2000구7291 노선배분취소처분취소

2000구18901(병합) 국제선정기항공운송사업노선면허거부처분취소

주식회사 A

건설교통부장관

주식회사 B

2001.6.7.

2001.7.5.

1. 피고가 1999. 12. 16. 원고에 대하여 한 서울/곤명, 서울/무한, 서울/우룸치, 대구 / 청도, 부산/청도, 서울 / 천진 노선에 대한 운수권 배분실효처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구의 소를 각하한다.

3. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 이를 3분하여 그 1은 원고의, 나머지는 피고 및 보조참가인의 각 부담으로 한다.

주문 제1항과 같은 판결 및 피고가 원고에 대하여 한, 1999. 12. 16. 서울/계림 노선에 대한 운수권배 분실효처분 및 2000. 4. 26. 서울/계림 노선의 국제선 정기항공운송사업

(여객) 노선 면허신청 반려처분을 취소한다는 판결.

1. 기초사실 및 처분의 경위 등

(1) 대한민국 정부와 중화인민공화국(이하 '중국'이라 한다) 정부 사이에 1997. 11. 7. 서울/계림(주3회), 서울/무한(주3회), 서울/곤명 (주2회), 서울/우룸치(주3회), 부산/청도(주3회), 대구/청도(주3회), 서울/천진(화물, 주3회) 간 국제항공노선(이하 이 사건 각 노선이라 한다)을 양국의 각 1개 지정항공사로 하여금 운항토록 하기로 하는 내용의 비밀 양해각서(Confidential memorandum of understanding)가 체결되었다.

(2) 이에 따라 피고는 1998. 1. 24. 원고 회사에 대하여 '한·중 항공노선 배분'의 공문을 통하여 이 사건 각 노선을 배분하면서 항공법 및 항공협정 등의 규정에 의한 노선면허 신청, 사업계획 변경인가 신청, 상무협정의 변경 및 체결 등 필요한 절차를 취하도록 하였고, ‘한·중 항공노선 운항항공사 지정 통보'의 공문을 통하여 외무부장관에게 한·중 항공협정 제3조에 의하여 우리측의 노선별 지정운항항공사의 지정 사실을 중국 측에 서면통보하도록 요청하였다.

(3) 참가인 회사가 1988. 2. 17. 설립된 후 국적항공사가 복수로 되면서 신규 국제 항공노선을 원고 회사와 참가인 회사에게 어떻게 배분할 것인지가 문제로 대두되어, 피고는 아래와 같은 규정을 제정하여 노선배분의 원칙을 정하고, 이에 따라 노선을 배분하여 왔다.

(4) 1990. 10. 15.자 ‘정기항공운송사업자지도 · 육성 지침'(교통부 예규 제188호)제6조 제3항은 정기항공운송사업자에게 배분한 운항회수의 전부 또는 일부에 대하여 6월내에 운항을 개시하지 않는 경우 이를 다른 정기항공운송사업자에게 배분할 수 있으며, 단 1차에 한하여 6월내의 기간을 정하여 연장할 수 있도록 하고 있고, 1994. 8. 27.자 '국적항공사경쟁력 강화지침'(교통부 예규 제194호) 제4조 제4항은 특정 국적항공사에 배분한 신규노선권에 대하여 노선권을 행사할 수 있는 날로부터 1년 이내에 이를 행사하지 않는 경우 당해 노선 배분은 무효로 하고 있었으며, 위 국적항공사경쟁력강화지침은 1995. 7. 28. 개정(건설교통부 예규 제2호)되었으나 노선권의 실효를 규정하는 위 제4조 제4항은 개정되지 아니하였다.

(5) 대한민국 정부와 중국 정부간의 민간항공운수에 관한 잠정협정 제7조, 양국 정부간의 1994. 7. 27.자 정기편 운항에 관한 비밀 양해각서(Confidential memorandum of understanding on scheduled air services) 제8조, 1997. 11. 7.자 비밀양해각서 제12조에 의하면, 양국간 노선을 운항하는 지정항공사는 취항에 선행하여 상대국 지정항공사와 상무협정(Commercial arrangement)을 체결하여 양국 항공 당국의 승인을 받도록 규정되어 있다.

(6) 중국 민용항공총국(民用航空總局, 이하 '민항총국'이라 한다)은 1998. 2. 13. 중국 측 지정항공사로 서울/계림, 서울/무한 노선에 대하여는 C공사(C, 이하 'C'이라 한다)를, 서울/곤명 노선에 대하여는 D공사(D, 이하 'D'이라 한다)를, 부산/청도, 대구/청도 노선에 대하여는 E공사(E, 이하 'E'이라 한다)를, 서울/우룸치 노선에 대하여는 F 공사(F, 이하 'F'이라 한다)를 각 지정 · 통보하였고, 이에 원고는 수 차례에 걸쳐 공식상협회의 및 비공식 접촉을 벌인 결과 1999. 11. 3. C과 사이에 이 사건 서울/계림 노선에 대한 상무협정을 체결하였다.

(7) 이에 원고 회사는 1999. 11. 5. 피고에게 위 상무협정에 대한 인가를 신청하는 한편, 같은 달 12. 이 사건 서울/계림노선에 관한 국제선 정기항공운송사업(여객) 노선면허 신청을 하였고, 1999. 12. 2. 중국 민항총국으로부터 이 사건 서울/계림노선에 관한 경영허가를, 같은 달 7. 취항허가(Inauguration approval)를 취득하였다.

(8) 피고는 1999. 12. 10. 원고 회사에 대하여 원고 회사가 제출한 위 상무협정 인가신청과 노선면허 신청은 원고 회사가 운수권을 배분받은 이후 1년 이내에 노선권을 행사하지 않아 운수권 배분의 효력이 상실되어 위 인가신청과 노선면허신청이 불가하다는 이유로 이를 반려하였고, 같은 달 16. 원고 회사와 참가인 회사에 대하여 국제항 공노선 운수권 배분 실효 통보'라는 제목의 서면을 통하여 원고 회사 등이 운수권을 배분받은 날로부터 1년이 경과하도록 이 사건 각 노선을 비롯한 다른 노선(1997. 2. 20.자로 배분한 노선, 1998. 5. 14.자로 배분한 노선을 포함한다)에 취항하지 않음으로써 위 운수권 배분의 효력이 모두 상실되었다고 통보하였다

(9) 피고는 1999. 12. 30. 참가인 회사에 대하여 같은 해 16일자로 배분 실효된 이 사건 서울/계림노선에 대한 주 3회의 운수권을 배분하고, 같은 달 31. 외교 경로를 통하여 중국 측에 우리나라 측 지정항공사가 원고 회사에서 참가인 회사로 변경되었음을 통보하였다.

(10) 참가인 회사는 2000. 3. 9. C과의 사이에 이 사건 서울/계림노선에 대한 상무협정을 체결하고, 같은 달 10. 피고에게 그에 대한 인가신청 및 국제선 정기항공운송사업(여객) 노선면허를 신청하여, 같은 달 15. 그 면허를 취득하였다.

(11) 참가인 회사는 중국 민항총국으로부터 2000. 3. 30. 이 사건 서울/계림노선에 관한 취항허가를 취득하고, 같은 해 4. 3. 위 노선에 취항하였으며, 같은 해 4. 24. 경영허가를 취득하였다.

(12) 원고 회사는 2000. 3. 15., 피고가 1999. 12. 16. 원고에 대하여 배분된 운수권에 대하여 1년이 경과하도록 취항하지 않았다는 이유로 이 사건 각 노선에 대하여 한 운수권 배분실효처분은 위법하다며 당원 2000구7291호로 이 사건 운수권 배분실효처분취소 청구소송을 제기하였고, 2000. 3. 20., 피고가 1999. 12. 30. 참가인에 대하여 한 운수권배분처분은 위법한 처분이라는 이유로 당원 2000구7895호로 운수권배분처분취소 청구소송을 제기하였으며, 2000. 3. 27, 피고가 2000. 3. 15. 참가인에 대하여 한 노선면허처분이 위법한 처분이라는 이유로 당원 2000구8713호로 노선면허처분취소 청구소송을 제기하였다( 당원 2000구7895호는 그 후 취하되었다).

(13) 또한, 원고 회사는 2000, 4. 22. 피고에게 이 사건 서울/계림노선에 대한 부정기노선면허를, 같은 달 24. 정기노선면허 및 상무협정 인가를 신청하였으나, 피고가 같은 달 26. 정기노선면허 및 상무협정 인가신청을 반려하자, 2000. 6. 22., 당원 2000구 18901호로 이 사건 정기노선면허신청 반려처분의 취소를 구하는 이 사건 소송을 제기하였다.

[인정근거 : 갑 제1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 11, 24, 25, 26, 36, 44, 45, 52, 54, 58, 59, 60, 101호증, 을가 제1, 2, 3, 5, 9, 29, 30, 31, 34, 35, 38호증, 을나 제1, 2, 3, 4, 5호증의 각 기재, 변론의 전취지]

2. 원고의 주장

원고는, 피고가 원고에게 이 사건 각 노선의 운수권을 배분한 후 원고에 대하여 1999. 12. 16. 이 사건 각 노선에 대한 운수권 배분실효처분을 하고 같은 달 30. 참가인에게 서울/계림 노선의 운수권을 배분한 후 그 운수권 배분에 따라 참가인의 신청에 대하여 서울/계림 노선에 대한 면허처분을 하였고, 나아가 원고의 신청에 대하여 2000. 4. 26. 이 사건 서울/계림 노선에 대한 노선면허거부처분을 하면서, 이미 참가인에게 노선면허처분이 있고 노선배분을 받은 날로부터 1년이 경과하도록 취항하지 않아 운수권이 실효되었다는 이유를 들고 있으나, 이는 아무런 법적 근거가 없는 것이고, 그렇지 않더라도 원고가 이 사건 각 노선의 운수권을 배분받은 후 취항을 위해 수많은 인력과 금전을 투입하여 상무협정을 체결하고 중국 정부로부터 영업허가와 운항허가를 취득하는 등 취항준비를 대부분 마친 단계에서 갑자기 이 사건 각 노선에 대한 운수권배분 실효처분을 하고 나아가 이 사건 서울/계림 노선에 대한 노선면허거부처분까지 함으로써 원고의 신뢰이익을 저버렸고 비례의 원칙에 반하였을 뿐 아니라, 위 각 처분을 함에 있어 거쳐야 할 행정절차도 제대로 거치지 아니한 위법이 있다고 주장한다.

3. 운수권 배분의 처분성

가. 인정사실

(1) 일반적으로 국제항공노선의 경우에는 사업계획을 수립하고 항공교통의 안전을 확보하기 위하여 필요한 조치를 취하는 데 상당한 시간 및 비용과 노력이 들고, 특히 이 사건과 같이 정부간에 체결된 양해각서등 부속문서에 상무협정등 세부사항에 관한 조건이 설정되어 있는 경우에는 이를 충족하지 못하면 사실상 취항이 불가능하기 때문에, 피고는 다음과 같은 일련의 단계적 과정을 거쳐 노선면허를 부여하여 왔다. ① 피고, 항공사에 운수권 배분, ② 피고, 외교 경로를 통하여 상대국에 지정항공사 통보, ③ 이 사건과 같이 상무협정 조건이 있는 경우, 간 지정항공사간 상무협정 내용 합의를 위한 교섭나 지정항공사간 상무협정 체결→다 항공사, 양국 정부에 상무협정 인가 신청 - 라 정부, 상무협정 인가, ④ 항공사, 양국 정부에 노선면허 신청, ⑤ 피고, 노선면허 부여

(2) 이에 따라 피고는 1998. 1. 24. 이 사건 각 노선에 관한 운수권을 원고 회사에게 배분하였는데, 피고의 이 사건 운수권 배분에 관한 공문을 살펴보면, 첫째, 공문의 제목이 '한·중 항공노선 배분'으로 되어 있고, 둘째, 행위의 주체면에서 피고는 원고에게 이 사건 운수권을 배분할 항공법상의 직접적인 근거는 없으나 뒤에서 보는 바와 같이 한·중항공협정에 피고가 운수권을 배분하는 것을 전제로 한 규정이 있을 뿐 아니라 그 본처분에 해당되는 노선 면허 처분을 할 수 있으며, 셋째, 행위의 내용면에서 ‘1997. 11. 6. 한·중 항공회담시 합의된 신규노선 및 기존노선의 증회분을 다음과 같이 배분하니 항공법 및 관련 항공협정 등의 규정에 의한 노선면허 신청, 사업계획 변경인가신청, 상무협정의 변경 및 체결 등 필요한 절차를 취하시기 바랍니다'로 되어 그 외형과 맞게 기존노선의 증회 및 신규노선권을 배분하는 내용이고, 넷째, 이에 의하여 상대방이 입게 될 불이익의 면에서 볼 때 원고는 위 공문에서 배분받지 못한 노선에 대하여는 항공법 및 항공협정 등의 규정에 의한 노선면허 신청, 사업계획 변경인가 신청 등 필요한 절차를 취하지 못하게 된다.

(3) 원래 국제민간항공협약에 의하면, 정기국제항공업무는 체약국의 특별한 허가 또는 타의 인가를 받고 그 허가 또는 인가의 조건에 따르는 경우를 제외하고 그 체약국의 영역의 상공을 비행하고 또는 그 영역에 비행할 수 없도록 규정되어 있으나(제6조), 대한민국정부는 1994. 10. 31. 중국 정부와 사이에 민간항공운수에 관한 잠정 협정(이하 '한·중 항공협정'이라 한다)을 체결하여 항공업무의 개설 및 운영에 관하여 합의하였는데, 거기에는 각 당사국은 타방 당사국에게 특정노선에 서합의된 업무를 운영할 항공사들을 서면으로 지정하면, 타방 당사국은 위 지정을 접수하는 즉시 일정한 조건에 맞으면 지정 항공사들에 대하여 부당한 지체없이 적절한 운항허가를 부여하도록 규정되어 있으며(제3조), 양 당사국은 타방의 지정항공사들이 부속서에 규정된 노선에서의 국제항공업무를 개설하고 운영할 수 있도록 타방 당사국에게 이 협정에 규정된 제권리를 부여하고(제2조), 각 당사국의 지정항

공사들은 특정 노선상의 합의된 업무를 운영함에 있어서 ① 타방 당사국의 항공당국에 의하여 정해진 항로를 따라 그 당사국의 영역을 통과하는 무착륙비행, ② 양당사국의 항공당국에 의하여 합의된 타방 당사국 영역 내 제지점에서의 비운수목적의 착륙, ③ 타방 당사국의 영역을 출발지 또는 목적지로 하는 국제운송에서 승객수하물, 화물 및 우편물의 적재 및 하륙을 위한 타방 당사국 영역내 특정 노선상 제지점에서의 착륙, ④ 양 당사국의 항공당국의 합의에 따라 일방 당사국의 지정항 공사가 제3국을 목적지나 출발지로 하는 국제운송을 타방 당사국 영역내 제지점에서 적재하고 하륙할 권리가 있다고 규정되어 있다.

(4) 또한, 대한민국과 중국과의 1994. 7. 27. 자 정기편 운항에 대한 비밀 양해각서에는 합의한 노선의 질서있는 발전을 도모하기 위해 양국 대표는 각 체약 당사자가 서울/북경 노선을 제외한 각각의 특정 노선에 오직 각 1개 항공사만을 지정하기로 합의하였다.

(5) 항공법은 국제민간항공 조약의 규정과 동조약의 부속서로서 채택된 표준과 방식에 따라 항공기 운행의 안전을 도모하기 위한 방법을 정하고 항공시설 설치·관리의 효율화를 기하며 항공운송사업의 질서를 확립함으로써 항공의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 제정되었는데(제1조), 동법 제2조는 정기항공 운송사업이라 함은 한 지점과 다른 지점 사이에 노선을 정하고 정기적으로 항공기를 운항하는 항공운송사업을 말한다고 규정하고 있고, 제112조 제1항은 정기항공운 송사업을 경영하고자 하는 자는 “노선별로 건설교통부장관의 면허를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 제51조는 정기항공운송사업에 사용되는 항공기의 기장은 노선별로 갖추어야 할 경험·지식 및 기량에 관하여 건설교통부장관의 자격인정을 받아야 한다고 규정하고 있어, 정기 항공운송사업을 영위함에 있어서는 미리 정하여 진노선과 그 노선의 배분이 있음을 전제로 하고 있고, 피고도 정기항공운송사업자에 대하여 운수권을 배분하는 과정에서 두 항공사간에 발생할 수 있는 다툼과 과당경쟁을 방지하고 정기항공운송사업의 건전한 발전을 도모하기 위하여 운수권 배분에 관한 내부지침을 두고 있다.

(6) 항공사가 운수권을 배분받은 이후 그 노선에 항공기를 운항하기 위하여는 항공법 제112조에 의한 노선면허를 받아야 하고, 이 경우 동법 제113조에 의한 면허기준인 ① 당해 사업의 개시로 항공교통의 안전에 지장을 줄 염려가 없을 것, ② 사업계획상의 운항계획이 이용자의 편의에 적합할 것, ③ 당해 사업에 사용할 항공기의 대수 및 사업의 재정적 기초가 건설교통부령이 정하는 기준 등에 적합하여야 하지만, 그 보다는 당해 노선에 대한 노선권이 있는 지 여부, 지정항공사 지정을 전제로 한 경우 지정항공사로 지정되어 있는지 여부, 이 사건과 같이 상무협정이 조건으로 되어 있는 경우에는 그 협정의 체결 여부, 당해 노선을 운항할 승무원, 항공기 등을 보유하고 있는 사정 등이 노선면허발급을 결정하는 주된 사유가 된다.

[인정근거 : 위에서 든 증거와 을가 제39호증의 기재, 변론의 전취지!

나. 판단

위 인정사실에 나타난 바와 같이, 국제선 단일노선의 경우 정기항공운송사업을 하고자 하는 자는 자국 정부로부터 해당 노선의 지정항공사라는 노선배분을 받아 그 사실이 상대국에 통보되고 그 지위에서 상대국 지정항공사와 상무협정 등을 체결한 뒤 양국 항공운송 주무관청에 정기항공운송사업 노선 면허를 신청하여 그 면허를 받아 취항할 수 있게 되는 국제항공노선 개설에 있어서의 특수성과 피고의 업무처리 관행, 피고가 원고 회사에 대하여 이 사건 각 노선에 관한 운수권을 배분함에 있어 통보한 형식과 내용, 한·중 항공협정과 항공법의 관련규정, 국제 정기항 공운송사업 노선 면허 발급의 기준과 처리 실태 및 여기에다가 운수권 배분의 처분성을 부정하게 되면, ① 항공사가 운수권을 신청하였다가 피고로부터 운수권을 배분받지 못하는 경우에 항공사로서는 노선 운항을 전제로 한 아무런 절차를 거치지 않고 바로 노선면허신청을 한 후 노선 면허 반려처분을 받은 다음, ② 운수권이 배분되어 노선면허신청을 위한 준비를 하고 있는 도중에 취소되었을 경우에는 노선면허신청을 하여 노선면허 반려처분을 받은 후, ③ 경쟁 항공사에 대한 운수권 배분까지 부여된 경우에는 나아가 그 항공사에 대한 노선면허처분까지 이루어지기를 기다린 후에, 각 그 취소를 구하는 항고소송을 제기하게 될 것이나 이는 모두 해당 항공사로 하여금 무익한 절차를 요구하는 것이므로 중간단계인 운수권 배분자체의 처분성을 인정할 필요도 있는 점 등을 종합하여 보면, 국제 정기항공노선의 운항은 항공사가 상대국의 공항에 여객이나 화물을 수송할 수 있는 권리인 운수권(traffic rights)의 존재를 전제로 하고, 운수권이 없으면 상대국 공항에 운항이 불가하고 이러한 운수권은 국가간 항공협정에 의하여 국가가 확보한 후 항공사에게 배분하며(기록에 편철된 피고 작성의 괌사고관련 보도자료 참조), 항공사가 피고로부터 노선면허를 받기 위하여는 먼저 피고로부터 위와 같은 운수권을 배분받아야 하고, 그 운수권을 배분받은 자만이 일정기간 내에 시설, 장비 등을 갖추어 노선면허를 신청할 수 있으므로, 위와 같은 운수권 배분 및 그 취소는 특정 항공사에게 일정한 내용의 권리를 설정하거나 제한하는 행위임과 동시에 노선면허신청 자체를 제한하는 처분으로서 노선 면허의 전단계인 중간단계의 행정처분에 해당한다고 할 것이다. 그리고, 운수권 배분에 기초하여 노선 면허까지 이루어진 경우에는 위와 같은 중간단계의 운수권 배분은 그 독자적 의의를 상실하고 노선면허 처분에 흡수되는 것이므로 그러한 경우 독립적으로 운수권 배분처분의 취소를 구할 소의 이익은 상실된다고 할 것이지만, 노선 면허처분까지 나아가지 아니한 동안에는 운수권 배분처분의 취소를 구할 소의 이익도 인정된다고 할 것이디

4. 서울/계림 노선에 대한 운수권배 분실효통보의 처분성

갑 제2호증, 을가 제30,31호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 원고가 1999. 11. 12. 피고에게 서울/계림 노선에 대한 국제선 노선면허를 신청하자, 피고는 같은 해 12. 10. 원고에 대하여 ‘위 노선은 배분이후 1년 이내에 노선권을 행사하지 않아 노선배분의 효력이 상실되었다는 이유만으로 상무협정의 인가신청을 반려함과 함께 동 노선 운항을 위한 국제선 정기항공운송사업 노선면허는 불가하다는 내용의 노선면허신청 반려처분(이하 '제1차 거부처분'이라고 한다)을 한 사실, 그 후 피고가 같은 달 16. 원고 회사 및 참가인 회사에 대하여 국제항공노선 운수권 배분 실효 통보'라는 제목의 서면을 통하여 (1997, 2, 20., 1998. 1. 24. 및 1998. 514.자로 배분한 국제항공노선 운수권 중 1년이 경과하도록 취항하지 않은 노선에 대해서는 노선배분의 효력이 상실'되었다고 통보한 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위와 같은 운수권배분실효만을 이유로 한 노선면허거부처분과 그 후 운수권배분실효통보가 이루어지게 된 경위, 그 각 공문내용, 피고가 운수권 배분이후의 중요한 절차인 상무협정의 인가신청까지 포함하여 제1차 거부처분을 하였는데 그러한 경우 원고로서는 운수권 배분이 실효되지 않았음을 전제로 다음 절차를 진행할 수 없고 실효사실에 대하여는 그 자체 독립적으로 다투기보다는 노선면허거부처분을 다툼으로써 족한 점 및 운수권 배분은 노선 면허를 받기 위한 중간적인 단계에 있는 것으로 그에 기초하여 노선면허가 이루어진 경우에는 그 독자적 의의를 상실하고 노선면허에 흡수되는 관계에 있는 사정 등과 여기에다가 이 사건 변론에 나타난 운수권 배분실효를 둘러싼 분쟁과정을 종합하여 보면, 피고가 1999. 12. 10. 원고에 대하여 서울/계림 노선에 대한 운수권 배분의 실효를 이유로 제1차 거부처분을 한 것에는 운수권 배분실효처분까지 포함하여 두가지 처분을 같이 한 것이거나 또는 운수권 배분실효처분이 노선면허거부처분에 흡수되었다고 할 것이므로 서울/계림 노선의 운수권 배분처분은 그 노선면허거부처분과 함께 그 효력이 상실되었다고 할 것이고, 그 후 피고가 서울/계림 노선에 대하여 한 1999. 12. 16.자 노선배 분실효통보는 운수권이 실효된 사실을 확인하여 알려주는 사실 또는 관념의 통지에 불과하고 운수권을 소멸시키는 새로운 형성적 행위가 아니기 때문에 이것만으로는 원고의 법률상 지위에 어떠한 변동을 일으키는 것은 아니므로 서울/계림 노선에 대한 노선배분 실효통보는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수는 없다고 할 것이니, 위 노선의 실효통보에 대한 원고의 취소청구의 소는 부적법하다.

5. 2000. 4. 26.자 서울/계림 노선면허신청 반려처분(제2차 거부처분)의 적법성 여부

가. 거부처분은 당사자의 신청에 대하여 관할행정청이 이를 거절하는 의사를 대외적으로 표시함으로써 성립되는 것인바, 당사자가 한 신청에 대하여 거부처분이 있은 후 당사자가 다시 신청을 한 경우에 그 신청의 내용이 새로운 신청을 하는 것이라면 관할 행정청이 이를 다시 거절한 이상 새로운 거부처분이 있은 것으로 보아야 할 것이므로, 피고의 위 2000. 4. 26.자 제2차 기부처분은 제1차 거부처분 이후의 원고의 새로운 노선면허신청에 대하여 또 다시 이를 거부한 처분으로 보아야 하고 이를 가리켜 동일한 사항에 대한 중복처분이라거나 단순히 종전의 거부처분이 있음을 알리는 사실의 통지에 불과한 것이라고는 할 수 없으니, 제2차 거부처분은 별도로 항고소송의 대상이 된다고 할 것이다.

나. 그런데, 원고가 1998. 1. 24. 이 사건 서울/계림노선에 대한 운수권을 배분받은 후 1년 이내에 운수권을 행사하지 않음으로써 운수권이 실효되었다는 사유로 1999. 12. 10. 피고로부터 제1차 거부처분을 받았고, 제1차 거부처분에는 서울/계림 노선에 대한 운수권 배분처분이 흡수되었거나 운수권 배분실효처분도 포함되어 있으며 그 후인 1999. 12. 30. 참가인에게 위 노선이 재배분되어 같은 달 31. 같은 노선의 우리측 지정 항공사를 원고 회사에서 참가인 회사로 변경하여 중국 정부에 통보한 점, 이에 따라 참가인은 같은 노선의 면허를 받아 2000. 4. 3. 이후 같은 노선에 취항하고 있는 점은 앞서 본 바와 같고 원고가 피고의 1999. 12. 10.자 노선면허거부처분에 대하여 적법한 제소기간내에 행정소송을 제기하지 아니한 점에 관하여는 당사자 사이에 다툼이 없는 바, 원고가 1999. 12. 10.자 운수권 배분실효처분을 포함한 노선면허거부처분에 대하여 다투지 아니함으로써 운수권 배분처분이 실효된 점에 관하여서도 더 이상 이를 다툴 수 없게 되었으며 한편 노선면허처분은 운수권 배분처분을 전제로 한 다음 단계의 처분으로서 운수권 배분을 받지 아니한 자는 노선면허신청을 할 수 없다고 할 것이므로 운수권 배분을 받지 아니한 자 또는 운수권 배분이 실효된 자로서는 노선면허거부처분 역시 다툴 수 있는 지위에 있다고 할 수 없다고 할 것이니, 이 사건에서 원고는 같은 노선의 운수권 배분이 실효되었고 더 이상 이를 다툴 수 없게 되었다면 제2차 거부처분을 다툴 수 있는 지위를 상실하였다고 할 것이어서 제2차 거부처분을 구하는 원고의 청구의 소는 부적법하다.

다. 또한, 원고가 1999. 12. 10. 자 운수권 배분실효처분을 포함한 제1차 노선면허거부처분에 대하여 더 이상 다툴 수 없게 되었고, 같은 노선은 그 후 참가인이 노선면허를 받아 2000. 4. 3. 이후 취항하고 있는바, 원고에 대한 같은 노선의 운수권 배분처분이나 참가인에 대한 같은 노선의 운수권 배분에 이은 노선면허처분은 별개의 독립된 처분이므로 원고에 대한 운수권 배분실효처분에 하자가 있다고 하여 참가인에 대한 운수권 배분 및 노선면허 처분이 당연히 위법하게 되는 관계에 있다고 할 수 없고, 다만 참가인에 대한 같은 노선의 운수권 배분 및 노선 면허처분 자체에 고유한 하자가 있다.

면 원고는 같은 노선의 종전의 운수권 배분을 받은 자로서 참가인에 대한 처분의 하자를 다툴 수 있을 뿐이라고 할 것이나 다음에서 보는 바와 같이 참가인에 대한 처분에 고유한 하자가 있음을 인정할 수 없는 이상 참가인에 대한 같은 노선의 운수권 배분 및 노선면허처분과 양립할 수 없는 원고로서는 그에 대한 제2차 거부처분을 구할 소송상 이익도 없다고 할 것이니 이 점에서도 원고의 제2차 거부처분 취소를 구하는 칭구의 소는 부적법하다.

라. 나아가 참가인에 대한 노선면허처분 등의 적법성에 관하여 보건대, 앞서 든 증거와 갑 제60호증, 을가 제39, 40호증의 각 기재에 변론의 전취지를 모아보면, 참가인이 중국 C과 사이에 체결한 상무협정은 한·중 항공협정을 근거로 하고 있고, 그 내용에는 노선구조 및 운항시각, 운항개시일, 운항회수, 운임방식 등으로 포함함은 물론 대상 운항편 및 노선, 좌석 교환규모, 추가좌석시 정산가, 회계처리의 방법, 지상조업 방식, 보험, 손해배상, 분쟁해결 등 총 25개조 및 4개의 부속서로 구성되어 있는 사실 및 피고는 위 상무협정의 내용이 항공법규의 규정, 한중 항공협정의 규정 등에 합치하고 국익에도 반하지 않는 등 적법하게 체결된 것으로 보아 이를 인가한 후 참가인에 대한 서울/계림 노선에 대한 노선면허처분에 이르게 된 사실, 피고는 2000. 4. 26. 원고의 서울/계림 노선에 대한 국제선 노선면허신청에 대하여 반려하면서 그 이유로 '1999. 12. 30.자로 위 노선의 운수권을 참가인 회사에 배분한 후 한·중 항공협정에 따라 중국측에도 지정항공사 변경을 통보하였고, 서울/계림 노선의 운수권 배분과 관련하여 행정소송이 계류중이며, 서울/북경 노선을 제외하고는 1노선 1항공사 주의를 규정하고 있는 한·중 항공협정의 내용에 따라 현재로서 원고에 대한 서울/계림 노선면허 등을 할 수 없고, 원고회사는 괌사고 및 런던 사고에 따른 노선배분 등 제한 방침에 따라 2001. 5. 2. 까지 국제노선의 신규면허가 제한되고 있다는 점을 들고 있는 사실을 인정할 수 있고 반증이 없는바, 위 인정사실에 의하면, 우선 참가인이 아무런 내용도 없는 상무협정을 토대로 사위 기타 부정한 방법으로 이 사건 노선의 면허를 받았다고 볼 수 없고, 위 인정사실에다가 앞서 본 운수권 배분의 성질과 내용을 종합하여 보면, 피고가 하는 특정 국제노선에 대한 운수권 배분은 국제항공운송사업에 대한 노선면허의 전단계의 행위로서 특정항공사에게 지정항공사로서 한·중 항공협정에 부여된 제권리와 상대국과의 상무협정의 체결이나 국제항공운송사업에 대한 노선면허신청권을 부여하는 재량행위이고, 피고가 그 내부지침에 따라 재량권을 행사하였다면 그 재량권 행사에 남용이 있음을 인정할 증거가 없는 이상 위법하다고 할 수 없으며(이 사건 서울/계림 노선이 참가인에 앞서 원고에게 운수권 배분이 되었던 것을 참가인에게 재배분되어 이를 원고가 위법하다고 다투는 점에서 피고의 재량권 남용의 여지가 있으나 원고에 대한 운수권 배분이 실효되고 이를 원고가 더 이상 다툴 수 없게 됨으로써 재량권 남용의 하자는 치유되었다고 할 것이다), 달리 피고의 참가인에 대한 처분 등에 당연 무효 또는 취소할 수 있는 하자가 있음을 인정할 증거가 없다.

6. 서울/계림노선을 제외한 이 사건 각 노선에 대한 운수권 배분실효처분의 적법성 여부

가. (1) 피고는 원고회사에 대한 1999. 12. 16.자 운수권 배분실효통보의 적법사유로 국적항공사경쟁력 강화지점(건설교통부 예규 제2호, 이하 '이 사건 지침'이라 한다) 제4조 제4항에 “특정 국적항공사에 배분한 신규노선권에 대하여 노선권을 행사할 수 있는 날로부터 1년 이내에 이를 행사하지 않는 경우 당해 노선배분은 무효로 한다”고 규정되어 있는 점 및 같은 내용이 원고 회사에 대한 운수권 배분의 조건으로 되어 있었다는 점 등을 들고 있다.

(2) 그러나, 먼저 피고가 1998. 1. 24. 원고에게 이 사건 각 노선에 대한 운수권을 신규로 배분하면서 운수권을 배분받은 날로부터 1년 이내에 취항하여야 하고 그 기간이 경과하면 실효된다는 것을 처분의 내용이나 조건으로 하였다는 점을 인정할 직접적인 증거는 없다.

(3) 그리고, 이 사건 지침은 입법형식상 상위법에 근거를 두지 아니한 것으로서 그 성질 및 내용으로 보아 행정청 내부의 사무처리준칙을 정하고 있는 것에 불과하여 대외적으로 법원이나 일반국민을 기속하는 효력은 없다고 할 것이니(위 지침은 1998. 7. 16. 법령 미근거 행정규제정비지침에 따라 폐지되었다), 이 사건 지침을 운수권 배분처분의 내용이나 조건으로 하지 아니하는 한 위 지침 제4조 제4항에의 해당여부에 의하여 원고 회사에 대한 운수권배 분실효처분의 적법 여부를 가릴 수는 없고, 다만 위 지침은 원래의 처분을 그대로 존속시킬만한 공익상의 필요가 있는 지의 여부에 대한 하나의 판단기준은 될 수 있으나, 이 사건 각 노선에 대한 운수권 배분처분에 대하여 이 사건 지침만을 근거로 바로 위 운수권 배분처분을 취소하거나 철회할 수는 없다고 할 것이고, 반면에 행정행위를 한 처분청은 그 처분 당시에 그 행정처분에 별다른 하자가 없었고 또 그 처분 후에 이를 취소할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별개의 행정행위로 이를 철회하거나 변경할 수 있다고 할 것이다.

(4) 그런데, 원고 회사가 이 사건 각 노선(서울/계림노선 제외)에 대한 운수권을 배분받은 날로부터 약 1년 9개월 남짓이 경과하도록 위 각 노선에 취항하지 아니하였음은 원고 회사도 이를 스스로 인정하고 있으나, 갑 제10, 12, 16, 21호증, 갑 제20호증의 1,2,3, 7 251, 56, 58, 62, 63, 64, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 79, 80, 84, 87, 88, 90, 92, 95, 96, 98, 99, 100호증, 갑 제75호증의 1,2, 갑 제76호증의 1,2, 갑 제77호증의 1,2,3, 갑 제78호증의 1,2,3, 갑 제82호증의2, 갑 제89호증의 1,2,3, 갑 제91호증의 1,2, 갑 제93호증의 2,3,4,7, 갑 제94호증의 1,2,3, 갑 제97호증의 1,2, 을가 제5, 24, 25, 26, 33호증의 각 기재와 증인 G, H의 각 증언에 변론의 전취지를 모아보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 원고는 1997. 12. 27. 피고에 대하여 1998. 1.경 이루어질 운수권 배분신청과 관련한 한·중노선배분관련 취항계획서를 제출하면서, 서울/무한, 서울/곤명 노선에 대하여는 1999년에 취항할 예정이고, 부산/ 청도, 대구 / 청도, 서울/우룸치 노선에 대하여는 13개 여객노선중 순위를 11,12,13으로 지정하여 신청하며 현재 시장이 미성숙되어 있음을 이유로 1999년 이후에나 취항할 예정이고, 그와 같은 취항계획은 중국 측 항공사와의 협의, 시장여건 등으로 변경가능성이 있음을 밝혔는데, 이에 대하여 피고로부터 취항계획을 변경하라는 지시를 받거나 추가보완자료를 요구받지는 않았고, 한편 참가인도 1997. 12. 26. 피고에 대하여 위 한·중 노선배분관련 취항계획서를 제출하였는바, 거기에서는 서울/곤명, 부산 / 청도 노선에 대하여 1998년 하반기 중 취항 검토예정이라고 밝혔을 뿐, 서울/무한, 서울/우룸치, 대구/청도, 서울/천진(화물) 노선에 대하여는 운수권 배분관련 취항계획서를 제출하지도 아니하였다.

나 다시 원고는 1998. 5. 11, 한·중간 항공여건이 개선 추세에 있다면서 신규 노선에 대한 취항일자 등 취항계획을 작성하여 제출하여 달라는 피고의 요청에 따라 피고에게 한·중간 신규노선 취항계획서를 제출하였고, 거기에서도 서울/계림, 부산/청도 노선에 대하여는 1999. 4.경에, 대구 / 청도 노선에 대하여는 1999. 10.경에, 서울/우 룸치 노선에 대하여는 2000. 3. 경에 취항하는 것으로 되어 있었는데, 피고가 그 무렵 원고에 대하여 그와 같은 계획에 대하여 변경지시를 하거나 이를 이유로 배분된 운수권에 대하여 이의를 제기하지 아니하였다.

다 한편, 1997년말 아이 엠 · 에프(IMF) 경제위기 상황으로 국내경기의 급격한 하강과 더불어 항공수요가 급격히 감소하여 국내 항공사들은 적자가 심각한 노선에 대하여 휴지 연장신청을 하였는데, 피고는 1997. 12. 12. 원고에 대하여 원고의 규슈노선휴지연장허가신청과 관련하여 “최근 경제상황의 급속한 악화로 국제선 수요가 현저히 감소하고 이의 장기화가 예측되고 있어 이에 따른 경영난의 극복을 위하여 보다 신축적인 노선운영이 필요” 한 것으로 보면서 “항공사가 보다 장기적인 관점에서 탄력적인 노선운영으로 경영난을 극복할 수 있도록 하기 위하여 휴지기간이 지난 노선은 일단 폐지하기로 하되 폐지로부터 2년내에 운항 재개를 원할 경우 특별한 사유가 없는 한 다시 운항재개할 수 있도록” 하는 취지의 업무처리방침을 시달하였고, 1999. 7. 작성된 '국제항공 정책방향' 문건에서도 국내 항공산업이 외환위기 이후 환율상승과 항공수요의 감소 등으로 경영에 어려움이 있었다고 분석되어 있다.

라원고는 이 사건 각 노선에 대한 운수권을 배분받은 후 서울/ 곤명 노선에 대하여는, 1998. 4. 조사단을 보내어 시장조사를 하는 동시에 중국측 지정항공사인 D사와 접촉하여 절차적인 문제를 협의하였고, 같은 해 5. 24. 경 원고의 임직원들이 곤명을 방문하여 운남성 정부관계자 및 D사 사장 등을 만나 위 노선의 조기개설을 논의하였으나, D사는 상무협정을 체결하자고 하면서도 구체적인 상무협정안을 제시하지 않았고, 자체의 경영정책상 서울과 곤명을 직접 운항하는 것이 아니라 중간에 청도를 경유하는 형태 즉 서울 / 청도 / 곤명의 방식으로 운항하자는 입장이어서 이를 조정하는 절차가 필요하였으며, D사 관계자도 한국의 경제상황 등으로 연내 노선 취항에 대하여 부정적 입장을 표명하였을 뿐더러, 당시 위 노선에 대한 사업측면의 수요뿐 아니라 관광측면의 수요가 미미한 수준이어서 경제성이 없었다. 마서울/무한 노선에 대하여, 원고는 1998. 3. 22. 부터 같은 달 28.까지 무한을 방문하여 시장조사를 마치고, 같은 해 8. 7. 중국 측 항공사인 C과 상무협정 체결을 위한 회의를 개최하였는데, 여기에서 상무협정에 대한 기본합의가 이루어졌고, 원고의 단독취항에 대한 C의 양해에 따라 원고가 같은 해 9월 중순부터, C은 같은 해 11월 또는 12월 중 운행키로 하였고 구체적인 운영방식을 협의하였으며, 계림, 곤명노선과의 병합계획에 대하여는 추후 중국항공당국과 협의하기로 하였으나, 무한지방이 1998. 7.부터 같은 해 9.까지 중국지방의 대홍수로 인하여 직접적인 피해를 입어 중국 측의 협조를 얻지 못하였고 피해복구에 모든 노력이 집중되어 노선의 취항에 어려움이 있어, 1998. 10. 12. 부터 같은 해 11. 24. 까지 사이에 C에 대하여 아시아 금융위기 등 경제사정을 고려하여 계림과 병합하여 신노선을 개발할 것을 제의하였고, 우리 정부도 양국 지정 항공사간 합의 및 상무협정을 체결하면 긍정적이라고 상대방 항공사측에 통보하였으며, 중국항공당국은 계림노선과 병합이 가능하며 C과 협의할 것을 권장하였다.

바) 서울 / 천진 노선에 대하여, 원고는 1998. 2. 부터 같은 해 4.까지 천진노선에 대한 화물기 운항에 대비하여 중국화물시장 현황 및 계획을 세웠고, 1998. 4. 21. 상대항공사인 E과 1차 상무협정체결을 위한 회의를 개최하였으며, 1998, 7. 27,, 같은 해 9. 22., 같은 해 10, 18., 같은 해 11. 18. 2~5차 회의를 개최하여 E과의 상무협정체결을 위하여 노력하였으나, E은 원고 측의 공동운항안에 대하여 수요부족을 이유로 화물편 운항에 부정적인 입장을 표명하면서 화물수송에 있어 한국/중국간 수송으로 제한할 것과 화물 탑재율 50% 미만시 화물편 자동운휴 조건을 추가로 제기함과 아울러 수입 및 비용의 공동분담(Cost & Revenue Sharing)방식을 내세워 원고 측의 편명공유 및 화물공급임대(Code Share & Block Space) 방식과 의견 접근을 이루지 못하여, 상무협정이 체결되지 못하였다.

사) 부산/청도, 대구/청도, 서울/우룸치노선에 대하여 원고는 1997. 12. 27, 피고에 대하여 한·중 노선배분관련 취항계획서를 제출할 당시부터 위 각 노선은 현재 시장이 미성숙되어 있음을 이유로 1999년 이후에나 취항할 것으로 계획하였고, 그와 같은 취항계획은 중국측 항공사와의 협의, 시장여건 등으로 변경가능성이 있음을 밝힌데다가, 청도노선은 한국의 사업가들이 주고객인데, 1998년 상반기는 아이 엠·에프(IMF) 경제위기 상황으로 인하여 기왕에 청도지역으로 진출하였던 한국기업들 마저도 철수하는 상황이어서 항공수요가 별로 없는 편이어서, 상대방 항공사인 E도 기왕에 취항중이던 서울/청도 노선 이외에 새로이 위 2개 노선에 취항하기를 꺼려 상무협정이 체결되지 않았다.

아 한편, 피고는 1999. 9. 28., 같은 해 10, 21. 개최되는 한·중항공협력회의에 즈음하여 원고에게 주요일정, 의제, 의견 및 자료, 참석자명단의 송부를 요청하였고, 이에 대하여 원고는 1999. 10. 6. 피고에게 참석자 명단과 함께 의견서를 제출하였는데, 거기에는 1999. 10. 현재 5개의 여객노선과 1개의 화물노선의 운항되고 있는 반면 이 사건 각 노선에 대하여는 운항되고 있지 않다는 내용과 신규취항 및 증편 등과 관련하여 중국측 항공사의 소극적 태도로 인하여 취항 및 증편이 어려움을 겪고 있다면서 한·중 항공협정에 상무협정체결을 조건으로 규정한 조항을 삭제해 줄 것을 피고에게 요청하는 내용이 담겨있고, 피고가 그와 같은 원고의 요청을 받아들여 중국 측과의 회의에서 상무협정의 폐지를 제의하기도 하였다.

자) 아울러 피고는 1999. 12. 16. 이 사건 각 노선에 대한 운수권 배분실효처분을 한 후 같은 달 30. 서울/계림 노선과 참가인 회사에 배분되었다가 같은 달 16. 실효통보한 서울/서안(주3회), 서울/중경(주2회), 서울/ 북경(화물, 주4회) 노선 및 서울/싱가폴, 서울/암스텔담 노선의, 2000. 7. 11. 서울 / 오사카, 서울/나고야, 서울·부산·제주/ 후쿠시마, 서울, 자카르타, 서울/타쉬켄트, 서울/홍콩, 서울/홍콩(화물)노선의 국제항공 노선 운수권을 참가인 회사에 각 배분하였음에도 불구하고 그 이래 이 사건 변론종결일에 이르기까지 위 계림노선을 제외하고 운수권을 실효시킨 이 사건 각 노선에 대하여 새로이 운수권 배분절차를 밟지도 아니하였고, 상대국인 중국이나 상대 항공사측으로부터 이 사건 각 노선에 대한 조기취항을 요구받지도 아니하였다.

(차) 그리고 피고가 1999. 11. 5. 원고에게 괌사고 조사결과 발표에 따른 노선배분 제한 등 방침통보와 관련하여 ① 괌, 사이판 노선에 대하여는 2001. 11. 2. 까지 면허발급을 제한하고, ② 국제선 신규노선 면허, 증편 및 운수권 배분을 2000. 11. 2. 까지 제한할 것을 통보하면서도 이미 운수권을 배분받은 노선의 경우에는 예외조치가 가능하다고 하였다.

나. 판단

위 인정사실에 나타난 바와 같이, 이 사건 각 노선에 대한 운수권을 배분받을 당시에는 국내 항공사들이 아이엠 - 에프(IMF) 경제위기로 인한 국제선 항공수요의 격감과 수지 악화로 심각한 경영난으로 인하여 기존 노선들에 대하여 서까지도 운항중단을 추진하고 있어 원고로서는 이 사건 각 노선에 대하여 1년 이내에 취항한다는 것이 현실적으로 어려웠던 것으로 보이고, 실제로 원고가 이 사건 각 노선에 대한 운수권 배분을 신청하면서 애초부터 배분받은 후 일정기간이 경과된 이후에나 취항이 가능하다는 것을 밝혔으며, 다시 1998. 5. 11. 신규노선에 대한 취항일자 등 취항계획서를 작성하라는 피고의 지시에 따라 위와 같이 지연된 취항일자가 담긴 계획서를 제출하였는데, 피고도 이에 대하여 별다른 이의가 없었던 점, 피고도 1997. 12. 경 최근 경제상황의 급속한 악화로 국제선 수요가 현저히 감소하고 이의 장기화가 예측되고 있어 이에 따른 경영난의 극복을 위하여 보다 신축적인 노선운영이 필요한 것으로 본 점, 원고 회사가 위와 같이 상당한 시일을 경과한 후에야 노선면허신청 절차를 밟게 된 데에는 그 귀책사유로 돌릴 수 없는 여러 가지 사정이 있었고, 피고도 원고가 이 사건 각 노선에 대한 취항에 어려움을 겪고 있음을 잘 알고 있었던 것으로 보여지는 점, 아울러 피고는 참가인 회사에 대하여 기배분되었다가 실효통보한 서울/서안, 서울 / 중경, 서울 /북경(화물)의 운수권을 즉시 참가인 회사에 재배분하였음에 비하여, 이 사건 변론종결일에 이르기까지 위 서울/계림노선을 제외하고 노선권을 실효시킨 노선에 대하여 새로이 노선배분절차를 밟지도 아니하였고, 상대국 측으로부터 위 노선에 대한 조기취항을 요구받지도 아니하여 노선권을 회수하지 않으면 아니될만한 공익상의 필요도 없어 보이는 점, 피고는 항공사고의 발생을 이유로 원고 회사에 대한 노선배분제한조치를 취하면서도 이미 운수권을 배분받은 것에 대하여는 예외를 인정한 점 및 원고 회사에게 이 사건 각 노선에 대하여 항공법 제113조가 정하는 노선면허기준에 적합하지 않음을 뒷받침할만한 자료도 없는 점 등을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 서울/계림노선을 제외한 노선에 대한 운수권배분처분을 함에 있어서 1년 이내에 이를 행사하지 않는 경우 그 노선배분을 무효로 한다는 이 사건 지침이 그 처분의 내용이나 조건으로 되어 있었다고 볼 수 없고 나아가 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정 변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생하였음을 인정할 증거도 없으므로, 이 사건 각 노선 중 서울/계림 노선을 제외한 노선에 대하여 이 사건 지침을 근거로 실효처분을 한 것은 위법하다고 할 것이다.

7. 결 론

그렇다면, 피고가 1999. 12. 16. 원고에 대하여 한 서울/곤명, 서울 / 무한, 서울/우룸치, 대구/청도, 부산/청도, 서울/천진 노선에 대한 운수권 배분실효처분은 위법하므로 이를 취소하되, 원고의 나머지 청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

2001. 7. 5.

재판장판사김목민

판사박해식

판사서태환