2019구합54924 국고보조금 환수처분 취소

재단법인 A

소송대리인 법무법인(유한) 바른

담당변호사 정현지, 송윤정

청주시장

소송대리인 변호사 김혜은

2019. 8. 29.

2019. 10. 31.

1. 피고가 2018. 12. 7. 원고에 대하여 한 164,641,470원의 국고보조금 환수처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2011. 10.경 천주교 신앙단체인 B선교회의 선교 등 활동과 위 선교회에서 경영하는 사업에 필요한 재산을 유지·관리함을 목적으로 설립된 재단법인으로, 후원사업, C 교육원사업, 사회복지사업 등을 영위하고 있다.

나. 원고는 1993. 12, 31.경 청주시 청원구 D에 미혼 여성의 임신·출산 시 안전 분만 및 심신의 건강 회복과 출산 후 아동의 양육 지원을 위한 주거와 생계 지원 등을 하기 위하여 한부모가족지원법상 미혼모자가족복지시설인 'E'을 설치하여 운영하여 왔다.

다. 피고는 여성가족부장관의 교부통보 및 충청북도지사의 국·도비 교부결정을 거쳐 원고에게 1995년경부터 1996년경까지는 E 건물의 신축비 명목으로, 2012년경에는 E 건물의 개보수 및 태양광시설 설치 명목으로, 2014년경에는 소방시설 설치 명목으로 세 차례에 걸쳐 아래와 같이 합계 보조금 1,095,533,920원(그 중 50%는 국가가 국비로, 25%는 충청북도가 도비로, 나머지 25%는 청주시가 시비로 각 부담하였다).

라. 원고는 2016. 7. 25. 이사회를 개최하여 E 운영의 어려움과 청소년을 대상으로 한 성·생명교육에 전념할 필요성 등을 이유로 E을 폐지할 것을 결의하고, 2016. 9. 2. 피고에 E의 폐지신고서를 제출하였다. 당시 원고는 E 폐지 후 청주시로부터 'F'를 수탁 받아 E 건물을 바른 성의식 고취를 위한 문화 개선 및 대국민 교육·홍보 등을 목적으로 하는 'G'으로 운영할 계획임을 밝혔다.

마. 피고는 충청북도지사를 거쳐 여성가족부에 'E 폐지에 따른 중요재산 처리에 관한 질의'를 하였고, 여성가족부는 2017. 10, 20. 충청북도지사에 아래와 같은 내용으로 회신하였으며, 충청북도지사는 2017. 10. 23. 피고에 위 회신을 전달하였다.

바. 피고는 여성가족부에 'E 건립지원 보조금 환수액 산정 및 결정 검토보고서 적격 여부 요청'을 하였고, 여성가족부장관은 2018. 4. 25. 피고와 충청북도지사에 아래와 같은 내용의 '한부모시설(E) 폐지에 따른 보조금 반환 검토 결과(가족지원과 1722)' 회신(이하 '여성가족부의 2018. 4. 25.자 회신)을 송부하였다. 피고는 2018. 4. 26. 위 여성 가족부의 2018. 4. 25.자 회신을 원고에 송부하였다.

사. 여성가족부장관은 2018. 11. 20. 충청북도지사에 E에 대한 보조금으로 사용된 국비 총 329,282,940원을 반납할 것을 요청하면서 국고보조금 반납고지서를 송부하였고, 충청북도지사는 2018. 11. 29. 피고에 E에 대한 보조금으로 사용된 국비 329,282,940원 및 도비 164,641,470원을 반납할 것을 요청하면서 국고보조금 반납고지서를 송부하였다.

아. 피고는 2018. 12. 7. 원고에 아래와 같은 내용으로 국비 반납액 329,282,940원, 도비 반납액 164,641,470원, 시비 반납액 164,641,470원 합계 658,565,880원을 반납할 것을 고지하였다(이하 위 반납고지처분 중 시비 반납액 164,641,470원 부분을 '이 사건 처분').

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9 내지 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장 요지

1) 원고

가) 피고는 원고에게 이 사건 처분을 하면서 근거법령을 제시하지 않았고, 이 사건 처분을 할 수 있는 근거법령이 존재하지도 않는다. 지방재정법 제32조의 9는 2014. 11. 19. 법률 제12844호로 신설되었는데, 부칙에서 '개정규정 시행 전에 교부된 지방보조금에 대해서는 종전의 규정을 따른다'고 정하여 원고에 대하여 적용할 수 없다. 피고는 사회복지사업법 제38조 제2항, 제3항과 구 청원군 보조금 관리 조례 제17조 제3호 및 청주시 보조금 관리 조례 제16조 제3호도 근거로 들고 있으나, 원고는 이 사건 처분 당시까지 사회복지사업법을 근거로 하였음을 알 수 없었으므로, 이 사건 처분에는 행정절차법 제23조 제1항 위반의 절차상 하자가 있다.

나) 피고는 보조금 관리에 관한 법률 제35조 제4항에 근거하여 이 사건 처을 한 것으로 보인다. 원고가 피고로부터 보조금을 지원받아 신축한 E 건물 및 위 건물에 설치한 태양광시설과 소방시설이 보조금 관리에 관한 법률상 '중요재산'에 해당하는 것은 맞지만 원고는 위 중요재산을 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하거나 양도, 교환 등을 한 사실이 없으므로, 같은 법 제35조 제4항에 따라 보조금을 반환할 이유가 없다.

다) 설령 이 사건 처분사유가 인정된다고 하더라도, 원고는 E을 설립하고 약 23년 동안 2,000여명의 한부모가족을 돌보아 온 점, 'G은 성·생명교육을 실시하여 낙태, 영아유기, 미혼모의 사회 부적응 등의 문제를 예방하는 기능을 하므로 E의 사업 목적과 사실상 동일한 점 등에 비추어보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

2) 피고

피고는 지방재정법 제32조의 9. 사회복지사업법 제38조 제2항, 제3항, 구 청원군 보조금 관리 조례 제17조 제3호 및 청주시 보조금 관리 조례 제16조 제3호에 근거하여 사업의 전부를 정지하고 E을 폐지한 원고에 대하여 보조금으로 조성한 재산 중남은 재산의 회수조치를 취할 수 있다.

나. 처분의 근거 및 이유 제시 여부에 관한 판단

1) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다.

그러므로 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서, 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도, 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두65718 판결 등 참조).

2) 이 사건 처분서에 처분의 근거가 된 법령과 구체적 사유가 기재되어 있지 않음은 앞에서 보았다. 그러나 아래와 같이 이 사건 처분에 이르기까지 피고가 원고에게 보낸 공문의 내용과 피고와 여성가족부장관, 충청북도지사가 주고받은 질의회신 내용, 이 사건 소장 기재 등을 종합하여 보면, 피고는 보조금 관리에 관한 법률 제35조에 근거하여 '보조금으로 취득한 E 건물 등을 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하였음'을 이유로 이 사건 처분을 하였고, 원고도 위와 같은 근거법령과 처분사유를 충분히 인지하고 있었으며 이에 불복하여 행정소송을 제기하는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 보이므로, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 행정절차법 제23조를 위반하였다고 볼 수 없다.

가) 이 사건 처분서에는 '관련근거'로 '여성가족부의 2018. 4. 25.자 회신'이 기재되어 있고 피고는 2018. 4. 26. 위 회신을 원고에게 송부하였는데, 위 회신의 내용에 의하면, 피고는 '원고가 지원받은 기능보강비는 보조금 관리에 관한 법률 제35조(재산처분의 제한) 및 사업지침에 따른 중요재산에 해당되어 보조금 반환 조치가 필요하다'는 결론에 이른 사실을 알 수 있다. 위 회신에는 관계 법령으로 보조금 관리에 관한 법률 제35조 제3항, 제4항이 첨부되어 있는데, 위 조항은 보조사업자 또는 간접 보조사업자가 해당 보조사업을 완료한 후 '보조금으로 취득하거나 그 효용이 증가된 중요재산을 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용한 경우' 등에 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다고 정하고 있다.

나) 피고는 이 사건 소송에서 'E의 폐지'를 이유로 다른 법령에 근거하여 이 사건 처분을 하였다는 취지로 주장하나, 피고는 이 사건 처분서나 피고가 원고에게 송부한 공문에서 E의 폐지를 이유로 보조금의 환수처분을 할 수 있는 근거법령을 제시하였던 적이 없고, 위 회신에서 이 사건 처분의 근거로 제시한 보조금 관리에 관한 법률 제35조가 오기라고 볼 만한 사정도 찾아볼 수 없다.

다) 원고는 이 사건 처분에 불복하여 이 사건 소를 제기하면서 소장에서 '피고는 원고가 E 시설을 G 시설로 대체하는 것이 원래의 보조금 교부 목적에 위배되는 용도로 사용한 경우에 해당한다고 보아 보조금 관리에 관한 법률 제35조 제4항에 근거하여 이 사건 처분을 하였음을 전제로 처분사유가 인정되지 않는다고 주장하였다.

다. 처분사유 및 근거법령의 변경 가부에 관한 판단

1) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경할 수도 있으나 기본적 사실관계가 동일하다는 것은 처분사유를 법률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일한 것을 말하며, 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 그 처분의 근거법령만을 추가 변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과한 경우에는 새로운 처분사유를 추가하거나 변경하는 것이라고 볼 수 없다(대법원 1989. 7. 25. 선고 88누11926 판결, 대법원 2007. 2. 8. 선고 2006두4899 판결 등 참조).

2) 당초의 이 사건 처분사유는 '보조금을 교부 목적에 위배되는 용도로 사용하였다'는 것인 반면, 피고가 이 사건 소송 중에 주장한 처분사유는 'E의 자진폐지'이다. 이를 비교하여 보면, 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점에서 동일하다고 볼 수 없을 뿐 아니라 이 사건 소송에서 주장된 처분사유가 위와 같은 동일성의 범위 내에서 단지 그 처분의 근거법령만을 변경하거나 당초의 처분사유를 구체적으로 표시하는 것에 불과하다고 볼 수 없다. 따라서 피고는 'E의 폐지'를 처분사유로 변경할 수 없고, 시설이 폐지되는 경우에 보조금을 재원으로 조성한 재산 중 남은 재산의 회수 또는 보조금의 반환을 할 수 있도록 정하고 있는 사회복지사업법 제38조 제2항, 제3항 내지 청주시 보조금 관리 조례 제16조 제3호로 근거법령을 변경하여 주장할 수도 없다 (피고는 다른 근거법령으로 '지방재정법 제32조의9'도 주장하나, 위 조항은 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 법률에서 신설되어 2015. 1. 1.부터 시행되었는데, 부칙 제15조에서 개정규정 시행 전에 교부된 지방보조금에 대해서는 종전의 규정에 따르도록 하고 있고, 피고가 원고에게 E 관련 보조금을 교부한 시기는 위 개정조항의 시행이 전이므로, 지방재정법 제32조의9를 적용할 수 없다).

라. 이 사건 처분사유의 인정 여부에 관한 판단

당초의 이 사건 처분사유를 기준으로 살피건대, 원고는 2016. 9. 2. 피고에 E의 폐지신고서를 제출하면서 E 폐지 후 E 건물을 'G'으로 운영할 계획임을 밝힌 사실이 있으나 여성가족부장관의 승인을 받지 못하여 현재까지 E 건물을 이용하지 않고 있는 상태인 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 이에 의하면, 원고는 E 건물 및 태양광시설 등을 보조금 교부 목적에 위배되는 용도에 사용한 사실이 없으므로, 이 사건 처분사유가 인정되지 않는다.

마. 소결 결

이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사홍순욱

판사김언지

판사이원재