서울고등법원 2017.12.13. 선고 2016누77904 판결

원고들, 아세아제지 주식회사(이하 회사명을 지칭함에 있어 '주식회사'는 생략한다), 경산제지, 태림페이퍼, 월산페이퍼, 동원페이퍼, 동일팩키지, 고려제지, 대림제지, 한솔 페이퍼텍, 아진피앤피, 한국수출포장공업, 영풍제지, 진영제지공업, 한창제지, 세하, 신대일제지공업(이하 '원고들 등 18개사'라 한다)은 골판지 원지, 백판지, 지관원지 등을 제조 · 판매하는 사업을 영위하는 자들로서 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2013. 4. 5. 법률 제11758호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 사업자이다.

나. 국내 골판지 고지 시장의 구조 및 실태

1) 고지는 일반 가정이나 산업현장에서 수거되는 폐지를 말하는 것으로서 ① 골판지고지, ② 인쇄 고지(화이트레자 · 잡지 · 접지 등), ③ 신문 고지, ④ 고책지로 분류된다. 골판지 고지의 경우 주로 골판지 원지 제조사(90%), 백판지 제조사(10%)가 구매한다. 골판지 원지 제조사는 생산지종에 따라 국내고지만을 원료로 하여 생산하기도 하고, 국내고지에 수입펄프 또는 수입고지를 혼합하여 생산하기도 한다.

2) 택배시장 규모의 확대 및 온라인 쇼핑의 지속적인 성장으로 인하여 골판지 수요가 증가함에 따라 골판지 원지의 재료가 되는 고지 수요 역시 전반적으로 증가하였다. 국내 고지 유통체계는 배출원 → 수집자 → 고물상 → 중간상인 → 압축장 → 제지업체의 5단계 구조인데, 중간상인 또는 압축장은 수집된 고지를 수요처에 맞게 분류하는 작업을 한다. 공급업체의 지리적 분포는 고지 배출량과 밀접한 관계를 가지고 있다. 고지공급업체들은 주로 인구가 많고, 고지 배출량이 많은 안산, 시흥, 대전, 청주, 부산 등 대도시 주변 지역에 밀집해 있다.

3) 제지사들은 국내고지를 품질(압축 여부, 불순물 비율 등)에 따라 압축고지, 벌크 (바라고지) 등으로 분류하고 구매가격을 다르게 정한다. 압축국판A 등이 각 사별 고지 구매량 전체의 70 ~ 80%를 차지하는 기본등급의 압축고지이다. 일반적으로 국내 고지의 가격은 압축고지를 기준으로 하여 형성되는데, 벌크고지는 압축고지보다 킬로그램 당 5원 ~ 10원 저렴하다.

4) 고지가격1)의 공지 방법은 각 제지사마다 차이가 있는데, 통상적으로는 압축장 등 고지수집 업체의 수가 너무 많기 때문에 제지사가 결정한 고지가격은 대형 고지수집업체 위주로 구두로 전달되고 나머지 고지 업체들에 대해서는 제지사 공장 입구에 가격변경 공고문을 게시하거나, 제지사의 인터넷 구매시스템에 공지사항으로 올리기도 한다. 또한 고지 구매가격은 고지업체마다 차이가 있기 때문에 제품의 정가를 게시하기 보다는 변동 사항을 공고하는 방식을 취한다.

5) 골판지 고지의 수요처가 전국적으로 형성되어 있기 때문에 골판지 고지 구매는 전국적으로 이루어진다. 다만, 통상적으로 고지업체의 거리가 멀수록 그에 상응하는 운송비를 추가하여 고지 구매가격을 결정하기 때문에 특정 지역의 제지사가 해당 지역에서 수집된 고지를 우선적으로 구매하는 경향이 있다.

다. 원고들 등 18개사의 행위

1) 합의의 배경

제지업계와 고지업계 간의 고지 수급 안정 및 품질개선을 위하여 설립되었던 폐지유통공동법인 주식회사(KP&R)가 2010. 3. 29. 해산됨에 따라, 골판지 원지 제지사들이 시장정보 등을 공유할 수 있는 공식적인 창구가 사라졌고, 그 무렵 중국으로의 고지 수출이 급증함에 따라 국내 고지의 재고부족으로 고지가격이 2009년 하반기 이후 급격히 상승하였다. 이에 따라 골판지 원지 제조업체들은 직접적인 만남을 통하여 시장정보 등을 공유하고 고지가격 인하를 논의할 유인이 발생하였다.

2) 공동행위 개요

원고 등 18개사의 고지가격 인하 합의는 하나의 합의가 수도권에서 영 · 호남권으로 확장된 것으로서, 지리적으로 분산된 제지사들간의 합의를 위해 주로 수도권 지역에 위치한 제지사들이 골판지 고지 구매단가 인하에 대하여 먼저 합의를 하고 영 · 호남지역에 위치한 제지사들은 수도권 지역의 합의내용을 전달받아 합의를 하는 방식으로 이루어졌다.

가) 수도권에서의 합의

원고들, 아세아제지, 아세아페이퍼텍, 고려제지, 대림제지, 한국수출포장공업, 태림페이퍼(안산공장), 영풍제지 등 9개사(이하 '수도권 소재 사업자들'이라 한다)는 2010년 4월경부터 2012년 5월경까지 모임, 유선 연락 등을 통하여 총 6차례에 걸쳐 골판지 고지 구매단가를 킬로그램 당 10원 내지 30원씩 인하하기로 합의하고 이를 실행하였다.

나) 영호남권에서의 합의

경산제지, 태림페이퍼(의령공장), 월산페이퍼, 동원페이퍼, 동일팩키지, 아진피앤피, 진영제지공업, 한창제지, 세하, 신대일제지공업 등 영 · 호남 지역에 위치한 11개사들은 2010년 4월경부터 2012년 5월경까지 수도권 지역의 합의내용을 전달받고, 모임, 유선연락 등을 통해 총 6차례에 걸쳐 골판지 고지 구매단가를 킬로그램 당 10원 내지 30원씩 인하하기로 합의하고 이를 실행하였다.

라. 피고의 처분

1) 시정명령과 과징금납부명령

가) 피고는, 원고들 등 18개사가 2010년 4월경부터 2012년 5월경까지 6차례에 걸쳐 골판지 고지 구매 가격의 인하시기 및 인하폭을 공동으로 결정한 행위가 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 정한 부당한 공동행위(이하 '이 사건 공동행위'라 한다)에 해당한다는 이유로, 2016. 7. 11. 원고들에 대하여 의결 제2016-204호로 별지 1 기재 시정명령 및 과징금납부명령(이하 '이 사건 선행처분'이라 한다)을 하였다.

나) 피고는 공정거래법 제22조 및 제55조의3, 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령(2013. 8. 27. 대통령령 제24697호로 개정되기 전의 것, 이하 '공정거래법 시행령'이라 한다) 제9조 및 제61조, 구 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2012. 8. 20. 피고 고시 제2012-25호로 개정되기 전의 것)의 규정에 따라 원고들에 대하여 과징금을 부과하였는데, 그 구체적인 과징금 산정과정은 다음과 같다.

(1) 산정기준

○ 관련매출액

원고들의 위반기간인 2010. 5. 25.부터 2012. 7. 12.까지의 골판지 고지 매입액 중 부가가치세를 제외한 금액으로, 원고 신대양제지는 377,188,383,000원, 원고 대양제 지공업은 190,331,073,000원이다.

○ 부과기준율

이 사건 공동행위는 국내 골판지 고지 시장에서 원고들 등 18개사의 점유율이 90%를 상회하나, 합의의 이행감시수단이 없는 점, 이 사건 합의의 대상이 실거래가격이 아닌 기준가격으로 사업자별 · 거래처별로 고지 구매단가 인하폭이 상이하게 나타나는 등 느슨한 담합이었던 점 등을 종합적으로 고려하여 '중대한 위반행위'에 해당한다고 보아 3%의 부과기준율을 적용한다.

○ 산정기준

위 관련매출액에 위 부과기준율을 곱한 금액으로, 원고 신대양제지의 산정기준은 11,315,651,000원, 원고 대양제지의 산정기준은 5,709,932,000원이다.

(2) 행위 요소에 의한 1차 조정

1차 조정사유에 해당하는 사항이 없으므로 1차 조정 산정기준은 위 산정기준과 같다.

(3) 행위자 요소에 의한 2차 조정

원고들은 피고 심사관의 조사 단계부터 피고 심의 종결시까지 일관되게 행위 사실을 인정하고 위법성 판단에 도움이 되는 자료를 제출하거나 진술을 하는 등 조사에 적극 협력하였으므로, 1차 조정 산정기준의 20%를 감경한다. 원고 신대양제지의 2차 조정 산정기준은 9,052,521,000원, 원고 대양제지공업의 2차 조정 산정기준은 4,567,946,000원이다.

(4) 부과과징금의 결정

골판지 고지 가격 인상이 이 사건 공동행위의 배경이 되었던 점, 골판지 업계가 불황으로 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등 위반행위가 시장에 미치는 효과 및 기타 시장 · 경제여건을 종합적으로 감안하여 2차 조정 산정기준의 20%를 감경한다(백만 원미만 버림). 원고 신대양제지의 최종 부과과징금은 7,242,000,000원, 원고 대양제지공업의 최종 부과과징금은 3,654,000,000원이다.

2) 원고들의 감면신청과 피고의 과징금 감경

원고들은 이 사건 공동행위에 대하여 피고가 조사를 시작하기 전인 2012. 7. 3. 피고에게 참여 사업자 중 두 번째로 자진협조 공동 감면신청을 하면서, 증거자료, 임직원 진술서 등 이 사건 공동행위를 입증하는데 필요한 자료를 제출하였다. 이에 피고는 원고들이 실질적 지배관계에 있는 계열회사로서 이 사건 공동행위와 관련하여 공정거래법 제22조의2 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제35조 제1항 제3호, 부당한 공동행위 자진신고자 등에 대한 시정조치 등 감면제도 운영고시 제4조의2 제1항 제2호 요건을 모두 충족하므로 공동감면대상에 해당한다는 이유로, 2016. 7. 11. 전원회의 의결 제2016-206호로 원고 신대양제지에 대하여 이 사건 선행처분의 과징금 7,242,000,000원을 4,481,000,000원으로, 원고 대양제지공업에 대하여 이 사건 선행처분의 과징금 3,654,000,000원을, 2,262,000,000원으로 변경하는 별지 2 제1항 기재 처분(이하 '이 사건 과징금납부명령'이라 한다)을 하였다.

3) 원고들의 이의신청과 피고의 기각재결

원고들은 피고에게 원고들에게 부과된 시정명령 및 과징금납부명령의 취소를 구하는 이의신청을 하였으나, 피고는 2016. 11. 2. 재결 제2016-061호로 원고들의 이의신청을 기각하였다.

마. 피고의 관련 처분

한편, 피고는 이 사건 선행처분이 있기 전인 2016. 4. 25. 의결 제2016-115호로, 원고들을 포함한 12개 제지업체들이 수회의 모임, 유선 연락 등을 통해 골판지 원지 이면지 · 골심지 · 표면지 표준가격을 인상하기로 합의(이하 '원지 공동행위'라 한다)하고 이를 실행하였으며, 이러한 합의는 공정거래법 제19조 제1항 제1호 위반에 해당한다는 이유로 시정명령 및 과징금납부명령을 하였다(이하 '이 사건 관련 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 과징금납부명령의 적법 여부

가. 원고들의 주장

다음과 같은 점에서 이 사건 과징금납부명령은 재량권을 일탈 · 남용한 것으로 위법하다.

1) 원고 신대양제지는 이 사건 처분에 관한 의결일 이전인 2016. 6. 9. 발생한 시화공장의 화재사고로, 과징금의 현실적 부담능력이 현저히 저하 되었음에도 위와 같은 사정이 이 사건 과징금 산정에서 고려되지 않았다.

2) 피고는 원지 공동행위에 대하여 과징금을 부과하는 이 사건 관련처분을 하였는데, 골판지 고지 매입액이 골판지 원지 매출액에 포함되는 이상, 이 사건 공동행위의 관련매출액은 원지 공동행위의 관련매출액과 상당 부분 중복됨에도, 피고는 위와 같은 사정을 이 사건 과징금의 감경사유로 고려하지 않았다.

3) 이 사건 공동행위는 상당 기간 동안 실제 합의대로 실행되지 않아, 이 사건 공동행위로 인한 부당이득이 없거나 미미함에도 과징금 산정 단계에서 이러한 점이 고려되지 않았고, 이 사건 공동행위는 생존을 위한 행위이므로 그 행정상 제재의 필요성이 크지 않다.

나. 판단

1) 관련법리

공정거래법 제6조, 제17조, 제22조, 제24조의2, 제28조, 제31조의2 등 각 규정을 종합하여 보면, 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지와 만일 과징금을 부과할 경우 공정거래법과 같은 법 시행령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가지고 있으므로, 피고의 공정거래법 위반행위자에 대한 과징금 부과처분은 재량행위이고, 다만 이러한 재량을 행사함에 있어 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하였거나, 비례 · 평등의 원칙을 위반하는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈 · 남용으로서 위법하다 (대법원 2002. 5. 28. 선고 2000두6121 판결 참조).

2) 시화공장 화재 관련 주장에 관하여

앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 을 제1 내지 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 각 사정을 종합하면, 원고 신대양제지가 시화공장 화재사고로 과징금의 현실적 부담능력을 상실하였다거나, 피고가 위와 같은 사정을 과징금 산정단계에서 고려하지 않은 위법이 있다고 보기 어렵다. 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다.

① 원고 신대양제지는 화재로 인한 재산 손실 등을 담보하는 화재보험(동부화재 재산종합보험)에 이미 가입되어 있어 피해보상이 어느 정도 이루어졌고, 화재로 인한 손실액과 화재보험의 보상액의 차액이 약 207억 원 정도라 하더라도, 이는 아래와 같은 원고 신대양제지의 기업규모에 비해 원고 신대양제지의 과징금 부담능력을 상실시킬 정도의 현저한 재산상 손해라고 보기 어렵다.

② 원고 신대양제지는 심의일 기준 직전 3년(2013년 ~ 2015년)간 영업이익 및 당기순이익의 합계액이 흑자를 기록하고 있고, 2015년 말 기준 자산총액이 3,024억 원, 연간 매출액이 2,276억 원에 이르며, 유동 비율(165.5%), 부채 비율(27.2%), 자기자본 비율(78.6%) 등 전반적인 재정 안정성 지표도 비교적 양호하다. 위와 같은 원고 신대양제지의 재무상황을 고려하면 이 사건 과징금납부명령으로 인한 약 45억 원의 과징금이 과중한 부담이라고 보기 어렵다.

③ 피고는 시화공장 화재사고로 인해 재산에 손실을 입은 원고 신대양제지가 과징금 전액을 일시에 납부하기 어려운 점을 고려하여 공정거래법 제55조의4 제1항에 따라 원고 신대양제지에 대하여 납부기한 연장(첫 회 납부기한도 당초 납부기한보다 6개월을 연장하였다) 및 4회 분할 납부를 허용2)하였고, 이 사건 과징금 산정과정에서 골판지 업계가 불황으로 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등을 고려하여 2차 조정산정기준의 20%를 감경하는 등, 이 사건 과징금 산정과정에서 원고들의 현실적인 과징금 부담능력을 고려한 것으로 보이고, 원고들 제출 증거만으로 원고 신대양제지가 시화공장 화재사고로 과징금의 현실적 부담능력을 상실하였다거나, 피고가 시화공장 화재사고로 재산적 손실을 입었는지 여부 등을 도외시한 채 이 사건 과징금납부명령을 하였다고 보기 부족하다.

3) 이 사건 관련처분을 감경사유로 고려해야 한다는 주장에 관하여

앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음 각 사정을 종합하면, 피고가 원고들에 대한 과징금을 산정하면서 이 사건 관련처분을 감경사유로 고려하지 않은 데에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다.

① 이 사건 공동행위와 원지 공동행위는 그 합의의 대상, 내용, 목적, 참여사업자, 행위기간이 각각 다른 별개의 부당한 공동행위이다.

② 과징금은 부당한 공동행위의 억제라는 행정목적을 실현하기 위하여 그 위반행위에 대하여 제재를 가하는 행정상의 제재적 성격에 부당이득 환수적 성격이 겸유되어 있는데(대법원 2008. 9. 25. 선고 2007두3756 판결 참조), 이 사건 공동행위와 원지 공동행위는 골판지 고지 시장과 골판지 원지 시장이라는 각 별개의 시장에서 부당하게 경쟁을 제한한 것으로 별도의 제재 필요성이 존재한다. 위 각 부당행위에 대하여 관계 법령에 따라 산정된 관련매출액을 기준으로 과징금부과처분을 하였다 하여 이를 이중 제재라고 볼 수 없다. 또한, 원고들이 이 사건 공동행위로 얻은 이익은 '골판지 고지 구매가격을 인하함으로써 비용 지출을 줄인 소극적 이익'인 반면, 원지 공동행위로 얻은 이익은 '원지 판매가격 인상에 따른 적극적 이익'으로 상이한바, 각 별도로 그 부당이득을 환수할 필요성 역시 존재한다.

③ 피고는 이 사건 처분 및 이 사건 관련 처분 과정에서 각각의 법 위반행위에 대하여 관련 법령에 따라 관련매출액을 산정하였다. 양 공동행위가 원재료 구매 담합과 그 원재료를 이용한 가공품의 판매금액 담합의 관계에 있다고 하여도 가공품인 원지 매출액을 이 사건 공동행위의 관련매출액에서 제외하여야 한다고 볼 수 없고, 이를 관련매출액에서 제외하여야 한다는 법령상 근거도 없다.

④ 관련매출액은 과징금 산정의 기초가 되는 것에 불과하고, 그러한 관련매출액으로부터 최종적으로 부과과징금이 도출되는 과정에서 행위자가 취득한 이익의 규모를 참작하여 일부 과징금을 감액하는 등 공평을 기할 수 있는 여러 단계가 존재한다. 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 공동행위에 대한 과징금을 산정함에 있어 여러 사정을 감안하여 감액을 하였고, 원고들이 주장하는 사정만으로 원고들이 각 공동행위로 얻은 이익액 합계와 과징금 합계액 사이에 현저한 불균형이 있다고 단정할 수 없다.

4) 기타 과징금 산정과정의 위법 주장에 관하여

앞서 인정한 사실 및 을 제5호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음 각 사정을 종합하면, 과징금 산정과정과 관련한 기타 원고들의 주장에 관하여도, 피고가 이 사건 과징금의 산정 과정에서 재량권을 일탈 · 남용하였다고 볼 수 없다.

① 원고 신대양제지의 A은 피고의 조사과정에서 '대부분 합의사항대로 이행을 하였다. 다만 이행과정에서 각 사별 이해관계에 따라 이행이 잘 이루어지지 않는 측면도 있었지만 월 평균단가로 보면 합의사항이 대체로 이행되었던 것으로 보인다'는 취지로 진술한 사실이 인정되므로, 전반적으로 이 사건 공동행위에 따른 합의사항은 이행된 것으로 보인다. 원고들이 주장하는 골판지 원지 판매의 마진율만으로 골판지 고지 매입단가에 관한 이 사건 공동행위로 인하여 얻은 부당이득이 미미하거나 없다고 보기 어렵고, 달리 이 사건 공동행위가 존재하지 않는 경우와 비교하여 이 사건 공동행위로 인하여 원고들이 얻은 이익이 미미하거나 없다고 볼만한 자료도 없다.

② 피고는 원고들 등 18개사는 골판지 고지시장에서 90%의 시장점유율을 차지하는 등 영향력이 상당하였으므로 이 사건 공동행위가 위 골판지 고지시장에서 경쟁제한효과를 발생시켰음이 명백함에도, 이 사건 공동행위의 이행감시수단이 없는 점, 이 사건 공동행위의 대상이 실거래가격이 아닌 기준가격으로 제지사별 · 거래처별로 고지 구매단가 인하폭이 상이하게 나타나는 등 느슨한 담합이었던 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 공동행위를 매우 중대한 위반행위가 아닌 중대한 위반행위로 보았고, 부과기준율도 그 중 가장 낮은 수준인 3%로 결정하였다. 또한 피고는 골판지 고지 가격 인상이 이 사건 공동행위의 배경이 되었던 점, 골판지 업계가 불황으로 경영상 어려움을 겪고 있는 점 등 기타 시장 · 경제여건을 종합적으로 감안하여 원고들에 대하여 2차 조정기준의 20%를 감경하였다. 원고들이 주장하는 이 사건 공동행위의 경위 및 이 사건 공동행위의 실행의 정도 등은 위 과정에서 반영된 것으로 보인다.

5) 소결론

피고는 관련 법령에 따라 관련매출액 및 부과기준율을 산정하였고 과징금 산정에 원고들의 현실적 부담능력, 원고들의 부당이득 규모 등을 반영하기 위하여 부과과징금의 결정 단계에서 산정기준을 일정 비율 감경하였을 뿐만 아니라, 공정거래법 시행령 제35조 제1항 제3호에 따라 과징금을 일부 감경하여 결과적으로 원고들에게 부과된 과징금은 당초 관련매출액의 약 1.18%(소수점 둘째 자리 이하 버림)에 불과하다. 또한 앞서 본 바와 같이 그와 같은 피고의 재량권 행사에 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 오인하거나, 비례 · 평등의 원칙을 위반하는 사유가 있다고 볼 수 없으므로 피고의 이 사건 과징금납부명령에 재량권의 일탈 · 남용이 있다고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.