위해의 정도나 범위,4) 다른 지역에 시설을 설치하는 것이 불가능한지 여부, 시 설이 한번 도입되면 향후 사정 변경이 있더라도 다시 이를 바꾸거나 위치를 옮기기가 어려운지 여부 , 해당 부지에 대한 소유관계 및 해당 지역에 대한 정책적 행정계획의 존재 여부, 해당 시설과 관련한 중장기적 정책 기조, 시설 도입으로 인한 이익과 위해 의 형량 등 여러 가지 사정들을 위 가스사업법 및 제반 관련 법령의 목적에 비추어 합 리적으로 고려하여 결정하여야 한다. 그리고 이 사건 불허가 처분이 재량권의 범위 내 지 한계를 일탈, 남용한 것으로서 위법한지 여부는 사실오인의 유무, 비례 및 평등의 원칙 위배 여부, 당해 행위의 목적 위반 여부나 동기의 부정 여부 등을 종합적으로 고 려하여 판단하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조).

그러므로, 아래에서는 피고의 이 사건 처분이 위 구체적인 시설기준 및 일반적 인 허가기준에 비추어 재량권을 일탈, 남용한 위법이 있는지 여부에 관하여 살핀다.

(2) 구체적 시설기준 충족 여부

먼저 원고의 신청이 시행규칙 [별표3]에 정한 시설기준 중 "액화석유가스 충전 시설 중 저장설비가 200톤 초과인 경우 그 외면으로부터 사업소경계(사업소경계가 바 다 . 호수 · 하천 · 도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다)까지 거리가 39m 이상을 유지할 것" 의 요건을 충족하였는지 여부에 관하여 보건대, 이 사건 부지의 경계에 도로가 접해 있고 이 사건 액화석유가스 저장시설의 외벽으로부터 사업소경계 에 접한 도로의 반대편 끝까지의 거리가 78m임은 앞서 본 바와 같으므로, 원고의 신 청은 위 안전거리에 관한 시설기준을 충족하였다고 할 것이다.

피고는 액화석유가스 저장시설의 외면과 유류저장시설의 외면 사이의 거리 역 시 위 기준에 따라 39m 이상을 유지하여야 함을 이 사건 처분사유의 하나로 하였으 나 , ① 시행규칙 [별표3]은 가스저장시설 사이에 요구되는 안전거리를 두 저장탱크의 최대지름을 더한 길이의 1/4로 규정하고 있는 점, ② 경유 · 휘발류 등을 저장하는 시 설은 「위험물안전관리법 (2010. 3. 22. 법률 제10151호로 개정되기 전의 것) 제2조 제 1항, 같은 법 시행령 (2009. 7. 7. 대통령령 제21214호로 개정되기 전의 것) 제2조 [별표 1]에 의한 위험물저장소로서 , 위 위험물안전관리법 제5조 제4항, 「같은 법 시행 규칙(2009. 9. 15. 소방방재청령 제105호로 개정되기 전의 것) 제30조 [별표 6], [별표 4]에 의하면 가스사업법의 규정에 의하여 허가를 받아야 하는 액화석유가스 제조시설 및 액화석유가스 저장시설로부터 20m 이상의 수평거리를 두도록 규정되어 있는 점, ③ 같은 사업소 내의 가스저장고 간의 이격거리에 관한 규정을 두면서도 사업소 외면 으로부터 사업소 경계까지의 이격거리에 관한 규정을 따로 둔 취지는, 사고 발생시 저 장용기의 사업소 외부 , 즉 공공 일반( 주거 및 공공시설 및 인명 피해 등)으로 전파되는 위험을 차단 내지 최소화하여 그 안전을 담보하기 위한 것인 점, ④ 피고와 같은 해석 을 고집할 경우, 결국 각각의 가스저장고 사이의 이격거리도 39m로 되어야 전체적인 체계가 맞게 되는 점, ⑤ 특별히 가스저장고보다 기존 유류시설이 더 위험하다고 보기 도 어려운 점 , ⑥ 동일 부지 내의 가스저장고와 기존 유류저장시설 설치에 관한 금지 규정이나 위 각 시설 사이의 이격 거리에 관한 위 가스사업법상 명문 규정이 없는 점 등에 비추어 보면, 사업소경계까지의 안전거리는 사업소 내부로부터 외부에 전파되는 위험을 차단 내지 최소화하기 위한 것으로서 동일 사업소 부지 내에 유류저장시설과 가스저장시설을 설치하는 경우에는 적용되지 않는다고 보는 것이 상당하고, 이러한 경 우에는 안전사고발생시 위험물저장시설과 가스저장시설 상호간의 위험의 전파 및 확대 방지를 목적으로 하는 위 위험물안전관리법령이 유추 적용된다고 봄이 상당한바, 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 액화석유가스 저장시설이 가장 가까운 기존 유류저장시설 의 외벽으로부터 수평거리 22m를 확보하고 있는 이상 법령이 정한 안전거리를 유지하 고 있는 것이므로 피고의 위 처분사유는 정당한 사유로 인정되기 어렵다. [ 다만, 위와 같은 22m의 기준은 최소한의 기준에 불과하고, 위와 같은 해석은 명문 규 정이 없는 데 기인하는 부득이한 해석일 뿐, 위 기준을 만족하였다고 하여 그 위험이 없다고 볼 수는 없다. 오히려 이 사건과 같이 한 사업부지 내에 액화석유가스저장시설 과 유류저장시설이 함께 존재하는 경우를 규제할 기준의 도입이 필요한 것으로 보이 고 , 같은 부지 내에 유류저장시설과 가스저장시설이 있게 되는 경우에, 일응 그 위험이 적지 아니하다고 보이므로 이러한 점은 공공의 안전과 이익에 반하는지 여부를 검토함 에 있어 반드시 고려해야 할 것이다.]

나아가 시행규칙 [별표3] 에 정한 그 밖의 시설기준과 기술기준의 충족여부에 관하여 보건대, 원고가 2008. 8 29. 한국가스안전공사로부터 이 사건 사업에 관한 기술 검토 결과 액화석유가스충전시설의 설치계획이 시행규칙 [별표3] 등 관련기준에 적합 하게 작성(계획)되었다는 취지의 통보를 받은 사실은 앞서 살펴 본 바와 같고, 피고 또 한 그 밖의 시설기준 및 기술기준의 흠결을 주장한 바 없으므로, 시행규칙 [별표3] 에 정한 그 밖의 시설기준과 기술기준도 모두 충족되었다고 봄이 상당하다.5)

(3) 일반적 추상적 허가기준 충족 여부

( 가 ) 쟁점

주로 문제가 되는 부분은 사업의 영위로 인하여 공공의 안전과 이익을 해할 우려가 있는지 여부와 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려할 때 설치의 적정한 지 여부인데, 도로, 도시계획, 인구 밀집 등의 요소는 위 공공의 안전과 이익6)의 구체 적 내용에 불과하므로 이를 같이 판단한다.7)

( 나 ) 판단

살피건대, ① 위 가스사업법이 정한 가스저장설비로부터 사업소경계까지의 안전 거리는 가스저장능력에 따라 24m에서부터 39m까지 단계적으로 증가하되, 200톤을 초 과하는 경우는 더 이상의 저장능력 증가에 따른 변동이 없이 모두 39m로만 규정되어 있지만, 가스폭발사고시의 예상피해범위는 저장능력이 증가함에 따라 당연히 증가한다 고 보아야 하는 점, ② 이 사건 가스저장시설로부터 250m가량 떨어진 지점에 56세대 총 104명이 거주하는 공동주택 등이 있고, 반경 1km 이내의 지역에는 인구밀집지역이 존재하는 점 , ③ 위 가스저장시설로부터 250m가량 떨어진 주거지역 사이에는 높이 34m의 절개지가 존재하기는 하나, 폭발로 인한 재물손괴, 청력상실 등의 대인 피해의 위험이 없다고 볼 수 없고, 이 사건 사업부지에 위치한 저유고까지 같이 폭발할 경우 의 위험(대형화재, 비산물질 산개 등 ) 이 심각할 것으로 보이는 점8), ④ 이 사건 부지 주변의 도로는 차량의 통행이 빈번하고 인근에 위치한 제주항 여객선터미널의 유동인 구가 상당히 많으므로, 사고 발생시 그 주변을 지나는 차량 및 보행자 등의 피해가 클 것으로 보이는 점9), ⑤ 가스저장시설과 유류저장시설 사이에 방호벽 등 위험의 전파 및 확대를 방지할 만한 견고한 구조물 내지 시설은 부족한 점, ⑥ 가스폭발이나 유류 저장고의 화재로 인한 안전사고가 발생할 경우 유류저장탱크와 가스저장시설이 연쇄적 으로 폭발하거나 화재가 발생하여 막대한 인적 · 물적 피해가 발생할 가능성을 배제할 수 없고10), 그러한 위험성 및 그 피해의 정도에 관한 별 다른 자료가 없으며, 앞서 본 바와 같이 이 부분에 관하여 법률상 규정이 명백하지 않으므로 이 부분 위험에 관한 특별한 고려가 있어야 하는 점, ⑦ 액화석유가스의 특성상 화재나 폭발은 급격히 전파 되는 점, ⑧ 가스안전사고는 시설의 결함 외에 취급자의 과실 등에 의하여 발생할 가 능성도 높은 점, ⑨ 정부와 제주특별자치도가 도심 지역 내의 가스충전소시설의 신규 허가를 규제함은 물론 기존시설의 도심 외곽 이전을 추진하고 있는 점,11) ① 제1차 항 만재개발기본계획에서 이 사건 부지를 주상복합시설지역으로 고시한 사실, ㉡ 항만재 개발기본계획은 법령상 정해진 의무적 계획수립사항에 속하는 점, Ⓒ 이 사건 가스저 장시설이 들어서게 되면 위 기본계획 자체가 좌절되게 되거나 향후 그 계획의 수립 및 시행에 막대한 지장을 초래하게 되는 점, ② 액화석유가스저장소와 같은 시설은 향후 구체적으로 실시계획이 승인되면 설치가 제한될 수 있는 시설인 점, ① 이 사건 부지 는 국가 또는 지방자치단체가 대부분을 소유하는 항만부지로서 액화석유가스 저장시설 과 같은 항구적 시설을 설치하기 적합하지 않은 점, 日 위 시설이 도심에서 너무 가까 운 곳에 위치한 점, ④ 이 사건 허가를 해주면 향후 사정변경이 있거나 제주항 재개발 을 구체적으로 시행하기 위한 항만시설 사용연장을 불허가하는 것이 더욱 어려워지는 점 , ⑥ 장기적 항만개발 계획상 저유시설 역시 이전해야 하는 것이 최선의 방안이라는 용역결과가 나온 점, ② 이 사건 저장시설은 향후 몇 년 동안만 임시적으로 설치 허가 할 수 있는 시설도 아니고, 향후 사정변경 등에 의하여 이전하기도 쉽지 않으므로 기 한부 또는 조건부 허가를 할 수도 없는 사정, ② 이 사건 부지 외에 다른 대체 부지가 없다고 볼 수도 없는 점, ③ 경쟁 체제의 도입으로 인한 도민의 경제적 이익도 중요하 나 반드시 경쟁관계의 수립이 이 사건 부지에서의 저장소 건립을 전제로 하는 것은 아 닌 점, ㉢ 현0오0뱅0 저유소나 천0 LPG 충전소 등은 위와 같은 정부 및 제주특별자치 도의 외곽 이전 정책에 따라 도심 외곽으로 이전한 점,12) D 근본적으로는, 이 사건 부 지가 국·공유지인 항만부지이고, 액화석유가스 저장소가 대형시설에 속하며, 제주항재 개발기본계획이 수립되어 있으므로 제주특별자치도 또는 제주시의 항만개발에 관한 정 책적 판단을 존중할 필요가 있는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 이 사건 사업의 영 위로 인하여 공공의 안전과 이익을 저해할 우려가 있다고 할 것이어서, 이를 이유로 한 피고의 불허가 처분은 적법하고, 거기에 재량을 일탈 내지 남용한 위법을 발견할 수 없다 .

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분은 적법하다고 할 것이므로, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바 , 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다 .

방극성 (재판장)

곽정한

강우찬

1) 2001년도 당시의 원고의 상호는 엘칼0스정유 주식회사이고, 2005. 3. 31. 현재의 상호로 변경되었다.

2) 정량적 위험성 평가를 통하여 시설의 안전성은 허용불가영역(사고발생확률이 만분의 일 이상), 허가가능영역(사고발생확률이

만분의 일에서 백만분의 일 사이), 안전영역(사고발생확률이 백만분의 일 이하)으로 분석이 된다.

3) 사고피해확률이 백만분의 일로 평가된 지점을 연결하여 시고로 인한 피해반경을 등고선 형태로 표현한 것.

4) 이상의 고려 요소는 대법원 2001. 3.9. 선고 99두1625 판결 참조.

5) 다만, 위 [별표] 허가기준 제5호의 사업부지에 관한 소유권 또는 사용·관리권을 확보한 것으로 볼 수 있는지가 문제되나, 일단

이 사건 거부처분 당시 사용기간을 연장한 바 있으므로 일응 그 요건을 갖춘 것으로 본다.

6) 앞서 설시한 바와 같이, 공공의 안전과 이익을 저해하는지 여부는 액화석유가스의 특성, 그 허가대상지역 일대의 인구조밀도,

액화석유가스 저장시설을 설치할 건물과 인근 건물의 용도, 구조 및 특성, 액화석유가스의 폭발이나 화재로 인한 안전사고가

발생하였을 경우 예상되는 위해의 정도나 범위, 다른 지역에 시설을 설치하는 것이 불가능한지 여부, 시설이 한번 도입되면

향후 사정 변경이 있더라도 다시 이를 바꾸거나 위치를 옮기기가 어려운지 여부, 해당 부지에 대한 소유관계 및 해당 지역에

대한 정책적 행정계획의 존재 여부, 해당 시설과 관련한 중장기적 정책 기조, 시설 도입으로 인한 이익과 위해의 형량 등 여

러 가지 사정들을 위 가스사업법 및 제반 관련 법령의 목적에 비추어 합리적으로 고려하여 결정하여야 한다.

7) 피고는 이에 해당하는 처분사유로서 이 사건 부지가 제1차 항만재개발기본계획상 주상복합시설지역이라는 점, 사업부지 인근

의 주거밀집지역 및 항만시설에 대한 피해가 우려된다는 점, 임항로의 교통량이 많아 이에 대한 피해 역시 우려된다는 점, 같

은 사업부지 내 유류저장탱크 18기가 있어 위험이 가중될 우려가 있다는 점 등을 들어 공공의 안전과 이익을 해할 우려가있및 있

다고 주장하였고, 이 사건 부지가 제1차 항만재개발기본계획상 주상복합시설지역이라는 점, 사업부지 인근의 주거밀집지역 및

항만시설에 대한 피해가 우려된다는 점, 임항로의 교통체증이 가중될 우려가 있다는 점 등을 고려할 때 이 사건 부지에서 이

사건 사업설치는 적정하지 않다고 주장한 바 있다.

8) 피고의 의뢰로 제출받은 정량적 위험성 평가 자료만으로 안전성을 속단할 수 없고, 일시 폭발 가능성을 전혀 배제할 수도 없

다.

9) 위 구체적 시설기준은 도로 반대편 끝까지의 거리를 기준으로 하고 있으나, 도로상에 있는 차량의 피해는 상대적으로 더 클

수도 있다.

10) 원심은, 한국가스안전공사가 2007년도 발행한 가스사고 대응 매뉴얼 중 액화석유가스폭발의 경우 예상피해범위는 저장탱크

용량의 액화석유가스가 일시에 폭발한 경우를 상정하여 계산한 것으로 실제 가스 사고에 있어 그러한 경우를 상정하기는 어

렵다고 하고 있으나, 오히려 가스관련 사고의 경우 연쇄적으로 폭발이 일어나는 것이 오히려 일반적이어서, 위와 같이 일시

에 폭발하는 경우와 질적인 차이가 있는 것으로는 생각되지 않는다.

11) 이상은 주로 공공의 안전과 관련한 형량요소이다.

12) 이상은 주로 공공의 이익과 관련된 형량 요소들이다.

관계 법령

○ 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 (2009. 3. 25. 법률 제9534호로 개정되기 전의 것 ) 제2조 (정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1. “액화석유가스” 란 프로판이나 부탄을 주성분으로 한 가스를 액화(액화) 한 것 [ 기화( 기화) 된 것을 포

함한다] 을 말한다.

2. “액화석유가스 충전사업” 이란 저장시설에 저장된 액화석유가스를 용기(용기) 에 충전(배관을 통하여

다른 저장 탱크에 이송하는 것을 포함한다. 이하 같다)하거나 자동차에 고정된 탱크에 충전하여

공급하는 사업을 말한다.

10. “액화석유가스 저장소” 란 지식경제부령으로 정하는 일정량 이상의 액화석유가스를 용기 또는 제

장 탱크에 저장하는 일정한 장소를 말한다.

12. “액화석유가스 사업자등” 이란 액화석유가스 충전사업자, 액화석유가스 집단공급사업자, 액화석유

가스 판매사업자, 가스용품 제조사업자 및 액화석유가스 저장자를 말한다.

제3조 (사업의 허가 등 )

① 액화석유가스 충전사업 또는 가스용품 제조사업을 하려는 자는 그 사업소마다. 특별시장·광역시장·

도지사 또는 특별자치도지사(이하 “ 시 ·도지사” 라 한다) 의 허가를 받아야 한다.

④ 제1항과 제2항에 따른 허가의 대상 범위는 대통령령으로 정하고, 액화석유가스의 충전·집단공급· 판

매 및 가스용품 제조에 관한 시설기준과 기술기준은 지식경제부령으로 정한다.

제4조 (허가의 기준)

① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제3조 제1항부터 제3항까지 또는 제6항에 따른 허가 또는 변경

허가 신청을 받으면 다음의 각 호의 요건을 모두 갖춘 경우 허가하여야 한다.

1. 사업의 영위로 인해 공공의 안전과 이익을 해치지 아니할 것

2. 사업을 적정하게 수행하는 데에 필요한 재원과 기술적 능력이 있을 것

3. 연결 도로, 도시계획, 인구 밀집 등을 고려하여 설치가 적정하지 아니하다고 인정되는 지역에 사

업 시설을 설치하지 아니할 것

4. 「고압가스 안전관리법 」 제28조에 따른 한국가스안전공사(이하 “한국가스안전공사” 라 한다) 의

기술 검토 결과 안전성이 확보된다고 인정될 것

6. 이 법과 그 밖의 다른 법령에 적합할 것

② 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항 제1호부터 제3호까지의 규정에 관한 세부 기준을 정할

수 있다.

○ 액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙 (2009. 9. 25. 지식경제부령 제94호로 개정되기 전의 것) 제10조 (액화석유가스의 충전 등의 시설기준과 기술기준)

① 법 제3조 제4항과 법 제6조 제2항에 따른 액화석유가스 충전, 액화석유가스 집단공급, 액화석유가

스 판매, 가스용품 제조 및 액화석유가스 저장소 설치의 시설기준과 기술기준은 다음 각 호와 같

다.

1. 액화석유가스 충전의 시설기준과 기술기준 : 별표 3

[별표 3] 액화석유가스 충전의 시설 · 기술· 검사 · 정밀안전진단· 안전성평가 기준

(제10조 제1항 제1호, 제28조 제4항 제1호, 제29조 제2항 제1호, 제30조 제3항 제1호 및

제33조 제4항 제1호 관련 )

1. 용기(소형용기 및 가스난방기용기를 포함한다) 충전

가. 시설기준

1) 배치기준

가 ) 액화석유가스 충전시설 중 저장설비 · 충전설비 및 자동차에 고정된 탱크이입 · 충전장소

는 그 외면(자동차에 고정된 탱크 이입· 충전장소의 경우에는 지면에 표시된 정차위치의

중심)으로부터 보호시설(충전사업을 하기 위하여 필요한 보호시설로서 사업소 안에 설치

되는 것은 제외한다)까지 다 )부터 마)까지에 따른 저장설비 · 충전설비 및 자동차에 고정

된 탱크 이입· 충전장소로부터 사업소경계와의 거리 이상을 유지할 것

나 ) 저장설비와 가스설비는 그 외면으로부터 화기(그 설비 안의 것은 제외한다)를 취 급하는

장소까지 8m 이상의 우회거리를 두거나 화기를 취급하는 장소와의 사이에는 그 저장설

비와 가스설비로부터 누출된 가스가 유동하는 것을 방지하기 위한 적절한 조치를 마련할

다) 액화석유가스 충전시설 중 저장설비는 그 외면으로부터 사업소경계(사업소경계가 바다 .

호수· 하천 · 도로 등과 접한 경우에는 그 반대편 끝을 경계로 본다. 이하 같다)까지 - 다

음 표에 따른 거리(저장설비를 지하에 설치하거나 지하에 설치된 저장설비 안에 액중 펌

프를 설치하는 경우에는 저장능력별 사업소경계와의 거리에 0.7을 곱한 거리) 이상을 유

지할 것

라 ) 액화석유가스 충전시설 중 충전설비는 그 외면으로부터 사업소경계까지 24m 이상을 유

지할 것

마 ) 자동차에 고정된 탱크 이입· 충전장소에는 정차위치를 지면에 표시하되, 그 중심으로부

터 사업소경계까지 24m 이상을 유지할 것

(중략)

3) 저장설비기준

가 ) 지상에 설치하는 저장탱크(소형저장탱크는 제외한다), 그 받침대 및 그 부속설비는 화재

로부터 그 저장탱크, 그 받침대 및 그 부속설비를 보호하기 위하여 열에 견딜 수 있는

적절한 구조로 하고, 온도상승을 방지할 수 있는 적절한 조치를 할 것

나) 저장탱크(저장능력이3톤 이상인 저장탱크만을 말한다) 의 지지구조물과 기초는 지진에

견딜 수 있도록 설계하고 지진의 영향으로부터 안전한 구조일 것

다 ) 저장탱크와 다른 저장탱크와의 사이에는 두 저장탱크의 최대지름을 더한 길이의 4분의 1

이상에 해당하는 거리를 유지하는 등 하나의 저장탱크에서 발생한 위해요소가 다른 저장

탱크로 전이되지 않도록 하기 위하여 필요한 조치를 마련할 것.

(이하 생략)

○ 제주특별자치도 가스사업등의 허가기준 고시(제2009-25호)

제3조(허가기준) 가스사업 등의 허가기준은 별표와 같다.

[별표]

○ 위험물안전관리법 (2010. 3. 22. 법률 제10151호로 개정되기 전의 것)

제2조 (정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "위험물" 이라 함은 인화성 또는 발화성 등의 성질을 가지는 것으로서 대통령령이 정하는 물품을

말한다.

4. "저장소"라 함은 지정수량 이상의 위험물을 저장하기 위한 대통령령이 정하는 장소로서 제6조제

1항의 규정에 따른 허가를 받은 장소를 말한다.

제5조 (위험물의 저장 및 취급의 제한)

① 지정수량 이상의 위험물을 저장소가 아닌 장소에서 저장하거나 제조소등이 아닌 장소에서 취급하여,

서는 아니된다.

③ 제조소등에서의 위험물의 저장 또는 취급에 관하여는 다음 각호의 중요기준 및 세부기준에 따라야

한다.

1. 중요기준 : 화재 등 위해의 예방과 응급조치에 있어서 큰 영향을 미치거나 그 기준을 위반하는

경우 직접적으로 화재를 일으킬 가능성이 큰 기준으로서 행정안전부령이 정하는 기준

2. 세부기준 : 화재 등 위해의 예방과 응급조치에 있어서 중요기준보다. 상대적으로 적은 영향을 미

치거나 그 기준을 위반하는 경우 간접적으로 화재를 일으킬 수 있는 기준 및 위험물의 안전관리

에 필요한 표시와 서류 기구 등의 비치에 관한 기준으로서 행정안전부령이 정하는 기준

④ 제1항의 규정에 따른 제조소등의 위치·구조 및 설비의 기술기준은 행정안전부령으로 정한다 . ○ 위험물안전관리법 시행령 (2009. 7. 7. 대통령령 제21214호로 개정되기 전의 것)

제2조 (위험물)

「위험물안전관리법 」 (이하 "법" 이라 한다) 제2조 제1항 제1호에서 "대통령령이 정하는 물품" 이라 함은 별표 1에 규정된 위험물을 말한다.

[별표 1] 위험물 및 지정수량(제2조 및 제3조 관련 )

제4류 - 인화성 액체 - 2. 제1석유류

13. "제1석유류" 라 함은 아세톤, 휘발유 그 밖에 1기압에서 인화점이섭씨 21도 미만인 것을 말한다. ○ 위험물안전관리법 시행규칙 (2009. 9. 15. 소방방재청령 제105호로 개정되기 전의 것 ) 제30조 (옥외탱크저장소의 기준)

법 제5조 제4항의 규정에 의한 제조소등의 위치 · 구조 및 설비의 기준 중 옥외탱크저장소에 관한 것은 별표 6과 같다.

IE1 1 목 외탱크저장소의 위치·구조 및 설비의 기준(제30조 관련)

I . 안전거리

위험물을 저장 또는 취급하는 옥외탱크(이하 "옥외저장탱크" 라 한다) 는 별표4 1의 규정에 준하여

안전거리를 두어야 한다.

[별표 4] 제조소의 위치·구조 및 설비의 기준(제28조 관련 )

I . 안전거리

1. - 제조소(제6류 위험물을 취급하는 제조소를 제외한다) 는 다음 각목의 규정에 의한 건축물의 외벽

또는 이에 상당하는 공작물의 외측으로부터 당해 제조소의 외벽 또는 이에 상당하는 공작물의

와 외측까지의 사이에 다음 각목의 규정에 의한 수평거리(이하 "안전거리"라 한다 )를 두어야 한다.

라. 고압가스, 액화석유가스 또는 도시가스를 저장 또는 취급하는 시설로서 다음의 1에 해당하는

것에 있어서는 20m 이상. 다만, 당해 시설의 배관 중 제조소가 설치된 부지 내에 있는 것은

제외한다.

4) 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 의 규정에 의하여 허가를 받아야 하는 액화석유가스

제조시설 및 액화석유가스저장시설