서울행정법원 2016.9.2. 선고 2016구합61051 판결

가. 1982. 3. 1.부터 인덕대학교 교수로 재직하고 있는 원고는 2014. 2. 27. 제96차 사학분쟁조정위원회에서 학교법인 B(이하 '이 사건 학원' 이라 한다) 정상화 추진계획에 따라 피고의 추천으로 정이사로 선임되어 이 사건 학원의 이사로 재직하다가 2015. 10. 3. 이사직을 사임하였다.

나. 피고는 2015. 11. 27. 이 사건 학원에 대하여 '2015. 12. 14.까지 ① 수익용 기본 재산 84억 원, 교비적립금 62억 원 등 총 146억 원의 횡령액을 보전하고, ② 이 사건 학원의 정상화조건인 개방이사 선임을 위하여 정관을 변경하고, ③ 결원 감사 2명을 선임하라'는 시정요구를 하였다(이하 '이 사건 시정요구'라 한다).

다. 피고는 2016. 2. 3. 원고에게 '시정요구사항(횡령액 146억 원 보전, 개방이사 선임을 위한 정관 개정, 결원 감사 2인 선임)을 미이행하여 당해 학교 운영에 중대한 장애를 야기함'을 사유로 사립학교법 제20조의2 및 사립학교법 시행령 제9조의2 등에 근거하여 임원취임승인을 취소함을 통보하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 규정

별지 관계 규정 기재와 같다.

나. 사임한 전직 이사가 임원취임승인 취소처분의 대상이 되는지 여부

사립학교법 제22조 제2호는 '제20조의2의 규정에 의하여 임원취임의 승인이 취소된 자로서 5년이 경과하지 아니한 경우'를 학교법인 임원의 결격사유로 규정하고 있고, 사립학교법 제54조의3 제1항 제1호는 '제20조의2의 규정에 의하여 임원취임승인이 취소되고, 5년이 경과하지 아니한 자'를 학교의 장의 결격사유로 규정하고 있다. 그런데 사립학교법이 규정하는 임원취임승인취소 사유가 있는데도 해당 임원이 이미 사임하였다는 이유만으로 임원취임승인취소가 허용되지 않는다면, 임원취임승인취소 사유가 있는 임원은 그 취소 전에 사임함으로써 사립학교법 제22조 제2호와 제54조의3 제1항 제1호의 적용을 회피할 수 있다는 부당한 결과가 발생한다. 따라서 이미 사임한 임원을 상대로도 사립학교법 제20조의2에 따른 임원취임승인취소가 가능하다고 보아야 한다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

다. 처분사유의 존부

1) 이 사건 학원 이사장의 수익용 기본재산 등 횡령(이하 '이 사건 횡령'이라 한다)에 관한 처분사유(제1 처분사유)의 존부

가) 피고가 주장하는 구체적인 제1 처분사유는, '원고는 이 사건 학원 이사로서의 선관주의의무를 다하지 않음으로써 이 사건 횡령을 적발하지 못하여 사립학교법 제27조를 위반하였고(사립학교법 제20조의2 제1항 제1호), 이 사건 횡령으로 인하여 이 사건 학원이 설치한 C대학교의 운영에 중대한 장애를 야기하였다(사립학교법 제20조의 2 제1항 제2호)'는 것이다.

나) 을 제5, 8호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 이 사건 학원 이사장인 D은 별지 범죄사실 기재와 같이 「① 2014. 8.경부터 2015. 3.경까지 이 사건 학원 소유의 수익용 기본재산 8,397,734,000원(= D이 이 사건 학원에 출연한 수익용 기본재산 75억 원 + 기존 수익용 기본재산에서 인출한 3회 합계 897,734,000원) 및 이 사건 학원의 C대학교 교비적립금 62억 원, 합계 14,597,734,000원을 업무상 보관하던 중 개인 사업자금, 개인 채무변제 등의 용도로 임의로 사용하여 이를 횡령하였고, ② 2015. 3.경 C대학교 교비적립금 62억 원 횡령 사실을 은폐하기 위하여, E과 공모하여 행사할 목적으로 권한 없이 사실증명에 관한 사문서인 C대학교에 대한 외환은행 지점장 명의 통장 1부를 변조하고, C대학교에 대한 같은 명의 예금잔고증명서 1부를 위조한 다음, 그 무렵 이를 마치 진정하게 성립한 것처럼 C대학교 학사지원처 사무실에 보관·비치토록 하여 이를 각 행사하였으며, ③ 2015. 5.경 자신이 출연한 수익용 기본재산 75억 원에 임의로 질권을 설정하여 대부업체를 통해 전액 인출 상환처리가 된 사실을 은폐하기 위하여, E과 공모하여 행사할 목적으로 권한 없이 사실증명에 관한 사문서인 이 사건 학원에 대한 하나은행 및 IBK 기업은행 지점장 명의의 통장 각 1부를 변조한 다음, 그 무렵 이를 마치 진정하게 성립한 것처럼 이 사건 학원 사무실에 보관 · 비치토록 하여 이를 각 행사하였다.」는 범죄사실로 2016. 2. 15. 유죄판결을 선고받았다(전주지방법원 2015고합139).

(2) 원고는 2015. 4. 29. 이 사건 학원의 2015년도 제2차 이사회에서 이 사건 학원 사무국장과 학사지원처장의 설명을 들은 다음 다른 이사들과 함께 2014 회계연도 법인 · 교비회계 결산(안)을 의결하였다.

다) 앞서 본 사실과 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 법원에 제출된 증거들만으로는 원고가 이 사건 학원의 이사로서 직무를 수행하는 과정에서 이 사건 횡령을 알았다거나 쉽게 알 수 있었는데도 성실의무에 위반하여 이를 알지 못하였다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(1) D은 앞서 본 바와 같이 이 사건 횡령을 은폐하기 위하여 C대학교에 대한 통장과 예금잔고증명서를 위·변조한 다음 이를 C대학교 학사지원처 사무실에 보관·비치하였는데, 이로 인하여 이 사건 학원 사무국장과 학사지원처장은 이 사건 횡령을 인지하지 못한 채 이 사건 학원의 2015년도 제2차 이사회에서 2014 회계연도 결산안을 설명한 것으로 보인다.

(2) 비상근 이사인 원고는 이사회에서 회의자료로 제출된 회계자료, 감사보고서 등을 토대로 예산·결산 등을 심의할 뿐이어서 이 사건 학원의 구체적인 회계집행 내역을 알기 어려운 지위에 있었고, 제출된 회계자료 또한 위와 같이 위·변조된 것이었다.

라) 따라서 원고가 이 사건 학원 이사로서의 선관주의의무를 소홀히 하여 이 사건 횡령과 회계 부정을 적발하지 못함으로써 C대학교의 운영에 중대한 장애를 야기하였다고 할 수 없다. 제1 처분사유는 존재하지 아니하고, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

2) 개방이사 선임을 위한 정관 변경 불이행에 관한 처분사유(제2 처분사유)의 존부

가) 피고가 주장하는 제2 처분사유는, '원고가 이 사건 학원 이사로서의 선관주의의무를 다하지 않아 개방이사 선임을 위한 이 사건 학원의 정관 변경이 이루어지지 않았으므로 원고는 사립학교법 제27조를 위반하였고, 사립학교법 제4조 제3항에 따른 피고의 개방이사 선임을 위한 정관 변경을 하라는 취지의 명령을 이행하지 않았다(사립학교법 제20조의2 제1항 제1호)'는 것이다.

나) 사립학교법 제14조 제3항, 제4항 본문, 제5항, 제6항, 제26조의2, 사립학교법 시행령 제7조의2 제5항, 제8항, 제10조6에 따르면, 학교법인은 대학평의원회에 개방이 사추천위원회를 두고 위원 정수는 5인 이상 홀수로 하되 대학평의원회에서 개방이사추천위원회 위원의 2분의 1을 추천하도록 하며, 개방이사추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 이사정수의 4분의 1에 해당하는 개방이사를 선임하여야 하고, 정관으로 개방이사의 추천, 선임방법 및 자격요건과 기준, 개방이사추천위원회의 조직과 운영 및 구성에 관한 구체적인 사항과 평의원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항을 정하여야 한다.

한편, 사립학교법 제45조 제1항은 '학교법인의 정관을 변경하려면 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성으로 이사회의 의결을 거쳐야 한다'고, 같은 조 제2항은 '학교법인이 제1항에 따라 정관을 변경한 경우에는 교육부장관이 정하여 고시하는 서류를 갖추어 14일 이내에 교육부장관에게 보고하여야 한다'고 각각 규정하고 있고, 이 사건 학원의 정관 제5조는 '이 사건 학원의 정관의 변경은 F종교단체(통합측) G노회와 H노회의 동의를 얻어 이사 정수의 3분의 2 이상의 찬성에 의한 이사회의 의결을 거쳐 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다'고 규정하고 있다.

다) 갑 제8, 10, 11, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 원고를 포함한 이 사건 학원의 이사들은 2014. 11. 4. 제9차 이사회에서 이 사건 학원의 정관에 대학평의원회에 관한 사항을 규정하기 위한 이 사건 학원 정관 개정 안건에 관하여 논의하였으나, F종교단체(통합측) G노회와 H노회에서 이러한 정관 변경에 대하여 의결하지 않아 다음 이사회에서 다시 논의하기로 하였다.

(2) 원고를 포함한 이 사건 학원의 이사들은 2014. 11. 13. 제10차 이사회에서 H노회 측I 이사와 G노회 측 J 감사의 의견을 들은 다음, 이사정수 15인 중 출석한 이사 10인 전원의 찬성으로 이 사건 학원이 설치·경영하는 C대학교에 대학평의원회를 설치하는 내용의 이 사건 학원 정관 개정 안건을 의결하였다.

(3) 이 사건 학원의 정관에 대학평의원회의 설치, 구성, 기능(개방이사추천위원회 위원 추천에 관한 사항에 관한 심의를 포함하고 있다), 운영 등에 관한규정이 신설되어 2014. 11. 13.부터 시행되었다.

라) 갑 제8호증의 기재에 의하면, 이 사건 학원의 정관에 개방이사에 관한 내용이 규정되어 있지 않은 사실은 인정할 수 있으나, 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면, 이 법원에 제출된 증거들만으로는 이 사건 학원의 정관이 개방이사 선임에 관한 규정을 포함하는 것으로 변경되지 않은 것이 원고가 이 사건 학원의 이사로서 직무를 수행하는 과정에서 선관주의의무를 다하지 않은 것에 기인하였다고 보기 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(1) 개방이사를 선임하려면 개방이사추천위원회가 구성되어야 하고 개방이사 추천위원회를 구성하려면 학교법인이 운영하는 대학교육기관에 대학평의원회가 설치되어 대학평의원회가 개방이사추천위원회의 위원 중 절반을 추천하여야 한다. 그런데 원고는 이사회에서 C대학교의 기관평가인증을 위하여 F종교단체(통합측) G노회와 H노회에 대하여 대학평의원회에 관한 규정을 신설하는 취지의 정관 개정에 관하여 논의할 것을 촉구하였고, 원고를 포함한 이 사건 학원 이사들의 의결로 2014. 11. 13. 이 사건 학원의 정관에 C대학교에 대학평의원회를 설치하는 규정이 신설되었다. 이는 원고가 다른 이사들과 함께 향후 개방이사 선임을 위한 이 사건 학원의 정관 개정을 추진할 수 있는 기초를 마련한 것으로 볼 수 있다.

(2) 이 사건 학원 이사회의 결의만으로 이 사건 학원의 정관을 개정할 수 없고 F종교단체(통합측) G노회와 H노회 양측의 동의를 얻어야 하는데, 원고가 이 사건 학원의 이사로 재직할 당시 양 노회는 이 사건 학원의 정관에 개방이사 선임에 관한 규정을 신설하는 것에 동의하지 않았다.

마) 따라서 제2 처분사유는 존재하지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

3) 결원인 감사 2명의 불선임에 관한 처분사유(제3 처분사유)의 존부

가) 피고가 주장하는 제3 처분사유는, '원고가 이 사건 학원 이사로서의 선관주의의무를 다하지 않아 결원인 감사 2명이 선임되지 않았으므로 원고는 사립학교법 제24조 및 제27조를 위반하였고, 사립학교법 제4조 제3항에 따른 피고의 결원 감사 2명 선임 명령을 이행하지 않았다(사립학교법 제20조의2 제1항 제1호)'는 것이다.

나) 사립학교법 제20조 제1항, 제24조에 따르면, 이사 또는 감사 중에 결원이 생긴 때에는 2월 이내에 정관이 정하는 바에 의하여 이사회에서 결원인 임원을 선임하여야 한다. 한편, 이 사건 학원의 정관 제20조 제1항 제2호는 '감사는 F종교단체(통합측) G노회와 H노회에서 각각 1명을 추천받아 이사회에서 선임하여 관할청의 승인을 받아 취임한다'고 규정하고 있다.

을 제9호증의 2의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 학원의 2014년도 제1차 이사회가 개최된 2014. 3. 31. 이전에 이미 감사 2명의 임기가 만료되어 결원이 발생하였음에도 이 사건 처분이 있기까지 결원된 감사가 선임되지 않은 사실은 인정할 수 있다. 그런데 이 사건 학원 이사회의 결의만으로 결원된 감사를 선임할 수 없고 F종교단체(통합측) G노회와 H노회에서 새로 선임될 감사 2명의 후보자를 추천하는 과정이 선행되어야 하나, 변론 전체의 취지에 의하면, 양 노회에서 새로 선임될 감사 2명의 후보자를 추천하지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, 결원된 감사 2명이 선임되지 않은 것이 원고가 이 사건 학원 이사로서의 선관주의의무를 위반한 것에 기인하였다고 보기 어렵다.

다) 또한 사립학교법 제20조의2 제2항, 사립학교법 시행령 제9조의2 제1항에 따르면, 관할청이 시정을 요구하여도 요구기한 내에 시정할 수 없는 것이 명백한 경우(사립학교법 시행령 제9조의2 제1항 제1호)나 회계부정, 횡령, 뇌물수수 등 비리의 정도가 중대하고 그 사실이 법원의 판결 또는 관할청의 감사에 의하여 명백히 확인된 경우(사립 학교법 시행령 제9조의2 제1항 제2호, 제3호)에는 시정요구 없이 임원취임의 승인을 취소할 수 있으나, 그러한 사정이 없는 경우에는 관할청이 당해 학교법인에게 같은 법 제20조의2 제1항 각 호의 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한하여 임원취임의 승인을 취소할 수 있다.

피고가 제출한 증거와 피고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 학원이 시정요구기한 내에 결원된 감사 2명을 선임할 수 없는 것이 명백하다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그렇다면 이 사건 학원이 이 사건 시정요구에 불응하여 결원된 감사 2명을 선임하지 않은 것을 이유로 원고의 임원취임승인을 취소할 수 있는지를 살펴보아야 한다. 피고가 앞서 본 바와 같이 원고가 이 사건 학원의 이사를 사임한 이후인 2015. 11. 27.에서야 이 사건 학원에 대하여 결원 감사 2명의 선임 등을 포함한 이 사건 시정요구를 한 이상 이 사건 시정요구 당시 이 사건 학원의 이사가 아닌 원고는 이 사건 학원의 임원으로서 이 사건 시정요구에 따른 조치를 할 수 없었다. 이 사건 학원이 이 사건 시정요구 무렵 남아 있는 다른 이사들만으로는 정상적인 활동을 할 수 없었다는 등의 사정이 있다고 보기 어려우므로, 원고가 사임 이후에도 계속하여 이 사건 학원의 이사로서의 직무를 수행하여야 할 의무가 있었다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 학원이 결원된 감사 2명을 선임하지 않는 등 이 사건 시정요구에 불응한 것에 대한 책임을 이 사건 시정요구 이전에 사임한 원고에게 묻는 것은 자기책임의 원칙에 반하여 허용될 수 없다고 보아야 한다.

라) 따라서 제3 처분사유도 존재하지 않는다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

4) 소결

이 사건 처분은 앞서 본 바와 같이 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다.

라. 재량권 남용 여부(가정적 판단)

1) 사립학교법 제20조의2에서 정하고 있는 임원취임승인취소 처분은 제재적 행정처분에 해당한다. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권 범위를 일탈·남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위 내용과 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다( 대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결, 대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

사립학교법 제20조의2 제1항이 정하고 있는 임원취임승인취소 사유는 '이 법, 초·중등교육법 또는 고등교육법 규정을 위반하거나 이에 의한 명령을 이행하지 아니한 때(제1호), 임원 간 분쟁 회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 당해 학교운영에 중대한 장애를 야기한 때(제2호)' 등이다. 대한민국헌법 제10조, 제31조 제1항, 제4항이 사학의 설립 및 운영의 자유를 인정하고 있는 점을 고려하면, 사립학교법 제20조의2 제1항 제1호를 위반하였다는 이유로 임원취임승인을 취소할 수 있는 경우는, 그 위반행위의 정도가 학교운영에 중대한 장애를 야기하는 등 같은 항 제2호의 임원승인 취소사유와 비슷하게 볼 수 있는 경우라고 해석하는 것이 균형이 맞고, 헌법상 권리인 사학의 자주적인 운영권을 보장하는 결과가 된다.

2) 설령 제3 처분사유가 인정된다고 하더라도 앞서 본 사실, 앞서 든 증거들과 갑 제12, 13호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 고려하면, 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익에 비하여 침해되는 사익이 지나치게 커서 비례원칙에 위반되므로 재량권의 남용에 해당하여 위법하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 있다.

가) '당해 학교운영에 중대한 장애를 야기한 때'라 함은, 사립학교의 자주성을 확보하고 공공성을 앙양하여 사립학교의 건전한 발달을 도모하고자 하는 사립학교법의 목적과 그 문언을 고려하면, 신입생 선발, 수업과 같은 학교의 교육기능 중 중요한 부분에 중대한 장애가 발생하거나 차질이 빚어지고 있어 사립학교의 자율성을 다소 해치는 한이 있더라도 임원취임승인취소라는 극단적인 공적 개입이 필요한 경우를 가리키는 것이라고 보아야 한다. 그런데 결원된 감사 2명이 선임되지 않은 것과 이 사건 학원이 운영하는 C대학교의 교육기능 사이에 직접적인 관련성이 없는 것으로 보이고, 피고가 제출한 증거들만으로는 제3 처분사유로 인하여 C대학교의 교육기능의 중요한 부분에 중대한 장애가 발생하였음을 인정하기에 부족하다.

나) 또한 결원된 감사 2명이 선임되지 않음으로 인하여 이 사건 학원에 어떤 큰 불이익이 발생하였다고 단정하기 어렵다.

다) 원고는 이 사건 학원의 이사로 재직하면서 2014. 7. 30. 제6차 이사회에 참석하여 학원 재산인 군산시 K 토지의 매도 안건을 부결시켰고, 2014. 8. 21. 제7차 이사회에 참석하여 이 사건 학원이 수익사업으로 L 관광호텔사업을 하기 위하여 토지를 매수하려고 하자, 다액의 교비가 잘못 사용되어 이 사건 학원의 재정이 악화되는 것을 방지하기 위하여 위 사업의 타당성에 관한 설명을 요구하고 대상 토지의 부지로서의 타당성을 조사할 것 등을 제안하였으며, 앞서 본 바와 같이 대학평의원회를 설치하는 취지로 정관을 개정하기 위하여 노력하는 등 이사로서의 직무를 성실히 수행해 온 것으로 보인다.

라) 원고에 대한 임원취임승인이 취소되면 원고는 사립학교법 제22조 제2호, 제54조의3 제1항 제1호에 따라 5년 동안 학교법인의 임원이 될 수 없고 학교의 장에 임명될 수 없다. 그런데 제3 처분사유에 대한 원고의 유책성은 미미한데도 이 사건 학원의 정상화를 위하여 피고의 추천으로 이사로 선임되었던 원고에게 위와 같은 불이익을 주는 것은 지나치게 가혹하여 형평을 잃는다.

3. 결 론

원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고가 부담하도록 하여 주문과 같이 판결한다.