원고 (소송대리인 변호사 서태용)

한국수자원공사 (소송대리인 법무법인 건우 담당변호사 이돈필)

2018. 7. 10.

서울행정법원 2018. 5. 25. 선고 2018구합54033 판결

1. 제1심판결을 취소한다.

2. 피고가 2018. 1. 5. 원고에 대하여 한 재결신청청구 거부처분을 취소한다.

3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결 이유 해당 부분과 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.

2. 판 단

가. 당사자들의 주장

1) 원고

피고는 농업손실을 입은 원고로부터 재결신청의 청구를 받았으므로 한국수자원공사법 제24조 제7항 , 토지보상법 제30조 등에 따라 그 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 의무가 있음에도 이를 거부하였다. 따라서 이 사건 회신은 원고가 농업손실보상을 받을 기회를 박탈한 것으로서 위법하다.

2) 피고

2012년 12월경 이 사건 사업시행기간이 도과함으로써 이 사건 사업인정의 효력은 소멸되었다. 따라서 한국수자원공사법 제24조 제2항 , 토지보상법 제22 , 23 , 28조 등에 따라 피고는 관할 토지수용위원회에 재결신청을 할 수 없게 되었고, 원고 또한 사업인정의 효력을 전제로 재결신청의 청구를 할 수 없게 되었다. 이와 같이 원고에게 재결신청청구권이 없으므로 원고의 재결신청청구를 받아들이지 않는 내용의 이 사건 회신은, 원고의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주지 아니하여 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 아니하거나, 설령 처분에 해당된다고 보더라도 재결신청청구권이 없는 원고에 대한 이 사건 회신은 적법하다. 따라서 이 사건 회신의 취소를 구하는 이 사건 소는 부적법하거나, 이유 없다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 본안전 항변에 관한 판단

(가) 항고소송의 대상이 되는 ‘처분등’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다( 행정소송법 제2조 제1항 제1호 ). 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 되는 처분등에 해당하는지는 일반적·추상적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관한 행정청과 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다( 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

(나) 이 사건에 관하여 보건대, 한국수자원공사법 제24조 제7항 에 따라 이 사건 사업구역 내 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 준용되는 토지보상법 제26조 , 제28조 , 제30조 , 제34조 , 제83조 , 제84조 , 제85조 에 의하면, 공익사업시행구역 내 토지의 소유자 및 관계인(이하 ‘토지소유자등’이라 한다)이 사업시행자로부터 토지등의 수용 또는 사용으로 인한 손실보상을 받기 위해서는 사업시행자와 사이에 협의절차를 거쳐야 하고, 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없는 때에는 사업시행자가 관할 토지수용위원회에 수용재결을 신청하기를 기다려 수용재결을 거쳐야 하며, 그 수용재결에 대하여 이의가 있을 때에는 수용재결서를 받은 날부터 60일 이내에 행정소송을 제기하거나 또는 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하여 이의재결을 거칠 수 있고, 그 이의재결에 대하여도 불복이 있을 때에는 그 이의재결서를 받은 날부터 30일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 위 각 조문의 내용 등을 종합하여 볼 때, 토지소유자등은 재결을 거치지 않고서는 직접 당사자소송의 방법으로 사업시행자에게 보상금의 지급을 청구할 수 없다고 할 것이고, 그 결과 관계법령에 의한 보상대상이 됨에도 불구하고 사업시행자가 그 대상이 되지 않는다고 판단하여 재결신청 자체를 거부할 경우 토지소유자등은 손실보상을 받을 길이 전혀 없게 되는바, 이와 같은 경우를 대비하여 토지보상법 제30조 제1항 은 ‘사업인정고시가 있은 후 협의가 성립하지 아니한 때에는 토지소유자등은 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있다’라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 은 ‘사업시행자는 제1항 의 규정에 의한 청구를 받은 때에는 그 청구가 있은 날로부터 60일 이내에 대통령령이 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다’라고 규정하고 있다. 그리고 이러한 토지소유자등의 재결신청에 대한 사업시행자의 거부는 ① 토지소유자등은 재결절차를 거치지 아니하면 손실보상을 받을 수 없으므로, 재결신청 청구에 대한 거부는 토지소유자등의 손실보상에 관한 권리에 직접적으로 영향을 주는 점, ② 재결신청은 사업시행자에게만 독점적으로 인정되므로 그 신청에 대한 거부는 토지수용위원회에 대해서는 별론으로 하고 적어도 토지소유자등에 대해서는 우월적 지위에서 하는 권력작용으로 봄이 타당한 점, ③ 토지보상법에서 토지소유자등에게는 사업시행자에 대한 재결신청청구권이, 사업시행자에게는 그 재결신청 청구에 따라 관할 토지수용위원회에 재결신청을 할 의무가 있다고 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 행정주체가 우월적 지위에서 행하는 항고소송의 대상인 처분으로 봄이 타당하다. 그리고 한국수자원공사법이나 토지보상법이 토지소유자등의 재결신청청구권에 대하여 그 행사기간을 제한하고 있지 아니하므로, 재결절차를 거쳐야 손실보상을 받을 수 있는 원고로서는 손실보상청구권을 행사할 수 있는 기간 내에는 언제라도 재결신청청구를 할 수 있다고 봄이 주1) 타당하다. 따라서 이와 달리 2012년 12월이 지남으로써 원고의 재결신청청구권이 소멸되었음을 전제로 하는 피고의 본안전 항변은 받아들일 수 없다.

2) 본안에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 이 사건 사업시행기간이 도과되어도 원고는 재결신청청구를 할 수 있다고 할 것인데, 피고는 이 사건 사업구역 내에 위치한 원고와 소외인 공유의 이 사건 각 토지를 협의취득하고도 원고의 농업손실보상청구에 응하지 않은 사실, 이에 원고가 2017. 10. 11. 피고에 사업시행자의 성명 또는 명칭, 공익사업의 명칭, 토지소유자의 성명 및 주소, 대상토지의 소재지·지번·지목 및 면적과 협의가 성립되지 아니한 사유 등을 기재한 재결신청청구서를 제출한 사실은 앞서 본 바와 같거나 앞서 든 증거들과 갑 제3, 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 인정할 수 있다. 사정이 이와 같다면 피고로서는 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하여 그 재결 결과에 따라 보상여부에 관한 업무를 처리하여야 하는 것이지, 보상대상이 되지 않는다고 스스로 판단하여 재결신청 자체를 거부할 수는 없다 할 것이다. 그런데 피고는 피고의 재결신청권이 소멸되었으므로 원고도 재결신청청구를 할 수 없다는 이유로 이 사건 회신을 하였으니 이 사건 회신은 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인데, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 제1심판결을 취소하고, 이 사건 회신을 취소하기로 한다.

[별지 생략]

주1) 토지보상법 제28조 제1항이나 한국수자원공사법 제24조 제2항이 ‘사업인정고시가 된 때로부터 1년 이내’ 또는 ‘실시계획을 승인할 때 정한 사업의 시행기간 내’에 재결신청을 하도록 하여 재결신청의 시한을 둔 취지는 사업시행자가 취득하게 된 수용권능을 위 기간 내에만 발동하게 함으로써 국민의 재산권을 보호하기 위한 것인 만큼, 위 규정들은 토지보상법 제19조 제1항, 한국수자원공사법 제24조 제1항에 따라 ‘토지·물건 또는 권리’를 수용 또는 사용하기 위한 재결신청 즉, 수용권능을 발동하는 경우에만 적용되는 것으로 보아야 한다. 따라서 이와 달리 사업시행기간 내에 발생한 그 밖의 손실에 대한 보상 예컨대, 잔여지의 손실과 공사비 보상(토지보상법 제73조 제1항 본문, 같은 조 제2항에서 해당 사업의 공사완료일로부터 1년이 지나기 전까지 청구할 수 있도록 하였다), 잔여 건축물의 손실에 대한 보상(토지보상법 제75조의2에서 해당 사업의 공사완료일로부터 1년이 지나기 전까지 청구할 수 있도록 하였다), 영업의 손실 등에 대한 보상(토지보상법 제77조, 농업의 손실에 대한 보상이 여기에 해당한다)이나 그 밖의 토지에 관한 비용보상(토지보상법 제79조, 이 경우는 토지보상법 제80조에 따라 손실을 입은 자도 재결을 신청할 수 있다)을 위한 재결신청에 있어서는 토지보상법 제28조 제1항이나 한국수자원공사법 제24조 제2항에서 정한 재결신청 기한의 제한이 적용되지 않는다고 할 것이다.